淺談環(huán)境審計(jì)新領(lǐng)域

　　【摘　要】 文章借鑒最高審計(jì)機(jī)構(gòu)國(guó)際組織（INTOSAI）環(huán)境審計(jì)工作組發(fā)布的《生物多樣化審計(jì)指南》，綜合分析世界各國(guó)生物多樣化的管理現(xiàn)狀。在了解我國(guó)生物多樣化及管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開展生物多樣化管理審計(jì)實(shí)施框架提出意見和建議，以使生物多樣化和生態(tài)平衡能得到更好的保護(hù)。
　　【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護(hù)； 生物多樣化保護(hù)； 生物多樣化管理； 生物多樣化審計(jì)
　　生物多樣化指的是生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和。生物多樣化審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，對(duì)政府和企事業(yè)單位的生物多樣化管理政策、生物多樣化管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，使之達(dá)到管理有效、控制得當(dāng)，符合可持續(xù)發(fā)展要求并保持生態(tài)平衡的審計(jì)活動(dòng)。
　　一、實(shí)施生物多樣化審計(jì)的必要性
　?。ㄒ唬┥锒鄻踊侨祟惛蒙畹囊?br/>　　地球上的生命依存于自然，人類需要從自然的多樣化中得到資源，如水資源和食物資源。同時(shí)，自然為人類提供了經(jīng)濟(jì)機(jī)遇。保護(hù)生物多樣化就是保護(hù)我們每一個(gè)人的利益，生物多樣化的消失最終將導(dǎo)致人類的消失。
　?。ǘ┥锒鄻踊瘜徲?jì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求
　　可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人需要的同時(shí)又不損及后代人滿足他們發(fā)展自身需要能力的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段的重要戰(zhàn)略決策。生物多樣化審計(jì)關(guān)系到中國(guó)的生存與發(fā)展。中國(guó)是世界上人口最多、人均資源占有量低的國(guó)家，對(duì)生物多樣化具有很強(qiáng)的依賴性。同時(shí)，中國(guó)是近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的國(guó)家之一，這在很大程度上加劇了人口對(duì)環(huán)境特別是生物多樣化的壓力。如果不立即采取有效措施遏制這種惡化的態(tài)勢(shì)，中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的，甚至?xí){到世界的發(fā)展與安全。
　?。ㄈ┥锒鄻踊瘜徲?jì)是建設(shè)和諧社會(huì)的要求
　　建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)是建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑之一，環(huán)境是一個(gè)既有聯(lián)系又相互獨(dú)立的系統(tǒng)，任何對(duì)環(huán)境的一個(gè)部分有影響的事物都會(huì)影響整個(gè)環(huán)境和其他生物的多樣化。生物多樣化審計(jì)的開展，有利于有關(guān)部門更好地實(shí)施生物多樣化管理，達(dá)到人類和自然和諧相處的效果，進(jìn)而促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。
　　二、我國(guó)生物多樣化及現(xiàn)狀
　　（一）生物多樣化的現(xiàn)狀
　　1.我國(guó)生物多樣化的特點(diǎn)
　　我國(guó)幅員遼闊，自然條件復(fù)雜多樣，從而孕育了極其豐富的物種和多種多樣的生態(tài)系統(tǒng)。與其他國(guó)家相比，我國(guó)生物多樣性主要有四方面的特點(diǎn)：物種豐富；特有的和古老的物種多；經(jīng)濟(jì)物種豐富；生態(tài)系統(tǒng)多種多樣。
　　2.目前生物多樣化面臨的威脅主要有五種
　?。?）棲息地的改變、消失和毀滅。研究披露，城市化、森林退化和農(nóng)業(yè)擴(kuò)張嚴(yán)重地加速了棲息地的消失。由于土地使用方式的變化和棲息地的破壞，使得海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)退化或改變。大規(guī)模的棲息地由于自然原因、公路建設(shè)和其他人類活動(dòng)而分化成小區(qū)域，使得受隔離物種繁殖困難，因而無法自然地傳承下去，這也使得棲息地的質(zhì)量退化。陸地內(nèi)水生態(tài)系統(tǒng)會(huì)被大壩、水庫、引水、排水、運(yùn)河和洪水控制系統(tǒng)人為的改變或破壞。
　?。?）外來侵略物種（生物侵略）。引進(jìn)的外來物種是指由人類活動(dòng)故意或者無意引起的動(dòng)物、植物和微生物從它們?cè)瓉淼姆植嫉攸c(diǎn)被引到外地。外來入侵物種可導(dǎo)致：本地動(dòng)物和植物感染病毒和犧牲；改變當(dāng)?shù)氐臈⒌?，使得本地生物不能生存；比本地物種繁殖的速度快，通過侵占本地物種的生存空間，搶奪它們的食物來將他們驅(qū)出棲息地。專家們指出，外來入侵物種是導(dǎo)致生物多樣化消失的第二大原因，它們將導(dǎo)致本地生物的滅絕。
　?。?）過度開采。隨著人口數(shù)量突破60億，對(duì)空間和食物的要求不斷提高，傳統(tǒng)的開采自然資源的方法正在被新的技術(shù)代替，導(dǎo)致了資源的過度開采。另外，非法的資源開采，如非法的伐木、捕魚和偷獵，也給環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)造成新的負(fù)擔(dān)。
　?。?）污染和富營(yíng)養(yǎng)化。污染物直接或間接影響著物種的健康，污染物隨著水和空氣飄離得很遠(yuǎn)。過渡的營(yíng)養(yǎng)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)圈、功能、物種帶來負(fù)面的影響，那些對(duì)營(yíng)養(yǎng)水平要求比較低的物種會(huì)受到傷害。超營(yíng)養(yǎng)作用、營(yíng)養(yǎng)污染、水污染物對(duì)很多水生物的生存造成威脅，進(jìn)而影響著淡水和海洋生態(tài)系統(tǒng)。水中和陸上的污染嚴(yán)重地影響著物種的健康，對(duì)生物多樣化造成破壞。
　　（5）氣候變化和全球變暖。很多動(dòng)物、植物和它們的群體在氣溫最適合它們的區(qū)域生存和繁殖發(fā)展，即使是小小的氣候變化也會(huì)對(duì)它們?cè)斐捎绊?。?dāng)今氣候變暖的速度比過去10 000年的任何時(shí)候都快。研究表明氣候變化對(duì)生物多樣化造成重大的影響——造成物種的滅絕和棲息地的破壞。全球氣候變暖將導(dǎo)致海平面的升高，這會(huì)對(duì)敏感的生態(tài)系統(tǒng)造成威脅，包括紅樹林、珊瑚礁和濕地其他的威脅包括生物技術(shù)、農(nóng)業(yè)方法、沙漠化、生物剽竊和物種的非法交易。
　?。ǘ┪覈?guó)的生物多樣化管理
　　我國(guó)積極參與全球性生物多樣化保護(hù)的行動(dòng)，早在1992年中國(guó)政府就參加了在巴西召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，并在《公約》上簽字，繼而，中國(guó)政府批準(zhǔn)通過了這個(gè)《公約》，并履行承諾的義務(wù)；還在國(guó)務(wù)院環(huán)境委員會(huì)下成立了國(guó)家履行《公約》的工作組，協(xié)調(diào)我國(guó)履約工作的進(jìn)行；分別于1994年和1997年完成了《中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》和《中國(guó)生物多樣性國(guó)情報(bào)告》，并正式發(fā)布。同時(shí)，加強(qiáng)物種保護(hù)和自然保護(hù)的法規(guī)建設(shè)，并陸續(xù)啟動(dòng)了天然林保護(hù)工程等有關(guān)生物多樣化保護(hù)的工程，為中國(guó)生物多樣化保護(hù)奠定了較好的基礎(chǔ)。
　?。ㄈ┪覈?guó)的生物多樣化審計(jì)
　　過去幾年里，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)的審計(jì)理念，貫徹落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，以建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，圍繞資源開發(fā)利用管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，積極開展生物多樣化審計(jì)，并取得了一定的成效。但是，仍有一些審計(jì)機(jī)構(gòu)存在對(duì)生物多樣化審計(jì)重要性認(rèn)識(shí)不足、工作局面沒有完全打開、審計(jì)領(lǐng)域比較狹窄、機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)還不適應(yīng)生物多樣化審計(jì)工作需要等問題。
　　為了更好進(jìn)行生物多樣化保護(hù)和生物多樣化審計(jì)，我國(guó)建立了中國(guó)生物多樣性信息系統(tǒng)，為國(guó)家和地方各級(jí)決策部門提供生物多樣化的科學(xué)數(shù)據(jù)，促進(jìn)我國(guó)生物多樣化保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。
　　我國(guó)進(jìn)行了比較有代表性的生物多樣化審計(jì)，如，2004年中國(guó)審計(jì)署對(duì)西雙版納國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和江蘇鹽城自然野生鳥類保護(hù)區(qū)的審計(jì)，以更好地了解自然保護(hù)區(qū)的管理。
　　三、我國(guó)生物多樣化審計(jì)實(shí)施框架
　?。ㄒ唬┩ㄟ^加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)的生物多樣化宣傳，提高全民保護(hù)生物多樣化保護(hù)意識(shí)
　　長(zhǎng)久以來人們都以犧牲自然來獲得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，在這個(gè)過程中，生物多樣化受到了很大程度的傷害。雖然物種滅絕是自然進(jìn)化的必然現(xiàn)象，但是人類的活動(dòng)大大加快了這個(gè)速度。評(píng)估指出，現(xiàn)階段物種滅絕的速度是自然速度的1 000倍。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)生物多樣化宣傳，宣揚(yáng)人和自然和諧相處的理念，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的圈、任何一環(huán)的破環(huán)都會(huì)造成生態(tài)失衡。對(duì)生物資源的合理利用就是保護(hù)生物多樣化，就是保護(hù)人類自身。
　?。ǘ┻M(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣化審計(jì)理論研究，建立生物多樣化審計(jì)框架
　　生物多樣化審計(jì)要依法進(jìn)行就必須有審計(jì)依據(jù)。我國(guó)雖然頒布了一系列環(huán)保法律法規(guī)，但缺乏具體的實(shí)施辦法。因此，必須積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)理論和操作技術(shù)，完善法律體系，建立生物多樣化審計(jì)理論框架，使生物多樣化審計(jì)走向制度化。制定可操作的生物多樣化審計(jì)工作細(xì)則、提高生物多樣化審計(jì)質(zhì)量、加強(qiáng)生物多樣化審計(jì)的理論研究是開展生物多樣化審計(jì)工作所必須的工作。
　?。ㄈ┍O(jiān)督生物多樣化管理中資金的使用
　　確保生物多樣化管理專項(xiàng)資金依法設(shè)立、目標(biāo)明確、公開透明、實(shí)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度以使得管理資金在公眾的監(jiān)督下使用，使每一分錢都用在刀刃上。
　?。ㄋ模┥锒鄻踊瘜徲?jì)主體多元化，加強(qiáng)主體間的溝通
　　在生物多樣化審計(jì)中充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的作用。集各方的力量，從不同的方面進(jìn)行生物多樣化審計(jì)。
　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)審計(jì)部門人員的專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)審計(jì)部門和其他部門的合作，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)際合作
　　由于生物多樣化審計(jì)涉及的領(lǐng)域較廣，性質(zhì)較為復(fù)雜，需要絕對(duì)專業(yè)的知識(shí)，審計(jì)部門應(yīng)對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使他們掌握生物多樣化方面的法律法規(guī)和環(huán)境專業(yè)方面的知識(shí)和技能。同時(shí)必須聯(lián)合生物多樣化保護(hù)等部門，聘請(qǐng)生物專家、律師等加入審計(jì)組，利用他們的專業(yè)知識(shí)提高生物多樣化審計(jì)的效率和效果。
　?。┘涌飙h(huán)境審計(jì)信息化建設(shè)和共享
　　在生物多樣化審計(jì)信息化系統(tǒng)建設(shè)中，要整合審計(jì)資源，推進(jìn)生物多樣化審計(jì)的科學(xué)化管理。一是建立和實(shí)施生物多樣化審計(jì)信息化應(yīng)用系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)；二是建立生物多樣化審計(jì)質(zhì)量控制體系，控制好各主要環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量和責(zé)任檢查。
　?。ㄆ撸┓e極開展跟蹤審計(jì)，提高生物多樣化審計(jì)的質(zhì)量
　　各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的生物資源開發(fā)利用和環(huán)保工程項(xiàng)目、生物資源環(huán)境管理政策措施和戰(zhàn)略規(guī)劃等，要積極試行跟蹤審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，集各方之力，在各個(gè)環(huán)節(jié)全面保護(hù)生物資源。
　　四、審計(jì)思路方法
　　（一）了解我國(guó)生物多樣化現(xiàn)狀及其面臨的威脅
　　首先審計(jì)人員要弄清楚：我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)中有哪些是依賴生物資源展開的；國(guó)內(nèi)各種生態(tài)系統(tǒng)的性質(zhì)和敏感度；生態(tài)系統(tǒng)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和人們生活提供的資源和功能；我國(guó)物種的性質(zhì)和原產(chǎn)地。進(jìn)而要了解我國(guó)生物多樣化所面臨的威脅，一般來說，對(duì)這些威脅進(jìn)行評(píng)估不是審計(jì)部門的責(zé)任，而是政府的責(zé)任。
　?。ǘ┝私庹畱?yīng)對(duì)這些威脅所采取的措施
　　政府在保護(hù)生物多樣化方面發(fā)揮著重要的作用。審計(jì)部門不對(duì)環(huán)境進(jìn)行審計(jì)，他們審計(jì)的對(duì)象是政府。因此，當(dāng)審計(jì)部門了解到國(guó)家的主要生物資源和這些資源面對(duì)的主要威脅時(shí)，他們需要了解政府做了什么去消除或者防止這些威脅（所采取的項(xiàng)目和措施），以及誰對(duì)生物多樣化保護(hù)負(fù)責(zé)。在這些信息的基礎(chǔ)上，審計(jì)部門可以考慮傳統(tǒng)的問題，如審計(jì)授權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)資源，選擇研究主題。
　?。ㄈ┻x擇審計(jì)主題，確定審計(jì)步驟
　　審計(jì)人員要找出可行的審計(jì)主題。重要的是確定研究的重點(diǎn)?？裳芯康闹黝}包括：我國(guó)的生物多樣化戰(zhàn)略、保護(hù)區(qū)、瀕危物種、入侵物種、森林資源、濕地、沙漠化和生物多樣化等等。
　?。ㄋ模┐_定審計(jì)方法、審計(jì)目標(biāo)和調(diào)查方向
　　最后一步，審計(jì)人員需要確定審計(jì)的方法、審計(jì)的目標(biāo)和設(shè)計(jì)詢問卷。
　　在這個(gè)過程中審計(jì)人員需要弄清審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：生物多樣化協(xié)定（CBD）。該協(xié)定于1993年12月29日正式生效，這是一項(xiàng)有法律約束力的公約，旨在保護(hù)瀕臨滅絕的植物和動(dòng)物，最大限度地保護(hù)地球的多種多樣的生物資源，以造福于當(dāng)代和子孫后代。
　　目前我國(guó)還沒有建立覆蓋生物多樣化各個(gè)方面的有指導(dǎo)性的和全面的法規(guī)，但是，我國(guó)已經(jīng)建立了國(guó)家戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃來達(dá)到CBD的要求。盡管我國(guó)現(xiàn)已頒布多部環(huán)境保護(hù)法律和與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法，但缺乏開展生物多樣化審計(jì)的直接依據(jù)。由于缺乏相關(guān)審計(jì)依據(jù)，審計(jì)部門即使參與了政策制定工作，審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行工作的過程中，仍然面臨著很大的難度，致使生物多樣化審計(jì)難以有效推進(jìn)、實(shí)施。
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