地方政府債務(wù)膨脹原因及風(fēng)險分析

　　【摘 要】我國為應(yīng)對全球經(jīng)濟危機采取了積極的財政政策，也使地方政府資金短缺的問題日益暴露，地方政府投融資平臺的發(fā)展為解決地方政府資金短缺的問題提供了很好的思路，為發(fā)展地方經(jīng)濟起到了重要的作用。同時地方政府投融資平臺的發(fā)展加劇了地方債務(wù)的膨脹。本文從多角度分析了地方政府債務(wù)膨脹的現(xiàn)狀、原因及風(fēng)險，為地方債務(wù)的管理提出了警示，有利于規(guī)避政府債務(wù)違約可能帶來的巨大社會影響。
　　【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 原因 財政風(fēng)險
　　
　　地方政府債務(wù)產(chǎn)生具有歷史必然性，根源在于財政無法滿足基本建設(shè)的資金需要。合理規(guī)模的債務(wù)為地方公共基礎(chǔ)建設(shè)提供了大量急需資金，緩解了地方政府財政收入不足的狀態(tài)，促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。特別是在2007年經(jīng)濟危機之后，大量地方配套資金投入市場，為穩(wěn)定我國乃至于世界經(jīng)濟、恢復(fù)信心起到了重要作用。但是任何事物都具有兩面性，過度膨脹的債務(wù)會帶來風(fēng)險，如果失去控制還會嚴重危害到我國經(jīng)濟的健康運行。
　　一 我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀
　　1．地方政府債務(wù)規(guī)模偏大
　　我國地方政府債務(wù)問題引起中央政府和各位學(xué)者的高度關(guān)注，它的規(guī)模在不斷的膨脹之中已經(jīng)達到了危害國家社會經(jīng)濟安全的程度。具體表現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府性債務(wù)總額十分龐大；二是作為主要融資形式的地方政府平臺公司數(shù)量十分驚人。由于地方政府債務(wù)并沒有納入預(yù)算，各地政府又對債務(wù)實情諱莫如深，具體規(guī)模難以準(zhǔn)確把握。通過地方財政收入和財政支出的數(shù)據(jù)可以看出其中的一些端倪。
　　根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1990～2008年，地方政府財政收入和支出都有大幅度的增長，但是，支出增長的速度卻遠遠大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高達兩萬億，如此大的缺口由什么來彌補呢？答案似乎是不言而喻的。
　　根據(jù)各個經(jīng)濟機構(gòu)和學(xué)者的估算，地方政府債務(wù)的規(guī)模數(shù)據(jù)如下所示：根據(jù)國家審計署2011年的審計結(jié)果顯示，截止2010年年底，各地共有融資平臺公司6576個，中國省市縣三級地方政府性債務(wù)的余額為10.7萬億元，相當(dāng)于同期全國GDP的27%，其中，銀行貸款為8.5萬億元；國際評級機構(gòu)穆迪稱審計署關(guān)于銀行對地方政府貸款規(guī)模的數(shù)據(jù)可能少報了3.5萬億元，并且地方政府不良貸款規(guī)模遠遠大于預(yù)期；按照央行2011年6月公布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》數(shù)據(jù)，截止2010年年末，全國共有地方政府融資平臺一萬余家，相關(guān)學(xué)者估算地方政府投融資平臺貸款規(guī)模的上限為14.4萬億左右；同期銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示地方政府融資平臺的貸款規(guī)模約為9.1萬億元。雖然各位學(xué)者研究得出的數(shù)據(jù)存在較大的差異，但不可否認的是，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模及其帶來的風(fēng)險已經(jīng)到了不可不治的境地。
　　2．法律對地方政府債務(wù)的約束作用弱
　　學(xué)者對地方政府債務(wù)問題的研究從20世紀90年代已經(jīng)開始，但它仍籠罩著一層令人琢磨不透的面紗。由于絕大多數(shù)債務(wù)沒有被納入預(yù)算體系，其具體的規(guī)模難以確定。我國《預(yù)算法》規(guī)定，各級地方預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這從法律上限制了地方政府直接負債的權(quán)利。同時，我國的《擔(dān)保法》規(guī)定，地方政府不能用財政收入為其他組織提供擔(dān)保。這造成了銀行等金融機構(gòu)向地方政府融資平臺發(fā)放貸款缺少償還保障?，F(xiàn)實卻與法律規(guī)定背道而馳，地方政府不僅借債，并且數(shù)目龐大。以湖北省荊門市的數(shù)據(jù)為例，2007年年底，荊門市向中國人民銀行借款3106億元，向國家開發(fā)銀行擔(dān)保借款12156億元，向商業(yè)銀行借款1168億元，向非銀行金融機構(gòu)借款123億元，向上級財政部門借款5192億元（其中，外債轉(zhuǎn)貸1192億元，國債轉(zhuǎn)貸1143億元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款161億元，其他1196億元），向其他單位及個人借款7116億元，其他借款1178億元。
　　3．地方政府舉債方式隱蔽，潛藏風(fēng)險
　　地方政府舉債方式多種多樣，包括金融機構(gòu)拆借、出面
　　擔(dān)保困難企業(yè)貸款、拖欠工資、糧食企業(yè)虧損掛賬、社會保障資金缺口等，既有顯性債務(wù)，又存在大量的隱性債務(wù)。由于地方政府直接舉債的權(quán)利受到限制，主要通過地方政府融資平臺向銀行貸款融資。所謂地方融資平臺是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾。平臺公司表面上是獨立的企業(yè)，背后卻有政府的隱形支持，其實是財政的一種變相擔(dān)保。這種模式突破了法律法規(guī)對地方政府負債的限制，開辟了一種新的融資模式，但是財政隱性擔(dān)保的平臺債務(wù)也成了風(fēng)險的主要來源。央行研究數(shù)據(jù)顯示，2009年全國新增的9.59萬億貸款中，投向地方政府融資平臺的高達3.8萬億，占總量的40%，其中很大一部分都有財政的信用支持。2009年，地方政府的總負債為5萬億，其中90%來自銀行貸款。地方政府和銀行之間存在信息不對稱問題，銀行無法了解作為管理者的政府的信用評級、財政收入，以及在多家銀行的貸款總規(guī)模，一旦無法按時還款債務(wù)，就會把違約風(fēng)險傳導(dǎo)給銀行，導(dǎo)致不良貸款率上升，引起金融風(fēng)險。
　　4．地方政府債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，借新債還舊債現(xiàn)象嚴重
　　地方政府債務(wù)的舉債主體既包括本級政府，還包括政府某些部門，事業(yè)單位及各類平臺公司。多主體不透明的局面給控制地方政府債務(wù)的規(guī)模、確定償還責(zé)任造成了困難。政府一般把通過融資平臺借入的款項用于公共項目，這些項目具有資金需要量大、建設(shè)周期長、收益低等特點。有限的財政資金和上級政府的轉(zhuǎn)移支付不能保證基建資金的持續(xù)投入和償還，多采用借新還舊的方式來解燃眉之急。這樣的緩解并沒有從根本上解決債務(wù)問題，反而會出現(xiàn)一條找不到源頭，也沒有盡頭的債務(wù)鏈條，一旦中間的某個環(huán)節(jié)斷裂，將對社會經(jīng)濟建設(shè)、金融業(yè)發(fā)展和地方政府本身帶來巨大的危害。例如，2003年安徽省的積累財政償債率（債務(wù)還本付息額/地方財政收入）為183.22%。這意味著如果用全部財政收入來償還債務(wù)，都需要兩年的時間。如果本期不能及時償還，債務(wù)余額轉(zhuǎn)變?yōu)橛馄趥鶆?wù)，地方政府將面臨更高的利息負擔(dān)。
　　二 地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因分析
　　1．積極財政政策的帶動
　　地方政府債務(wù)的膨脹是主客觀原因共同作用的結(jié)果。一方面，地方政府為了經(jīng)濟建設(shè)和樹立政績具有融資沖動；另一方面，中央政府的相關(guān)政策也決定了地方政府必須擔(dān)負起一定的配套投資責(zé)任。2009年的金融危機使全世界的經(jīng)濟都陷入了低迷的狀態(tài)，中國作為一個負責(zé)任的大國，啟動了四萬億的投資計劃。中央的投資計劃掀起了一股社會投資浪潮，地方政府也必須擔(dān)負刺激本地經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，巨額的配套資金投入隨之而來。
　　2．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要
　　改革開放以來，我國的經(jīng)濟在飛速發(fā)展的同時，也帶來了一系列的發(fā)展不平衡問題。西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)達的東部沿海相比，差距越拉越大，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。為了讓全國人民都能享受發(fā)展的成果，近年來，大規(guī)模的公共項目建設(shè)如火如荼地展開。越是經(jīng)濟困難地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施越薄弱，對于公共項目的需求越大，但是政府的財力越弱，上級政府的轉(zhuǎn)移支付并不能完全解決問題，所以地方政府不得不背負巨大的債務(wù)負擔(dān)。
　　3．財稅體制的約束作用
　　1994年，我國進行了分稅制改革，引起地方政府和中央政府的財政收入分配發(fā)生了本質(zhì)的變化。分稅制改革以后，中央的財權(quán)提高，地方的財權(quán)降低，并且一直穩(wěn)定在兩分天下的局面。但是在事權(quán)方面，中央則是把更多的自主權(quán)力交給了地方。2002年以來，地方政府只有45%的財權(quán)，卻承擔(dān)著70%的事權(quán)。惠及局部的公共設(shè)施建設(shè)由地方政府負責(zé)，不少宏觀經(jīng)濟政策也需要地方政府配套資金支持。財權(quán)下降、事權(quán)上升，加之融資渠道不通暢，造成了地方政府不得不依靠負債來維持巨大的開支。不僅如此，事權(quán)財權(quán)的分配不均還導(dǎo)致了一種新型的收入形勢—“土地財政”的誕生。地方政府通過收取高額的土地出讓金，間接抬高了房地產(chǎn)市場的價格，使得居者有其屋成為夢想。
　　4．不科學(xué)的政績評價體系
　　政績工程大行其道是造成地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的又一個重要原因?！拔℅DP論英雄”的評價體系把經(jīng)濟發(fā)展的絕對量作為考核地方官員的硬性指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府有一種追求政績的強烈愿望，不注意環(huán)境的保護和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，更忽視控制合理的債務(wù)規(guī)?！，F(xiàn)行的債務(wù)體系可能會導(dǎo)致當(dāng)屆政府不顧后果大量舉債以獲得良好的政績，而把還債的壓力留給了下一屆政府，造成嚴重的屆際不公平和政府行為扭曲。
　　三 地方政府債務(wù)膨脹的風(fēng)險分析
　　1．破壞社會信用
　　政府應(yīng)該是各項法律、法規(guī)和政策的最先執(zhí)行者。其行為會對社會群體的行為產(chǎn)生一定的指示作用。一個誠信的政府必然會在全社會樹立一種講究誠實、信用的風(fēng)氣；相反，如果一個政府借錢不還，何以要求人民群眾遵守信用準(zhǔn)則。一旦信用鏈條破裂，將來無論是政府還是個人都很難在理性的市場中再進行融資。這不僅會導(dǎo)致一系列的在建工程無法完成，還會破環(huán)整個地區(qū)社會經(jīng)濟秩序。
　　2．引發(fā)社會矛盾
　　除了通過融資平臺向銀行借款，公教人員工資拖欠、社會保障資金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等也是地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式。這些都是關(guān)系到人民群眾生活和根本利益的方面，如果任由債務(wù)規(guī)模擴大，不能及時有效地清償和彌補，將會造成人民生活水平下降、社保機制無法運行等嚴重后果。更有甚者，債務(wù)風(fēng)險最終會通過傳到機制傳遞給金融機構(gòu)和上級財政，形成連鎖風(fēng)險。
　　3．影響財政資金使用效率
　　地方政府應(yīng)該承擔(dān)起當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)的支出，而巨額的地方政府債務(wù)會產(chǎn)生巨大的利息壓力。由于財政收入的有限性和固定性，債務(wù)本息支出導(dǎo)致許多本該投入到教育、醫(yī)療、科研等重要項目的資金流失，嚴重制約著當(dāng)?shù)乜茖W(xué)技術(shù)和民生的發(fā)展。
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