地方政府債務(wù)問題的成因與對(duì)策分析

　　【摘　要】 地方政府債務(wù)的累積不僅影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)。我國地方政府債務(wù)數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，龐大的債務(wù)規(guī)模會(huì)制約地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)展。文章主要就地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及其形成原因、防范對(duì)策提出了相關(guān)建議，以期對(duì)解決地方政府債務(wù)問題有所借鑒和啟示。
　　【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù)；　風(fēng)險(xiǎn)；　對(duì)策
　　一、地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)
　　2008年爆發(fā)國際金融危機(jī)后，我國為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，防止金融危機(jī)導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，我國政府堅(jiān)持采用凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論，通過擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，擴(kuò)大政府開支，實(shí)行財(cái)政赤字，通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。自2009年起，財(cái)政部開始代發(fā)地方政府債券，2009年和2010年的地方政府債券發(fā)行規(guī)模均為2 000億元。地方政府債務(wù)迅速增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之上升，制約經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。債務(wù)問題引起了廣泛的關(guān)注，其中表現(xiàn)較為突出的問題有以下幾個(gè)方面。
　　（一）地方政府債務(wù)規(guī)模過于龐大
　　根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果顯示，到2010年底，地方政府債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉債分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比69.69%。從借款來源來講，2010年底地方政府債務(wù)余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占比79.01%。有些地方的政府債務(wù)已經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，債務(wù)負(fù)擔(dān)幾乎到了危機(jī)的邊緣，很容易引發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。
　?。ǘ﹤鶆?wù)形式多種多樣、主體多元化
　　在地方債務(wù)中，很大一部分是中央政府代為發(fā)行的公債，也有大量的工程、工資等款項(xiàng)，地方政府的違規(guī)擔(dān)?？铐?xiàng)，通過法人機(jī)構(gòu)的間接對(duì)外舉債，有償集資、向個(gè)人高息貸款等等。而在舉債的主體當(dāng)中，一部分是地方政府，一部分是政府部門，當(dāng)前我國形式較多的是地方政府融資平臺(tái)，還有國有非營利機(jī)構(gòu)。因借債主體較多，造成管理上的困難，從而有可能導(dǎo)致融資過程中的失控。
　?。ㄈ﹤鶆?wù)具有隱蔽性
　　有些地方政府在舉債的過程當(dāng)中，往往采用變相的舉債方式，通過一定的手段，把那些由自己支出的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性負(fù)債。比如有的地方政府通過為自己所管轄的單位以及政府所屬投資工程的借款提供擔(dān)保而形成的負(fù)債，這些負(fù)債較為隱蔽，本該由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)化到銀行，使銀行成為政府的債權(quán)人，這些負(fù)債往往范圍較廣，隱蔽性強(qiáng)，不利于有效控制和監(jiān)管，從而提高了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。
　　（四）管理分散，缺乏有效的償債機(jī)制
　　地方政府往往是多部門融資、分散管理，地方債務(wù)的數(shù)目、管理機(jī)構(gòu)、引進(jìn)項(xiàng)目等缺少一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管體系，各部門的權(quán)利與義務(wù)不明確，缺少溝通和信息交換，無章可循，導(dǎo)致債務(wù)資金的運(yùn)行效率低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。
　　二、地方政府債務(wù)問題的形成原因
　　在我國，一方面法律明令禁止地方政府借債，另一方面地方政府又積累了大量的債務(wù)，現(xiàn)行政治制度和經(jīng)濟(jì)體制是導(dǎo)致我國現(xiàn)階段地方政府債務(wù)不斷累積的根本原因。一方面，分稅制改革導(dǎo)致的中央與地方政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，使得地方政府獲取收入的能力受到了很大的抑制，而地方政府的基本責(zé)任沒有減輕，隨著城市化的快速推進(jìn)，要求地方政府在建設(shè)支出方面提供更多的資金，巨大的收支缺口導(dǎo)致地方政府不得已被動(dòng)負(fù)債；另一方面，地方政府官員一般都是由中央任免，政績(jī)考核的制度使地方政府熱衷于通過不斷的公共支出拉動(dòng)本地區(qū)GDP的快速增長(zhǎng)，惡性的地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)競(jìng)賽使政府承擔(dān)了巨大的負(fù)債壓力。因此，一系列的制度和體制因素都會(huì)通過影響地方政府的借債動(dòng)機(jī)而改變地方政府的負(fù)債狀況。
　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)體制因素
　　1.分稅制的影響：財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱
　　自1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，中央與地方政府之間便形成了一種財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下分解的體制。從1994年稅制改革開始，地方政府的赤字以16%的年增長(zhǎng)率增加，1993年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的22%，到了2002年便上升到54.9%，在此情況下，各級(jí)地方政府的財(cái)政收入不斷下降，越來越依賴于上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助。盡管地方政府沒有足夠的財(cái)政收入，但是它們承擔(dān)的責(zé)任卻是硬性的，而且任務(wù)艱巨，像農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、糧食補(bǔ)貼等主要依靠地方財(cái)政支出，這種財(cái)政分權(quán)特征客觀上造成了在地方政府支出責(zé)任相對(duì)增加或不變的情況下，收入權(quán)利卻相對(duì)降低，從而形成財(cái)政收支缺口，成為地方政府舉債的直接誘因。
　　2.轉(zhuǎn)移支付制度的影響：地方還債責(zé)任向中央轉(zhuǎn)移
　　我國轉(zhuǎn)移支付制度的一大特點(diǎn)是轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中比重高，地方財(cái)政支出依賴轉(zhuǎn)移支付的程度高，且越往下層政府，依賴性越高。2011年7月2日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法〉的通知》，《辦法》規(guī)定，“以中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付平均增長(zhǎng)率為基準(zhǔn)，對(duì)超過或者低于基準(zhǔn)增長(zhǎng)率一定幅度的地方適當(dāng)調(diào)增或者調(diào)減轉(zhuǎn)移支付額”。中央政府主要通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府收入和支出之間產(chǎn)生的缺口。縱向財(cái)政不平衡引起的地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴會(huì)加大地方政府對(duì)中央政府的救助預(yù)期，從而使地方的財(cái)政無紀(jì)律行為和借債增加。作為主要轉(zhuǎn)移支付方式的稅收返還制度在設(shè)計(jì)之初就對(duì)地方政府既得利益和討價(jià)還價(jià)能力最大限度予以承認(rèn)，比如討價(jià)還價(jià)能力較強(qiáng)的東部富裕省份得到的轉(zhuǎn)移支付也較多。
　　3.預(yù)算管理制度的影響：透明度低，提高了借債監(jiān)管成本
　　我國的預(yù)算管理制度與現(xiàn)代政府預(yù)算制度“公開性、完整性、可靠性、年度性、統(tǒng)一性”的要求還有很大差距。盡管在《政府信息公開條例》和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》頒布后，地方政府預(yù)算信息公開有了一些進(jìn)步，但與全面、系統(tǒng)的預(yù)算信息披露還有很大的差距。而這種過于簡(jiǎn)單的地方政府預(yù)算信息披露，會(huì)導(dǎo)致地方市場(chǎng)和中央政府對(duì)于地方財(cái)政狀況的信息不對(duì)稱，從而會(huì)誤導(dǎo)市場(chǎng)并加大中央政府的監(jiān)督成本。
　?。ǘ┱沃贫纫蛩?br/>　　我國雖是單一制國家，但是就財(cái)政制度而言，聯(lián)邦特性明顯，該體制主要通過政治激勵(lì)、官員任期和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)對(duì)地方政府借債行為施加影響。
　　1.GDP主導(dǎo)下的政治激勵(lì)制度使地方政府大量舉債
　　我國特殊的官員選拔體制決定了對(duì)地方官員而言最重要的是獲得中央政府的認(rèn)可和提拔。上級(jí)黨委實(shí)質(zhì)上決定地方官員任免的體制深刻影響著地方官員的行為偏好，影響其作出包括借債、地方財(cái)政支出等各種地方?jīng)Q策。
　　一方面，以經(jīng)濟(jì)績(jī)效特別是GDP增長(zhǎng)為主要特征的政治激勵(lì)激發(fā)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。另一方面，對(duì)于地方財(cái)政收入和各種“軟硬件”資源的控制能力使得地方政府主動(dòng)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和招商引資來“助推”地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。于是在面臨現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)移支付額度約束和稅收收入約束下，通過變相借債或變通融資加大財(cái)政支出就成為地方政府的理性選擇。
　　2.官員任期較短且缺乏有效的債務(wù)審查機(jī)制，難以制約地方過度借債
　　官員任期短且變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致地方官員的短期財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，傾向于將借債成本轉(zhuǎn)移給繼任者，從而降低了自身的借債懲罰成本，借債成本和收益的非對(duì)稱性助長(zhǎng)了當(dāng)期地方政府的短期行為，傾向于過度借債和過度支出。從目前我國地方官員任免體制看，地方官員屆期為5年，最多連任兩屆。但實(shí)際工作中，地方官員任期都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于10年，很多地方政府，尤其是市縣政府的主要官員很少任滿一屆。地方政府借債，特別是大量公共基礎(chǔ)設(shè)施借債期限往往高于10年。任期過短使得官員對(duì)需要長(zhǎng)期規(guī)劃、長(zhǎng)期投入的基礎(chǔ)性工作不感興趣，卻熱衷于脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和承受能力，搞些短平快的“政績(jī)工程”，結(jié)果給后任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”，而相當(dāng)一部分政績(jī)工程都是需要大筆的資金投入，這是地方政府，尤其是市縣級(jí)政府債務(wù)累積的一個(gè)重要因素。
　　并且，我國尚未形成嚴(yán)格、全面的官員離任時(shí)債務(wù)審查制度，也沒有建立相應(yīng)的追償機(jī)制，這都使得地方官員向后任轉(zhuǎn)移過度借債成本成為可能，從而自身免于承擔(dān)借債懲罰成本。在這種模式未根本改變的情況下，每一任地方政府作為“理性人”，都會(huì)本著這樣的思路，享受借債帶來的好處，同時(shí)將借債膨脹的成本轉(zhuǎn)移給后任。
　　3.不同區(qū)域、地域之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇地方政府的借債負(fù)擔(dān)
　　在目前我國社會(huì)主義處于初級(jí)階段的情況下，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是現(xiàn)階段各級(jí)政府的主要任務(wù)。在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制之下，各地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況直接與當(dāng)?shù)卣睦嫦⑾⑾嚓P(guān)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)大背景下的政府支出足夠強(qiáng)烈。由于不同地區(qū)之間的地理?xiàng)l件、文化制度等的差異而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐不一致，各級(jí)政府為了加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐，進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資采取了不斷借債的措施，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)狀況不斷改善的同時(shí)，不同地區(qū)間的債務(wù)問題也不斷涌現(xiàn)，各級(jí)政府為了趕超其他地區(qū)的發(fā)展速度，往往忽視了本地區(qū)的收入來源，導(dǎo)致地方債務(wù)問題不斷加深。
　　同樣，我國地方政府也面臨發(fā)展性財(cái)稅政策的內(nèi)在矛盾，一方面要提供有足夠誘惑力的稅收優(yōu)惠和減免來吸引民間資本和外資，有時(shí)甚至還通過財(cái)政補(bǔ)貼來吸引外資；另一方面地方政府還要加大發(fā)展性支出、加大轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)保障等支出，資金矛盾非常尖銳。再加上分稅制本身造成各地收支缺口增加，這些都促使地方政府通過增加預(yù)算外收入、制度外收入以及借債來緩解上述兩方面矛盾，從而使得地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。
　　三、地方政府債務(wù)問題的對(duì)策
　?。ㄒ唬┘涌旖?jīng)濟(jì)體制改革，健全完善財(cái)政體制
　　轉(zhuǎn)變地方政府的職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分權(quán)，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)可用財(cái)力，解決地方政府顯性債務(wù)問題。加快基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　?。ǘ┙⒔∪胤秸畟鶆?wù)管理體系
　　建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度。有效的信息披露是提高債務(wù)管理效率的前提，可以幫助地方政府避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，建立嚴(yán)格的信息披露制度的內(nèi)容不僅包括地方債務(wù)中的顯性債務(wù)，也包括或有債務(wù)、隱性債務(wù)等等。同時(shí)應(yīng)該實(shí)JNGOkuFSSgQQ6ckO7ZS09av+msSmOs63qN1hHQXRXMs=行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制。各級(jí)地方政府應(yīng)該建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策審核制度，杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意取舍的行為，規(guī)范貸款資金的運(yùn)行程序，嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性和必要性。
　?。ㄈ┙梃b美、日等發(fā)達(dá)國家的地方融資經(jīng)驗(yàn)
　　美國、日本等發(fā)達(dá)國家的地方政府融資體系都很發(fā)達(dá)，地方債務(wù)已經(jīng)成為政府公債的重要內(nèi)容，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，像我國等一些新興的工業(yè)化國家需要借助成熟的資本市場(chǎng)的運(yùn)行模式和經(jīng)驗(yàn)，在考慮本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的同時(shí)，汲取發(fā)達(dá)國家好的經(jīng)驗(yàn)，完善本國地方政府債務(wù)融資體系。
　?。ㄋ模┩晟品侄愔曝?cái)政體系，明確中央與地方事權(quán)
　　明確界定政府間的事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任。要合理界定各級(jí)政府間的事權(quán)與支出職責(zé)的劃分，必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性的原則，解決目前的事權(quán)錯(cuò)位問題。決策主體至少應(yīng)在原則上對(duì)所指定和實(shí)施的公共政策成本承擔(dān)起責(zé)任。應(yīng)該看到，對(duì)各級(jí)地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責(zé)的進(jìn)一步劃分，可以促進(jìn)各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，明確地方政府對(duì)財(cái)政債務(wù)的責(zé)任，減少各級(jí)政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級(jí)政府的償債意識(shí)，為規(guī)范各級(jí)政府的舉債行為創(chuàng)造條件。●
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