生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計研究

　　【摘　要】 隨著我國“天人合一”城市理念的興起，對生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計概念、審計內(nèi)容進行探索，初步建立生態(tài)宜居城市審計的組織方法、技術(shù)方法，構(gòu)建審計評價體系和審計評價指標，可提高人們的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。
　　【關(guān)鍵詞】 生態(tài)宜居城市環(huán)境； 績效審計基本理論； 審計方法體系框架構(gòu)建； 審計難點
　　生態(tài)宜居城市體現(xiàn)了“天人合一”的中國思想，是人類自覺克服“城市病”、從灰色文明走向綠色文明的偉大創(chuàng)新。我國以及世界各國城市規(guī)劃的目標包括：循環(huán)生態(tài)城市、山水園林城市、森林城市、旅游城市等。
　　2010年重慶市將建設(shè)“宜居城市”和“生態(tài)城市”的目標納入城市總規(guī)劃。生態(tài)宜居城市就是經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足居民物質(zhì)和精神生活需要的城市。重慶市為生態(tài)城市重點工程制定了保障措施，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入了財政專項資金，完善了相關(guān)環(huán)境政策的制定。對生態(tài)環(huán)境工程和巨額財政資金開展生態(tài)環(huán)境績效審計，將成為政府審計機關(guān)的重大課題。
　　一、生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的基本理論
　?。ㄒ唬┥鷳B(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的概念
　　生態(tài)宜居城市是在一個城市的生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)，運用生態(tài)學、社會學、經(jīng)濟學、建筑學和系統(tǒng)工程，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展的模式，建立起一個人與自然和諧、社會公平、經(jīng)濟高效的復合系統(tǒng)。環(huán)境審計是由政府審計機關(guān)對政府和事業(yè)單位的環(huán)境管理活動及其報告進行環(huán)境財務、環(huán)境合規(guī)和環(huán)境績效三個方面的審查，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種活動?？冃徲嬍仟毩⒌膶徲嫏C構(gòu)依法運用審計程序，對被審計單位管理活動的經(jīng)濟性等進行監(jiān)督，以促進被審計單位提高管理水平的一種綜合審計活動。環(huán)境績效審計是在財務績效審計基礎(chǔ)上，評定環(huán)境管理活動的現(xiàn)狀和潛力，對提高環(huán)境管理績效提出建議，促進其改善環(huán)境管理、提高環(huán)境管理績效的一種審計，是財務績效審計的延伸。
　　（二）生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計產(chǎn)生的動因
　　1.公共環(huán)境受托責任是生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計產(chǎn)生的內(nèi)在動因
　?。?）公共環(huán)境受托責任的產(chǎn)生。現(xiàn)階段企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，可以隨意消耗環(huán)境資源而不用承擔任何代價，環(huán)境成本由社會承擔。由于無需對環(huán)境成本進行補償，企業(yè)則盡可能掠取環(huán)境資源，而社會公眾承擔環(huán)境成本，卻得不到任何補償。隨著社會公眾意識的覺醒、保護自身環(huán)境利益的要求，于是形成了環(huán)境受托責任。（2）公共環(huán)境受托責任中的委托者與受托者。狹義委托者包括環(huán)境責任主體的財產(chǎn)所有者、債權(quán)人，廣義的委托者包括受責任主體影響的人群。作為環(huán)境責任主體的企業(yè)，在開展生產(chǎn)經(jīng)營活動中必然對周邊的自然和生態(tài)造成影響。如企業(yè)排放的廢氣和廢水會污染周邊的空氣和水源，從而對周邊居民的健康和生活產(chǎn)生危害，周邊居民應當是環(huán)境受托責任的委托人。環(huán)境受托責任中的受托者包括政府和企業(yè)兩個方面。（3）政府公共環(huán)境受托責任的內(nèi)容。政府將環(huán)境保護責任確立為政府的一項受托責任。體現(xiàn)為：進行與環(huán)境保護相關(guān)的綜合決策、組織環(huán)境建設(shè)、改善環(huán)境質(zhì)量、分配公共資源。
　　2.政府審計機關(guān)執(zhí)行生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計源于財政預算資金的外部監(jiān)管要求。首先，通過政府審計可以解決部門生態(tài)宜居城市環(huán)保建設(shè)投入預算粗放、預算批復不及時、挪用預算資金等問題。其次，加強對國庫收付的審計，審查財政專戶情況、“收支兩條線”管理、預算外資金使用違規(guī)等問題。最后，加強對政府采購的審計，審查采購資金預算、采購過程、采購結(jié)果是否符合法律政策要求，尤其是對于生態(tài)宜居城市環(huán)境建設(shè)項目資金的審計。
　?。ㄈ┥鷳B(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的內(nèi)容
　　我國生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的內(nèi)容包括以下幾個方面：審查評價生態(tài)宜居城市發(fā)展規(guī)劃的科學性；審查評價生態(tài)宜居城市相關(guān)制度和政策的合理性；審查評價環(huán)境管理部門設(shè)置的有效性；審查評價生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性；利用審計結(jié)果為生態(tài)宜居城市建設(shè)提供合理化的建議。
　　（四）生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的原則
　　審計原則是審計人員實施審計過程應遵循的指導思想，對審計人員具有公認的約束力。包括：獨立性原則，公正、客觀原則，聯(lián)合審計原則，重要性原則，事前與事后審計原則，當期與遠期經(jīng)濟效益統(tǒng)一的原則，經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相結(jié)合的原則，規(guī)范性和靈活性相結(jié)合的原則，定量與定性分析相結(jié)合的原則。
　　二、生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計方法的框架構(gòu)建
　?。ㄒ唬┥鷳B(tài)宜居城市環(huán)境建設(shè)項目績效審計的組織方法
　　1.項目選擇與確立
　　生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計工作的目標。在進行環(huán)境績效審計項目的選擇時，應體現(xiàn)以下幾方面的原則：重要性原則，即選擇那些具有代表性和政府社會高度關(guān)注，對社會、經(jīng)濟、環(huán)境具有重大影響的項目作為審計對象，財政投入較大的生態(tài)環(huán)境工程；還有時效性原則、可行性原則、增值性原則、風險性原則、導向性原則等。
　　2.制定審計方案
　　對審計實施方案進行細化，將每一審計事項落實到各個審計小組或?qū)徲嫿M成員，從而有利于工作流程的標準性和審計取證的一致性。包括：審計目標的確定、審計范圍的確定、審計對象的確定、審計內(nèi)容的確定。
　　3.審計資源配置
　　績效審計比財務審計要花費更多的時間和人力，它更加需要人員的質(zhì)量而不是數(shù)量?？冃徲嫾纫紤]審計人員條件，同時也要考慮技術(shù)手段、能力水平、經(jīng)驗和工作基礎(chǔ)等，可選擇在當前條件下能夠做好的項目來實施，避免選擇那些難以勝任的項目。
　?。ǘ┥鷳B(tài)宜居城市環(huán)境績效審計技術(shù)方法
　　一般技術(shù)方法：一是數(shù)據(jù)和信息的收集方法，包括：文件檢查法、抽樣和案例研究、直接觀察法等；二是數(shù)據(jù)和信息的分析方法，包括：成本—效益分析、回歸分析法、層次分析法等。特殊技術(shù)方法，包括：確認經(jīng)濟性、效益性、效果性、環(huán)境性采用的技術(shù)方法。
　　（三）生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的評價體系和標準的構(gòu)建
　　1.生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計評價體系構(gòu)建（表1）
　　2.生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計評價指標構(gòu)建（表2）
　　三、生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計難點
　?。ㄒ唬徲嬻w制的不足限制了生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的開展
　　審計職責所需經(jīng)費列入本級財政預算，這意味著地方審計機關(guān)的“財權(quán)”“人權(quán)”都由地方政府掌握，對政府的審計成為政府“內(nèi)部審計”，嚴重影響了審計機關(guān)的獨立性，損害了生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的有效開展，面臨著“自己審計自己”的尷尬局面。
　?。ǘ徲嫏C關(guān)開展生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計缺乏法律上的保證
　　現(xiàn)行審計法律缺少對績效審計的明確規(guī)定，受傳統(tǒng)“重投資、輕效益”影響，多數(shù)地方政府都把精力放在爭取資金和項目上，很少關(guān)注實施后的效益。僅以經(jīng)濟效益為例，據(jù)“十五”期間抽樣調(diào)查，有85%以上的超預算，39%的未能達到設(shè)計生產(chǎn)能力，37%的投入運營后虧損，而現(xiàn)行審計法律體系沒有明確在環(huán)境保護方面的責任。國際最高審計機關(guān)（INTOSAI）《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》規(guī)定，環(huán)境績效審計包括：對政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)審計、對政府環(huán)境項目的績效審計、對其他政府項目的環(huán)境影響審計、對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計等。只有完善法律，環(huán)境績效審計才能合法開展。
　?。ㄈ┤鄙傧到y(tǒng)的環(huán)境績效審計準則
　　審計署經(jīng)過多年的探索和努力，制定了40多項國家審計準則，包括審計基本準則、現(xiàn)場準則、報告準則以及職業(yè)道德準則等?，F(xiàn)行的審計體系難以適應績效審計全面開展的需要，為了績效審計標準化、高效益地開展，必須制定績效審計準則。
　　（四）生態(tài)宜居城市理論滯后制約環(huán)境績效審計的發(fā)展
　　當前生態(tài)宜居城市的建設(shè)與評價還處于探索階段，對于開展環(huán)境績效審計的政府審計機關(guān)有一定的難度。表現(xiàn)在：一是對生態(tài)宜居城市的片面理解使得審計人員無法把握審計內(nèi)容。生態(tài)宜居城市的核心是“人與自然的高度和諧”，這意味著城市的發(fā)展、城市居民的生產(chǎn)生活要順應自然規(guī)律，政府審計機關(guān)要提出有針對性的建設(shè)性意見。二是生態(tài)宜居城市規(guī)劃不完善使得審計標準不確定。不同區(qū)域、城市的規(guī)劃編制部門，在建設(shè)中規(guī)劃編制與實施脫節(jié)，使得審計機關(guān)難以掌握標準，審計評價結(jié)果不確定。
　　四、生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計保障措施
　　就生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計面臨的難點應做好以下幾方面：提高審計機關(guān)的獨立性，將“內(nèi)部審計”工作融入國家審計和社會審計工作中，借助社會審計人員和技術(shù)力量作為審計的補充；加強環(huán)境審計立法，使審計工作有法可依；明確審計機關(guān)職責分工，建立健全審計評價體系；加緊制定環(huán)境績效審計準則；加快政府環(huán)境績效審計理論研究；提高專業(yè)人員素質(zhì)，優(yōu)化審計隊伍；轉(zhuǎn)變思維模式，強化審計理念；通過生態(tài)宜居城市環(huán)境績效審計的研究，提高人們的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。
　　【參考文獻】
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