應(yīng)急資金當(dāng)求變

　　銀行信貸資金在災(zāi)后恢復(fù)重建中發(fā)揮著巨大的支持作用，這一點(diǎn)在汶川地震災(zāi)后重建中看得特別清楚。
　　 但是，銀行資金運(yùn)行的“安全性、流動(dòng)性、贏利性”內(nèi)在要求，與災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目的公益性、長期性之間有著不完全相容的矛盾之處。如何采用經(jīng)濟(jì)手段、市場方法將龐大的銀行資金引入到災(zāi)后重建之中，同時(shí)又不過分放大相關(guān)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)行的體制機(jī)制框架下，存在諸多待解之處。
　　其實(shí)，凡是那些“未來有穩(wěn)定的收入流”，具備收費(fèi)條件，可補(bǔ)償成本性支出并獲得一定程度的贏利的項(xiàng)目，均可以企業(yè)為主體尋求商業(yè)性貸款支持。即使是政府主導(dǎo)的某些項(xiàng)目，如部分交通工程、通信工程和能源工程等，也可引入各類企業(yè)主體，繼而導(dǎo)入商業(yè)信貸資金。此外，還可以財(cái)政貼息、提供擔(dān)保等多種方式，引導(dǎo)銀行信貸資金進(jìn)入中小企業(yè)恢復(fù)、民房重建等領(lǐng)域。
　　 基于自然災(zāi)害全過程管理理論和中國現(xiàn)實(shí)情況，今后，應(yīng)致力于構(gòu)建 “風(fēng)險(xiǎn)分散、責(zé)任分擔(dān)”為宗旨的應(yīng)急資金保障體系。一方面將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散到事前、事中和事后各階段，另一方面由政府、市場、社會(huì)共擔(dān)相關(guān)資金責(zé)任，形成由保險(xiǎn)資金、財(cái)政資金、銀行信貸資金、捐贈(zèng)資金共同支持的資金保障體系。
　　 因此，應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)。
　　 第一，建立從中央到地方的三級(jí)災(zāi)害準(zhǔn)備金制。一級(jí)準(zhǔn)備是按預(yù)算法的要求，以1％－3％的比例足額提取預(yù)備費(fèi)；二級(jí)準(zhǔn)備是在災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整；三級(jí)準(zhǔn)備是在需要的情況下發(fā)行災(zāi)后重建特別債務(wù)。
　　 第二，制度化各級(jí)政府間的財(cái)政救災(zāi)關(guān)系。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，總的原則是事權(quán)主體清晰、財(cái)權(quán)配置可交叉但必須明確，做到可計(jì)算、可核查、可審計(jì)。具體而言，在防災(zāi)、減災(zāi)階段，由于事權(quán)內(nèi)容多為跨區(qū)域或全國性的，因此主要應(yīng)由中央政府承擔(dān)。但其中屬于某一行政區(qū)、地方特點(diǎn)強(qiáng)烈的項(xiàng)目，則屬于地方政府的事權(quán)范圍。相關(guān)的財(cái)力則主要通過相應(yīng)層級(jí)的政府常規(guī)性預(yù)算體現(xiàn)。
　　 第三，增加政府救災(zāi)項(xiàng)目，穩(wěn)定救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。比如，汶川地震后執(zhí)行的撫慰金（5000元）、臨時(shí)生活救助（每天1斤糧、10元錢），均略高于近年全國的年均生活費(fèi)支出和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，五年內(nèi)可作為中央一級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)固定下來。此外，還要在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面增加對(duì)受災(zāi)對(duì)象進(jìn)行救助的項(xiàng)目。至于企業(yè)的“基本生產(chǎn)恢復(fù)”方面，目前政府的支持往往集中于國有企業(yè)、大型企業(yè)，那些災(zāi)后命懸一線、迫切需要恢復(fù)性資金支持的各類民營企業(yè)、中小企業(yè)則往往無緣其中。這方面暴露的是中國政策性金融體系整體缺失的體制問題。
　　 與政策性金融體系相關(guān)的另一個(gè)問題，是中國巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建設(shè)問題。從國外的情況看，在防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)中，保險(xiǎn)資金都是主力資金之一。在美國，保險(xiǎn)賠款可達(dá)災(zāi)害損失金額的30％左右，在歐洲一些國家，這個(gè)比例甚至可達(dá)到50％。
　　 但在中國，由于長期以來巨災(zāi)保險(xiǎn)議而不行，導(dǎo)致歷次自然災(zāi)害發(fā)生后，來自保險(xiǎn)部門的賠償僅占災(zāi)害損失的1％－3％。巨災(zāi)保險(xiǎn)是一種“政策性金融”，既需要處理好政府與市場的關(guān)系，也需要直面其中的中央與地方的財(cái)政關(guān)系。可借鑒農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，“以省為主”，建立一種分地區(qū)、集成多個(gè)災(zāi)種于一體的綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。
　　捐贈(zèng)資金歷來是防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建重要輔助力量，但其畢竟不是財(cái)政資金，使用管理上需要區(qū)別對(duì)待，防止陷入與財(cái)政資金一并管理的慣性之中。
　　 正確的處理之道是，政府與民間組織逐漸形成協(xié)調(diào)、合作的關(guān)系。一方面積極引導(dǎo)捐贈(zèng)資金進(jìn)入應(yīng)急管理的各個(gè)領(lǐng)域，達(dá)到與財(cái)政資金協(xié)調(diào)配合的目的，如吸收民間組織參加災(zāi)后重建的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、提供關(guān)于救災(zāi)與重建的詳細(xì)信息、為民間組織進(jìn)入災(zāi)區(qū)提供必要的支持和便利等；另一方面加強(qiáng)監(jiān)管，提高捐贈(zèng)資金使用管理的公開透明程度。
　　 總之，科學(xué)化救災(zāi)的體制機(jī)制，構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)分散、責(zé)任分擔(dān)的應(yīng)急資金保障體系，形成政府、市場、民間組織、個(gè)人、家庭協(xié)力共助、相互支持的社會(huì)性減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，方可未雨綢繆，提升全社會(huì)應(yīng)對(duì)災(zāi)難的綜合能力，從而共享平安和幸福。
　　作者為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)在國家行政學(xué)院從事研究工作