淺析新一輪縣級土地利用總體規(guī)劃修編

　　摘要：安徽省新一輪縣級土地利用總體規(guī)劃審查報批已經(jīng)基本結(jié)束。本文作者參與了土地利用總體規(guī)劃審查，在審查的過程中發(fā)現(xiàn)本輪規(guī)劃相對前兩輪規(guī)劃有很多特點，但仍然存在一系列問題，文章針對這些問題，提出相應的解決措施，為接下來的規(guī)劃實施管理以及下一輪新規(guī)劃提供參考性建議。
　　關(guān)鍵詞：土地；規(guī)劃；縣級；問題；對策
　　一、新一輪規(guī)劃的特點
　　（一）規(guī)劃前期工作扎實，專業(yè)研究充分
　　本輪土地利用總體規(guī)劃修編中，較上一輪土地利用總體規(guī)劃增加了以《規(guī)劃大綱》的階段性目標前期工作階段。在前期工作中以建設(shè)用地集約節(jié)約利用、耕地和基本農(nóng)田保護、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與土地利用關(guān)系等問題開展了系列專題研究。前期扎實的工作和系統(tǒng)的研究，在充分借鑒、使用先進理論和技術(shù)方法的基礎(chǔ)上，規(guī)劃是在較清晰地掌握了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特點與重點的基礎(chǔ)上進行編制并完成的，為提升規(guī)劃的可操作性奠定了堅實基礎(chǔ)。
　?。ǘ┍据喭恋乩每傮w規(guī)劃在理念上的創(chuàng)新
　　1.節(jié)約集約用地理念
　　節(jié)約集約用地理念貫穿于本輪縣級土地利用總體規(guī)劃編制的整個過程中，在確定土地利用方向、調(diào)整土地利用的布局和結(jié)構(gòu)、確定各行各業(yè)用地指標、劃定土地利用功能分區(qū)、確定各用地區(qū)域的土地用途管制規(guī)則、制定實現(xiàn)規(guī)劃目標的行動路線、方案和政策措施過程中都體現(xiàn)集約節(jié)約用地的理念，并以集約節(jié)約用地的理念來合理安排好耕地及基本農(nóng)田保護與非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地配置。
　　2.“剛?cè)岵崩砟?br/>　　本輪土地利用總體規(guī)劃編制中的“剛性”與“彈性”觀念，主要體現(xiàn)在規(guī)劃的編制思路和實施的政策措施、各項土地利用指標的擬定、指標分配、土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整等方面，對土地利用行為做出科學預測，進一步提高規(guī)劃實施的“彈性”，提高了土地利用總體規(guī)劃的科學性。
　?。ㄈ┍据喭恋乩每傮w規(guī)劃在技術(shù)方法上的創(chuàng)新
　　1.合理引導城鄉(xiāng)用地布局，安排土地整治
　　新一輪規(guī)劃應從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地布局，鼓勵依法實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策，在保證耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少的前提下，通過遷村并點、復墾開發(fā)廢棄地和居民點整理等方法，合理控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。本輪規(guī)劃以新增建設(shè)用地總量及建設(shè)用地總規(guī)模控制為主要手段，系統(tǒng)全面地布置土地整治項目，有效增加耕地數(shù)量和質(zhì)量，科學地調(diào)整建設(shè)用地布局，逐步改善土地生態(tài)環(huán)境，推動區(qū)域土地資源可持續(xù)利用。
　　2.構(gòu)建圖數(shù)結(jié)合的規(guī)劃控制體系
　　本輪規(guī)劃編制對圖件繪制的要求，不僅體現(xiàn)了整個行政轄區(qū)內(nèi)各地類的現(xiàn)狀，更為重要的是規(guī)劃清晰體現(xiàn)了未來發(fā)展變化情況；同時圖件的制作過程中將點、線、面狀圖形要素，以及規(guī)程要求所必備的符號等系統(tǒng)全面的體現(xiàn)在各個規(guī)劃圖件中，清晰、直觀的表達出規(guī)劃的目標、任務等。本輪規(guī)劃編制高度要求圖數(shù)一致、空間范圍與控制規(guī)模一致，要求同級規(guī)劃圖上的各地類面積要分別與該規(guī)劃中的各類用地規(guī)?？刂茢?shù)量相統(tǒng)一，同一個轄區(qū)內(nèi)部所有下一級規(guī)劃圖上的同一種用地面積數(shù)量之和要等于上一級規(guī)劃圖上的同一類用地面積。
　?。ㄋ模└幼⒅厣鷳B(tài)建設(shè)
　　各縣區(qū)在編制規(guī)劃時以生態(tài)保護和建設(shè)為前提，構(gòu)建了“點、線、面”交錯的國土生態(tài)屏障用地，一是加強了對于轄區(qū)內(nèi)部原有的風景旅游名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)保護區(qū)、河流、湖泊、水庫、濕地等的保護及監(jiān)管，同時嚴禁任何項目建設(shè)使用。二是因地制宜地布局大片的綠色寬敞空間，加大城鎮(zhèn)內(nèi)部的生態(tài)建設(shè)，作為區(qū)域和城鎮(zhèn)的大型氧源綠地和生態(tài)支柱。加強城市綠心、綠帶等各類綠地規(guī)劃建設(shè)，為當?shù)厥忻裉峁└黝愋蓍e場所和應急避難場地。
　　二、新一輪規(guī)劃修編存在的問題
　　（一）編制隊伍混亂，規(guī)劃編制質(zhì)量參差不齊
　　由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)動和規(guī)劃資質(zhì)認證門檻過低等原因，參與本輪規(guī)劃修編的隊伍特別多，參加到四川省市縣鄉(xiāng)規(guī)劃修編工作中的大專院校科研單位以及社會力量（公司）多達上百家。這些隊伍有多年從事規(guī)劃研究和編制規(guī)劃實踐的科研單位，但更多是為了分得規(guī)劃修編費（一杯羹）。近兩年臨時組建的隊伍，也不乏一兩個技術(shù)人員利用其他公司資質(zhì)承攬規(guī)劃修編業(yè)務。隊伍混亂，編制人員基本業(yè)務素質(zhì)也相差很大，所以造成規(guī)劃成果質(zhì)量懸殊，給規(guī)劃審查帶來了很大的麻煩，為日后規(guī)劃的實施帶來一系列的問題。
　　（二）有條件建設(shè)區(qū)的科學定量問題
　　有條件建設(shè)區(qū)是為了增加規(guī)劃彈性而設(shè)置的，新增建設(shè)用地的備用空間，與允許建設(shè)區(qū)的新增用地可以空間置換。在新一輪土地利用規(guī)劃的編制中，其劃定在數(shù)量和空間布局上還沒有明確的規(guī)定。有條件建設(shè)區(qū)在滿足什么條件下可以使用，進入有條件建設(shè)區(qū)的項目的類型限制有哪些？這就導致了有條件建設(shè)區(qū)劃定的隨意性和不科學性，某些地區(qū)在保夠耕地和基本農(nóng)田保有量的情況下，大范圍劃定有條件建設(shè)區(qū)。如何科學的定量有條件建設(shè)區(qū)，又是擺在這輪規(guī)劃面前的一個重要問題。
　?。ㄈ┕妳⑴c規(guī)劃程度不高
　　長期以來，我國的土地利用總體規(guī)劃工作一直走的是封閉性的專家和技術(shù)人員規(guī)劃的路線，對規(guī)劃的討論和定案多是“高層進行的”。普通群眾基本處于被動的接收調(diào)查、不能全面地了解政府宣傳的內(nèi)容和信息，以至于由于缺乏土地利用總體規(guī)劃方面的相關(guān)經(jīng)驗和知識，嚴重影響了公眾對規(guī)劃的監(jiān)督。即使有少數(shù)群眾意識到參與到規(guī)劃中的重要性，但是由于沒有相應的參與方式，其意見和建議基本都不能夠受到政府領(lǐng)導和規(guī)劃編制人員的重視。
　?。ㄋ模┲笜朔峙洳缓侠?，缺乏科學性
　　在自上而下的規(guī)劃體系中，規(guī)劃指標的編制和上傳下達并不科學。規(guī)劃控制指標的編制通過上級部門層層下文的形式而直接完成，各地各部門也沒有實事求是地預測用地需求和規(guī)劃實施成果，僅僅是遵循上級指標進行土地利用總體規(guī)劃編制，往往對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的宏觀前景和土地利用特點缺乏透徹分析。
　　安徽省本輪縣級規(guī)劃的核查經(jīng)過領(lǐng)導及審查人員的反復研究，最終確定審查的規(guī)劃指標主要包括各轄區(qū)的耕地及基本農(nóng)田保有量、新增建設(shè)用地規(guī)模、中心城區(qū)用地規(guī)模、補充耕地量等，這些規(guī)劃指標由上級向下級分解下達，下級需要嚴格執(zhí)行。上級部門往往將耕地保護任務向耕地資源比較豐富的地區(qū)傾斜、而新增建設(shè)用地指標主要分配給經(jīng)濟發(fā)達較快的地區(qū)，這就造成了這些地區(qū)的基本農(nóng)田保護指標由其他地區(qū)替其承擔，其他地區(qū)的完成耕地保護的任務更加嚴峻，而且新增建設(shè)用地指標偏少，無法滿足自身的社會經(jīng)濟發(fā)展。同時，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和重點發(fā)展城區(qū)的新增建設(shè)用地指標過于“充足”，導致新增建設(shè)用地指標大量剩余，在土地利用總體規(guī)劃圖上無法落實，造成了指標的嚴重浪費。
　　三、建議和措施
　?。ㄒ唬┘訌娨?guī)劃編制機構(gòu)、人員的資質(zhì)認證管理，提高規(guī)劃成果質(zhì)量
　　建議國土系統(tǒng)成立專門的相關(guān)機構(gòu)、部門負責參與規(guī)劃編制機構(gòu)、人員的資質(zhì)認證管理工作，實施資質(zhì)、人員的定期考評、準入淘汰制度，定期剔除無業(yè)績或出現(xiàn)違規(guī)操作的資質(zhì)單位和個人。對規(guī)劃編制人員資質(zhì)的認證可以向城市規(guī)劃的經(jīng)驗借鑒，同時加快推展規(guī)劃職業(yè)資格認證制度，包括規(guī)劃編制單位的資質(zhì)認證制度、從事規(guī)劃編制人員的職業(yè)資格認證制度和規(guī)劃審查人員的職業(yè)資格認證制度，糾正誰都可以編規(guī)劃、誰都可以審規(guī)劃的混亂現(xiàn)象，從根源上提高規(guī)劃人員和審查人員的素質(zhì)，保證規(guī)劃成果的質(zhì)量。
　?。ǘ┍M快明確有條件建設(shè)區(qū)的使用條件
　　有條件建設(shè)區(qū)是這一輪規(guī)劃的一個亮點，建議盡快明確有條件建設(shè)區(qū)的使用，建議有界定，如對房地產(chǎn)開發(fā)、旅游區(qū)建設(shè)等項目可考慮通過近期禁止，遠期限制的方式予以限定，總之應對在有條件建設(shè)區(qū)中用地項目的條件界定清晰。同時建議將這些細則與即將頒布的新《土地管理法》銜接一致。
　?。ㄈ┙∪嚓P(guān)法規(guī)及制度，提高公眾參與意識
　　從理論上講，在規(guī)劃過程中只依賴少數(shù)人進行決策是可怕的。不同利益代表者應有均等機會和發(fā)言權(quán)，參與規(guī)劃的制定、編制及監(jiān)督等過程，需要規(guī)劃有較高的透明度，有一個可行的制度來保證規(guī)劃順利進行，不僅僅根據(jù)領(lǐng)導、上級決定來制訂規(guī)劃，還要使公眾對決策具有合法的參與權(quán)利，并依靠專業(yè)知識對矛盾進行協(xié)調(diào)，從而形成廣泛公眾參與的規(guī)劃。通過電視、網(wǎng)絡、報刊、雜志等，加大規(guī)劃的宣傳力度，拓寬人民群眾參與規(guī)劃的廣度。國家和地方政府應出臺相應的法律法規(guī)以確保公眾參與規(guī)劃的權(quán)利和地位，這是公眾參與規(guī)劃的基本保障。
　?。ㄋ模母鞯貙嶋H出發(fā)，科學分配各項指標
　　“十二五”規(guī)劃已經(jīng)開局，下一輪土地利用總體規(guī)劃亟待展開。筆者建議下一輪規(guī)劃指標分配時要從各個縣的實際情況出發(fā)，先編制縣級規(guī)劃，指標向下分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐級向上匯總各項指標到縣、市，自下而上，上下結(jié)合。上級單位在根據(jù)各個縣（區(qū)）的實際情況，科學的分配指標。這樣各個縣區(qū)的各項指標都會得到合理分配，才不會造成指標的不足與浪費。
　　參考文獻：
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