突發(fā)事件應(yīng)急資金審計研究

　　【摘　要】 近幾年我國突發(fā)事件發(fā)生的頻率增多，應(yīng)急資金的使用也增多，隨之而來應(yīng)急資金在使用方面存在的貪污腐敗、擠占挪用或重復(fù)投入等問題也逐漸增多。如何保證應(yīng)急資金迅速妥善分配，國家資金以及救助資金應(yīng)用到位是目前亟待解決的問題。因此需要加強(qiáng)相關(guān)方面的審計工作，保障應(yīng)急資金的合理使用。
　　【關(guān)鍵詞】 突發(fā)事件； 應(yīng)急資金； 跟蹤審計
　　突發(fā)事件，是指突然發(fā)生、造成或者可能造成重大的人員傷亡、重大的財產(chǎn)損失、重大的生態(tài)環(huán)境破壞、社會危害，影響或威脅本地區(qū)甚至是全球經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和政治安定局面的，有重大社會影響，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)事件的表現(xiàn)形式多種多樣，涉及范圍也相當(dāng)?shù)貜V泛。1998年特大洪水、2003年“非典”疫情、2008年“5·12”四川汶川地區(qū)發(fā)生的大地震、2010年“4·14”玉樹地震等均屬于突發(fā)性事件。
　　當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，國家會緊急安排大量應(yīng)急資金進(jìn)行救助及建設(shè)工作，因此，如何保證應(yīng)急資金是否已安排妥當(dāng)、國家資金以及救助資金是否可以應(yīng)用到位，都需要相關(guān)審計單位進(jìn)行驗證及分析。
　　一、應(yīng)急資金審計的必要性
　　近幾年我國突發(fā)事件發(fā)生的頻率增多，應(yīng)急資金的使用也增多，隨之而來應(yīng)急資金在使用方面存在的貪污腐敗、擠占挪用或重復(fù)投入等問題也逐漸增多。大致歸納的主要問題有：
　　一是由于社會捐贈資金的來源廣泛，部分資金未明確其具體用途和方向。
　　二是部分地區(qū)上繳救災(zāi)資金不及時、撥付使用資金不及時，甚至擠占挪用救災(zāi)資金，個別基層干部存在優(yōu)親厚友現(xiàn)象。
　　三是災(zāi)后重建資金使用不規(guī)范，存在違規(guī)安排使用救災(zāi)資金、重復(fù)申請救災(zāi)資金的現(xiàn)象。
　　四是財政安排的救災(zāi)款物管理不夠規(guī)范、政策不夠完善、執(zhí)行不到位，某些單位甚至利用救災(zāi)特別費謀私利。
　　五是少數(shù)單位救災(zāi)物資未按照需求采購，部分物資價格偏高，個別單位擅自改變救災(zāi)資金用途，個別地方多領(lǐng)財政補助，部分單位涉嫌以權(quán)謀私。
　　六是救災(zāi)物資存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題，這嚴(yán)重影響到災(zāi)區(qū)人民的生活保障。
　　由此可見，政府面對突發(fā)事件的發(fā)生不僅要投入資金，更要關(guān)注資金投入的合理性和有效性。當(dāng)前中央反腐力度進(jìn)一步加大，公眾對應(yīng)急資金的籌集、使用和分配情況高度關(guān)注，因此，國家有必要開展專項審計以規(guī)范應(yīng)急資金的使用。突發(fā)事件的應(yīng)急資金出現(xiàn)多種問題，需要國家審計署和監(jiān)察部共同采取行動，減少此類事件的發(fā)生。
　　二、應(yīng)急資金審計的特點
　　突發(fā)事件應(yīng)急資金的特殊性決定了其審計程序的特殊性。審計程序是審計機(jī)構(gòu)和審計人員為達(dá)到審計目標(biāo)、完成審計工作所采取的工作步驟。受審計環(huán)境和審計目標(biāo)的影響，突發(fā)事件中的國家審計程序呈現(xiàn)出與常規(guī)審計不同的特點，突發(fā)事件審計應(yīng)該按照特殊情況處理，具體特點如下：
　　第一，應(yīng)急資金審計屬于政府審計。突發(fā)事件應(yīng)急資金屬于財政的專項使用資金，因此，應(yīng)急資金的審計屬于政府審計，是國家審計機(jī)關(guān)對突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急資金進(jìn)行的專門審計，通過監(jiān)督被審計事項的真實性、合法性、效益性，以確保資金的使用合理、規(guī)范。審計部門需要發(fā)揮政府審計的作用，按相關(guān)的審計法規(guī)開展審計工作，將救災(zāi)資金的使用情況及時對外進(jìn)行公布，有利于民眾對政府審計的監(jiān)督，同時也有利于應(yīng)急資金使用的合理、規(guī)范。
　　第二，應(yīng)急資金審計屬于專項審計。審計對象針對性較強(qiáng)，主要審查專項資金是否按照規(guī)定的范圍和用途使用，審查經(jīng)費、物資的分配情況和使用情況。
　　第三，應(yīng)急資金的審計不符合常規(guī)國家審計的流程。首先，由于突發(fā)事件的突發(fā)性和緊迫性特點，審計部門來不及開展審計前的調(diào)查工作，未編制審計實施方案，只有審計工作方案。其次，因為突發(fā)事件具有不可預(yù)測性，審計機(jī)關(guān)無法把突發(fā)事件應(yīng)急資金的審計列入到審計計劃當(dāng)中。因此歷次突發(fā)事件發(fā)生后，審計機(jī)關(guān)都會打破原有的工作順序，而臨時決定開展突發(fā)事件的應(yīng)急審計。再次，實施審計工作的當(dāng)日下發(fā)審計通知書。按審計法的要求，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實施審計三日前，向被審計單位送達(dá)審計通知書；如遇特殊情況，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計機(jī)關(guān)可直接持審計通知書實施審計，而應(yīng)急審計通知書當(dāng)屬于特殊情況（當(dāng)年汶川地震抗震救災(zāi)審計負(fù)責(zé)部門在發(fā)出審計通知書的當(dāng)日就進(jìn)駐被審計單位實施審計，當(dāng)日下發(fā)的通知書當(dāng)日生效）。最后，審計報告征求意見稿的反饋時間較短。按照現(xiàn)行審計法規(guī)的要求，被審計單位應(yīng)當(dāng)自接到審計報告之日起十日內(nèi)，將書面意見送交至審計組，但汶川地震救災(zāi)審計工作要求審計單位必須在收到審計報告征求意見稿后1至2日內(nèi)進(jìn)行反饋。
　　第四，審計結(jié)果公告的起草方式和公告的形式不同。審計公告起草小組由審計署社會保障審計司、法規(guī)司、辦公廳共同組成，簡化了審計公告的程序。應(yīng)急國家審計采用三種形式公告審計情況：一是定期將階段性審計情況向社會公告；二是對重大問題進(jìn)行隨時公告；三是審計結(jié)束后應(yīng)出具相關(guān)的審計結(jié)果，這不同于以往在審計項目結(jié)束后向社會公告審計結(jié)果的做法。
　　三、當(dāng)前應(yīng)急資金審計存在的主要問題
　?。ㄒ唬徲嬜C據(jù)的獲取有困難
　　審計證據(jù)是指審計機(jī)關(guān)和審計人員獲取的，用以證明審計事實真相，形成審計結(jié)論的證明材料。審計證據(jù)包括實物證據(jù)、書面證據(jù)、口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)。在審計過程中可以采用檢查、監(jiān)盤、觀察、查詢及函證、計算、分析性復(fù)核等審計程序來獲取審計證據(jù)。突發(fā)事件現(xiàn)場的審計證據(jù)的獲取并沒有想象的那么簡單，審計證據(jù)的來源不固定，審計證據(jù)的獲取不同。
　　在眾多的審計證據(jù)中，實物證據(jù)和書面證據(jù)的可靠性最強(qiáng)。但是在突發(fā)事件現(xiàn)場，書面證據(jù)有可能獲取不到。因為購買物資渠道較多、數(shù)量大，購貨發(fā)票的獲取有其局限性，當(dāng)時的救災(zāi)情況緊急，可能采購人員來不及獲取相關(guān)的購貨發(fā)票；同時，有些物資可能需要簽訂一些購貨合同，救災(zāi)情況的緊急性不能及時簽訂購貨合同等。實物證據(jù)的獲取雖然相對容易，不過它只能證明財產(chǎn)物資是否存在，不能證明其計價是否準(zhǔn)確，更不能判斷其質(zhì)量是否合格。對救災(zāi)現(xiàn)場實物證據(jù)的審計只能證明其存在性和數(shù)量的多少，同時對物資的盤點會耗費時間，在救災(zāi)物資亟待分配的時候先進(jìn)行審計顯然不可行。
　　口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)的可靠性較差，只能起到輔助作用。在對應(yīng)急資金進(jìn)行審計的時候，通過對救災(zāi)對象的訪談、調(diào)查，了解被審計事項的環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r等雖然也可以獲得一些口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)，但是由于突發(fā)事件現(xiàn)場的特殊性，審計人員有時未必能得到真實的第一手資料。因此，一般情況下，對應(yīng)急資金的審計不適合采用這種方法。
　?。ǘ徲嫹绞胶头椒ǖ木窒扌?br/>　　突發(fā)事件應(yīng)急資金的審計強(qiáng)調(diào)審計關(guān)口前移，提前介入，并全過程跟蹤。突發(fā)事件發(fā)生初期，應(yīng)以事前和事中審計為主，并對救災(zāi)物資的使用實行全過程的跟蹤審計，以便及時發(fā)揮國家審計的監(jiān)督功能和服務(wù)功能。突發(fā)事件跟蹤審計應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)問題及時查處，同時提醒其他地區(qū)防止類似事件的發(fā)生，它更注重及時性和時效性。
　　但是跟蹤審計也有其局限性：跟蹤審計的成本高，組織周期較長，需要的工作人員較多，還需要付出高昂的時間和人力成本；跟蹤審計的風(fēng)險大，進(jìn)行跟蹤審計時，一些問題還未呈現(xiàn)，審計難以發(fā)現(xiàn)，會錯過對這些事項的審計監(jiān)督，從而審計風(fēng)險加大；跟蹤審計能力不足，跟蹤審計點多面廣，現(xiàn)行的審計事項涉及范圍廣泛，有的領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，對審計人員的能力水平提出了很高的要求，目前我國尚缺乏此類復(fù)合型審計人員；跟蹤審計缺乏統(tǒng)一的審計規(guī)范，跟蹤審計的審計監(jiān)督與單位管理的職責(zé)界定困難。
　?。ㄈ徲嬋藛T的綜合素質(zhì)要求很高
　　對突發(fā)事件應(yīng)急資金的專項審計需要審計工作人員具備一定的素質(zhì)和環(huán)境適應(yīng)能力。一般審計現(xiàn)場可能還會存在一些安全隱患，畢竟突發(fā)事件有其不可預(yù)測性，我們不能預(yù)料到災(zāi)難什么時候還會再次發(fā)生。因此審計人員除了擁有扎實的專業(yè)基礎(chǔ)知識以外，還要具備良好的心理素質(zhì)和超強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)能力；同時審計人員要有處理應(yīng)急事件的能力及對策。
　　四、加強(qiáng)應(yīng)急資金審計的對策
　　（一）通過立法或制定相應(yīng)的政策確保應(yīng)急資金審計證據(jù)的獲取有法可依，有據(jù)可行
　　在獲取審計證據(jù)時，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對審計現(xiàn)場的監(jiān)控力度，確保審計證據(jù)的獲取可靠性和真實性，如果不能避免應(yīng)急資金使用的緊急性，則應(yīng)該完善相關(guān)的審計法規(guī)，可以出臺一些應(yīng)急資金審計措施和辦法，保證審計證據(jù)獲取的有效性。對于救災(zāi)物品等實物進(jìn)行審計時，可以采用抽樣等方法，而且在搜集此類審計證據(jù)時不僅要重視數(shù)量的準(zhǔn)確性，更要重視物品的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。
　?。ǘ┙?yīng)急資金跟蹤審計運行機(jī)制
　　從2003年的非典到2010年青海玉樹地震，我國審計署已經(jīng)逐步探索并實踐了應(yīng)急資金全過程跟蹤審計，取得了良好的效果。但是，由于突發(fā)事件的偶然性和特殊性，相關(guān)部門應(yīng)制定突發(fā)事件應(yīng)急資金審計預(yù)案，建立跟蹤審計運行機(jī)制，在人員組織、時間安排等方面建立相應(yīng)制度，保證突發(fā)事件發(fā)生時，審計人員能迅速配備到位，減少跟蹤審計的成本；建立應(yīng)急資金審計成果考核評價體系和風(fēng)險控制體系，降低跟蹤審計風(fēng)險；建立應(yīng)急資金審計信息公開和信息披露工作機(jī)制，促進(jìn)審計工作的進(jìn)一步開展。
　?。ㄈ┨岣邔徲嬋藛T的綜合素質(zhì)
　　突發(fā)事件現(xiàn)場環(huán)境的特殊性對工作人員的要求更高。首先，應(yīng)該加強(qiáng)對審計工作人員的思想道德培訓(xùn)，不斷提高審計工作人員的思想素質(zhì)。其次，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對審計工作人員的教育與指導(dǎo)，可以對審計人員進(jìn)行審計工作前的專項培訓(xùn)，全面提高審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。同時，應(yīng)加強(qiáng)審計人員環(huán)境適應(yīng)能力的培訓(xùn)。審計部門可以采用模擬演習(xí)的形式對審計人員的應(yīng)變能力、心理素質(zhì)等加強(qiáng)訓(xùn)練。
　　目前，我國的救災(zāi)機(jī)制尚不完善，應(yīng)急機(jī)制還尚有缺陷，國家的審計還有待加強(qiáng)，國家應(yīng)從各方面加強(qiáng)對應(yīng)急資金的管理和審計，保證資金的使用安全和有效。
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