山西省國(guó)家級(jí)綜改試驗(yàn)區(qū)的調(diào)研報(bào)告

　　一、山西省綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)背景
　　山西是傳統(tǒng)能源大省，曾因煤而興，也曾一度為煤所困。一是過(guò)去由于煤炭企業(yè)規(guī)?；潭群彤a(chǎn)業(yè)素質(zhì)較低，致使資源流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。目前，因采煤形成的采空面積達(dá)5000平方公里，絕大多數(shù)河道日漸干涸，環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失達(dá)萬(wàn)億元以上。二是由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)換乏力，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)陷入單一化、初級(jí)化和剛性化困境。三是由于資源初級(jí)開發(fā)與科技投入在短期效益上的巨大反差，使資源型經(jīng)濟(jì)對(duì)非資源型經(jīng)濟(jì)及其創(chuàng)新活動(dòng)形成較強(qiáng)“擠出”效應(yīng)，科技創(chuàng)新機(jī)制難以形成。四是由于對(duì)煤炭的過(guò)度開發(fā)、過(guò)度依賴，以資源為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)易受外部市場(chǎng)環(huán)境影響，使全省經(jīng)濟(jì)大起大落。為解決資源型經(jīng)濟(jì)弊端，推進(jìn)山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，2010年12月1日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)設(shè)立“山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。這是我國(guó)設(shè)立的第九個(gè)綜改試驗(yàn)區(qū)，也是我國(guó)第一個(gè)全省域、全方位、系統(tǒng)性的國(guó)家級(jí)綜改試驗(yàn)區(qū)。
　　二、山西省綜改試驗(yàn)區(qū)的主要內(nèi)容
　　山西省開展國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)，總體要求是圍繞資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，解放思想，改革創(chuàng)新，著力處理好轉(zhuǎn)型和發(fā)展改革的關(guān)系，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行先試，為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變走出一條新路子。
　　——主要目標(biāo)。以“謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、抓當(dāng)前”為思路，通過(guò)30年奮斗，形成結(jié)構(gòu)合理、新型多元、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)資源型經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、人民生活和可持續(xù)發(fā)展能力達(dá)到全國(guó)上游水平，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民富裕、生態(tài)良好、社會(huì)和諧的嶄新面貌。
　　——主要任務(wù)。圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善四大任務(wù)，重點(diǎn)推進(jìn)十個(gè)方面的體制機(jī)制創(chuàng)新：一是完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)機(jī)制；二是深化財(cái)稅體制改革；三是完善土地管理制度；四是健全科技創(chuàng)新體制；五是加強(qiáng)金融創(chuàng)新和改革；六是完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制；七是改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制體制；八是加快社會(huì)體制改革；九是推進(jìn)行政管理和投資體制改革；十是加大外開放力度。
　　三、目前綜改試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施效果
　　第一，目前，在《山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“總體方案”）待審批的情況下，山西省按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則，以四大任務(wù)為重點(diǎn)，在全省11個(gè)市部署啟動(dòng)先行試點(diǎn)工作，確定了省屬11個(gè)大型國(guó)有企業(yè)為先行試點(diǎn)企業(yè)，并從政策、資金、土地、財(cái)稅等方面給予扶持。
　　第二，按照影響大、見效快、示范性明顯的原則，加快標(biāo)桿項(xiàng)目、標(biāo)桿工程建設(shè)。通過(guò)標(biāo)桿項(xiàng)目建設(shè)，有效促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)全方位升級(jí)，同時(shí)也使非煤產(chǎn)業(yè)獲得廣闊發(fā)展空間。一是以煤炭資源整合為突破口，推動(dòng)煤炭工業(yè)進(jìn)入集約、高效的大礦開發(fā)。目前，已形成4個(gè)年產(chǎn)能億噸級(jí)和3個(gè)5000萬(wàn)噸級(jí)以上的煤炭企業(yè)，單井平均生產(chǎn)規(guī)模達(dá)120萬(wàn)噸以上，資源回收率提高到80%以上。二是加快推進(jìn)以煤為基的多條循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)，潞安集團(tuán)已形成了垂直一體化全產(chǎn)業(yè)鏈條、晉煤集團(tuán)的煤—?dú)狻?、煤—焦—化、煤—?dú)狻娙龡l循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈效益明顯，非煤收入占集團(tuán)總收入的74%。目前，全省以煤為基、多元發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局初具規(guī)模。三是著力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等非煤產(chǎn)業(yè)。目前，裝備制造業(yè)已成為拉動(dòng)山西工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第三大動(dòng)力。新能源汽車、云計(jì)算等標(biāo)志性轉(zhuǎn)型項(xiàng)目也開始相繼實(shí)施，服務(wù)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目80%以上已投產(chǎn)達(dá)效。煤與非煤產(chǎn)業(yè)的相互融合，有效推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
　　第三，加快機(jī)制體制創(chuàng)新，保證轉(zhuǎn)型工作順利開展。國(guó)務(wù)院批復(fù)同意山西省征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，規(guī)定在山西省行政區(qū)域內(nèi)從事煤炭開采的所有企業(yè)，均按不同煤種和礦井核定產(chǎn)能規(guī)模征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，目前已提取160億元。基金主要用于三個(gè)方面，一是用于企業(yè)無(wú)法解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，包括煤炭開采造成的水系破壞、水資源損失、水體污染；大氣污染和矸石污染；植被破壞、水土流失、生態(tài)退化；土地破壞和沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害等。二是用于支持資源型城市轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要包括重要基礎(chǔ)設(shè)施；符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求的煤化工業(yè)、裝備制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展等。三是解決因采煤引起的其它社會(huì)性問(wèn)題，主要包括分離企業(yè)辦社會(huì)；棚戶區(qū)改造等。
　　第四，建立健全省部合作機(jī)制，推動(dòng)綜改試驗(yàn)區(qū)相關(guān)的土地、財(cái)稅、金融等重大政策早日落實(shí)，爭(zhēng)取國(guó)家各部委在山西先行布局各類政策試點(diǎn)。目前已有國(guó)土資源部、人社部等分別與山西省政府鑒定了合作協(xié)議、合作備忘錄。
　　第五，制定支持先行試點(diǎn)的政策措施。在《總體方案》批復(fù)之前，山西省針對(duì)方案中提出的涉及財(cái)稅、金融、土地、資源、價(jià)格等方面的體制機(jī)制及政策訴求。及早會(huì)同相關(guān)部門從土地優(yōu)惠、聯(lián)合審批、資金扶持、信貸支持、價(jià)格優(yōu)惠、上市優(yōu)先等方面進(jìn)行研究，抓緊制定支持先行試點(diǎn)具體政策措施。
　　四、對(duì)我區(qū)的主要啟示及借鑒
　　根據(jù)山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)一年多以來(lái)的探索實(shí)踐，結(jié)合國(guó)內(nèi)外資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的諸多思路和做法，對(duì)于我區(qū)提升發(fā)展水平，做強(qiáng)綜合實(shí)力，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展，以及資源型經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，具有非常重要的啟示及借鑒。
　?。ㄒ唬┧枷朕D(zhuǎn)型是資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力
　　國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，只有思想轉(zhuǎn)型才能增強(qiáng)資源型地區(qū)自主發(fā)展、自主改革的緊迫感，才能形成積極探索發(fā)展路徑、大膽創(chuàng)新機(jī)制體制的敢闖敢干敢承當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)氛圍，從而推動(dòng)資源型經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型。
　　資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，重要的是三個(gè)方面的思想觀念需要轉(zhuǎn)變。一是資源觀問(wèn)題。日本及亞洲四小龍地區(qū)不具備礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，但取得了舉世矚目的發(fā)展。由此可見，礦產(chǎn)資源的多寡并非絕對(duì)重要，只要從技術(shù)、資金、人才等方面綜合考慮資源問(wèn)題，轉(zhuǎn)型思路才能豁然開朗。二是發(fā)展觀問(wèn)題。改革開放以來(lái)，我國(guó)采取了梯度推移戰(zhàn)略。進(jìn)入新世紀(jì)實(shí)施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，但至今發(fā)展重心仍在東南沿海，我們不能被動(dòng)等待，而要通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。三是環(huán)境觀問(wèn)題。從交通條件、市場(chǎng)規(guī)模、融資環(huán)境等方面看，我區(qū)比不上發(fā)達(dá)地區(qū)。但發(fā)達(dá)地區(qū)也存在土地價(jià)格飆升、勞動(dòng)力成本高昂、市場(chǎng)進(jìn)入門檻漸高、能源供給短缺等諸多瓶頸。因此，只要我們認(rèn)清自己的比較優(yōu)勢(shì)，并能針對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“軟肋”進(jìn)行招商引資，就能通過(guò)高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)先天環(huán)境的不足。
　?。ǘ┵Y源集約高效利用是資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然選擇
　　資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型初期困難較大，因此，短期內(nèi)不能完全摒棄現(xiàn)有資源另辟蹊徑，而應(yīng)大力推行資源的集約高效利用，這樣既能延長(zhǎng)資源的開采周期，為轉(zhuǎn)型積累資金，又能減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，并且降低轉(zhuǎn)型成本和難度。當(dāng)前，資源性產(chǎn)業(yè)在我區(qū)依然有較大潛力，但單純的資源采掘不可長(zhǎng)期而為，必須向著以礦（煤）為基，多元發(fā)展的方向發(fā)展。通過(guò)拓寬資源開發(fā)領(lǐng)域、拉長(zhǎng)資源產(chǎn)業(yè)鏈條的路徑，完成資源采掘地向國(guó)家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產(chǎn)加工基地的轉(zhuǎn)型。
　　拓寬資源開發(fā)領(lǐng)域是在提高主體資源利用率的同時(shí)，加快與之相關(guān)資源的開發(fā)利用。一是提高主體資源綜合利用效率，提升資源型產(chǎn)業(yè)層次，實(shí)現(xiàn) “以運(yùn)為主”向“以用為主”的轉(zhuǎn)變。二是加強(qiáng)伴生、共生資源的綜合利用。我區(qū)主要的鐵礦伴生有稀土、螢石和鈮等金屬和非金屬，許多煤礦是肥煤、富鋁、富鍺煤，伴生有高嶺土等資源，但利用率不高，今后需要加強(qiáng)科技攻關(guān)，提高對(duì)伴生資源的利用。三是利用好矸石、尾礦等廢棄物。目前利用矸石和粉煤灰制磚已取得良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。要加快準(zhǔn)格爾地區(qū)電廠及粉煤灰提取氧化鋁產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。
　　根據(jù)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，結(jié)合我區(qū)資源特點(diǎn)，以煤炭為主的地區(qū)在采用開采—洗選—發(fā)電、開采—洗選—發(fā)電—高耗能產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈條的基礎(chǔ)上，下一步煤炭加工路徑關(guān)鍵是要繼續(xù)延伸加工深度，加快推進(jìn)“煤電用”一體化發(fā)展。即在“煤、電”基礎(chǔ)上，整合利用好鋼鐵、稀土、有色金屬等優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)展延伸的新突破。以冶金為主的地區(qū)，采礦—粗煉—精煉—型材—制品鏈條應(yīng)是其延伸方向。目前包頭市基本上采用該模式，但其它地區(qū)普遍還只有開采，少有精煉及加工。今后，在赤峰、通遼等有條件的地區(qū)要加強(qiáng)向產(chǎn)業(yè)鏈后端發(fā)展。
　　另外，在大力發(fā)展資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，必須注意培育與資源型產(chǎn)業(yè)相配套的交通運(yùn)輸、物流倉(cāng)儲(chǔ)、金融服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，這既是資源型產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求，同時(shí)也是吸收就業(yè)，優(yōu)化投資環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效路徑。
　?。ㄈ┬滦彤a(chǎn)業(yè)植入是資源枯竭期地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有效手段
　　資源型地區(qū)對(duì)資源的依賴性較強(qiáng)，由此帶來(lái)的突出問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一和不穩(wěn)定性，一旦單一支柱產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)極易陷入困境。因此，資源枯竭期地區(qū)必須及早謀劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加快新型產(chǎn)業(yè)植入，實(shí)現(xiàn)由單一結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，以增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的后勁和活力。
　　根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，可以通過(guò)兩種途徑實(shí)現(xiàn)。一是根據(jù)資源型地區(qū)的功能定位加快新型產(chǎn)業(yè)植入。日本的煤炭產(chǎn)區(qū)九州區(qū)已轉(zhuǎn)型成高新技術(shù)區(qū)，緣由是日本政府規(guī)劃時(shí)將其定位為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，并采取了一系列政策措施進(jìn)行推動(dòng)。我國(guó)撫順市在煤炭資源衰竭后，國(guó)家建設(shè)了從大慶至撫順的輸油管，促使其轉(zhuǎn)型發(fā)展石化工業(yè)和精細(xì)化工，目前，已成為中國(guó)北方重要的石化城。同樣，我區(qū)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，也需要國(guó)家對(duì)其進(jìn)行功能定位、實(shí)施重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的布局，并輔之配套政策支持。在此基礎(chǔ)上，因地制宜，引進(jìn)適合本地發(fā)展、有市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。二是利用當(dāng)?shù)靥赜匈Y源發(fā)展特Qb86sn7Fpte1Hsro1ExVcChElEUidhUL/PIxl28oZIQ=色產(chǎn)業(yè)。如安徽省淮北市、河南省焦作市利用煤炭塌陷區(qū)分別發(fā)展了養(yǎng)魚業(yè)和花卉業(yè)。德國(guó)魯爾區(qū)將廢棄的煤礦設(shè)施改造為特色餐館，將鋼鐵廠架子修整為展覽場(chǎng)所。我區(qū)一些露天金屬礦、煤礦遺留區(qū)可以將開礦遺跡開辟為旅游地，發(fā)展特色旅游業(yè)。
　?。ㄋ模┺D(zhuǎn)型配套平臺(tái)建設(shè)是資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐
　　資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而加強(qiáng)與之配套的載體、融資、科技等平臺(tái)建設(shè)尤為重要。
　　載體平臺(tái)建設(shè)是資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必備基礎(chǔ)。著力構(gòu)筑園區(qū)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，提高其對(duì)支撐力、成長(zhǎng)性和競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的新興產(chǎn)業(yè)的承載力，是優(yōu)化資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。德國(guó)魯爾轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局時(shí)選擇了建立園區(qū)，并注意環(huán)保、生態(tài)效應(yīng)以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的運(yùn)用。我區(qū)資源型地區(qū)在日益突出的土地、環(huán)境等要素制約下，發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用的必然選擇。合理的園區(qū)布局是就近利用資源，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的重要保證，也是集約利用土地，減少環(huán)境破壞，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
　　融資平臺(tái)建設(shè)是資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型需要投入大量的資金。一方面要靠國(guó)家加大對(duì)資源型地區(qū)的支持力度；另一方面，資源型地區(qū)要增強(qiáng)自身籌融資能力，重點(diǎn)把握好三種融資方式。一是政策融資，轉(zhuǎn)型階段，政策是最大的資源。國(guó)務(wù)院21號(hào)文件是我區(qū)抓住用好的難得機(jī)遇，要找準(zhǔn)路徑和辦法爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各類專項(xiàng)資金和專項(xiàng)貸款。二是項(xiàng)目融資，按照有利于安排勞動(dòng)就業(yè)、有利于增加地方稅收、有利于資源加工轉(zhuǎn)化、符合地區(qū)空間布局及環(huán)保要求的原則，引進(jìn)與支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展有高度關(guān)聯(lián)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。三是股權(quán)融資，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)與本地優(yōu)勢(shì)企業(yè)合資合作發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，拓展企業(yè)做大做強(qiáng)的空間。
　　科技創(chuàng)新平臺(tái)和人才使用平臺(tái)是資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力。我區(qū)資源型地區(qū)以中小城市為主，這決定了其既不是資金富余區(qū)，也不是科技創(chuàng)新要素集聚區(qū)，因此必須加快建立適合其發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新體系。實(shí)踐表明，“吸收型”技術(shù)創(chuàng)新體系可有效縮短技術(shù)研發(fā)的時(shí)間及投入，適合以中小城市為主體的資源型地區(qū)采用。一般而言，資源開發(fā)利用水平在城市間存在技術(shù)梯度，中小城市承擔(dān)資源初級(jí)開發(fā)利用任務(wù)，大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)資源型產(chǎn)品深加工任務(wù)。我區(qū)可以圍繞創(chuàng)新基礎(chǔ)較好的大城市為中心，通過(guò)承接其產(chǎn)業(yè)或技術(shù)擴(kuò)散來(lái)提高資源型地區(qū)技術(shù)水平，而資源型地區(qū)的核心任務(wù)在于擴(kuò)大和疏通區(qū)域內(nèi)部的技術(shù)擴(kuò)散通道，形成有效通暢的技術(shù)流。從我區(qū)資源型地區(qū)科技創(chuàng)新的需求來(lái)看，當(dāng)前亟需解決的重大實(shí)用技術(shù)問(wèn)題主要集中在自然資源深部勘探技術(shù)、清潔煤技術(shù)、高端冶金技術(shù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)、廢棄資源綜合利用等領(lǐng)域。另外，在引進(jìn)技術(shù)時(shí)一定要注重人才引進(jìn)，兩者結(jié)合才能形成資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。
　　體制機(jī)制創(chuàng)新平臺(tái)是資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策保障。山西省在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中認(rèn)識(shí)到 ，“轉(zhuǎn)型改革試驗(yàn)區(qū)”的含金量主要體現(xiàn)在國(guó)家賦予的政策創(chuàng)新機(jī)會(huì)和制度創(chuàng)新空間，體制機(jī)制創(chuàng)新所激發(fā)的活力遠(yuǎn)勝于有限的資金支持和政策優(yōu)惠。目前，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制方面，山西省正在探索建立資源型產(chǎn)業(yè)與非資源型產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展機(jī)制；建立能夠靈活反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺成本和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。這些創(chuàng)新機(jī)制有效地引導(dǎo)了優(yōu)勢(shì)資源投向轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目。我區(qū)資源型地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源有序開發(fā)利用、投融資、稅費(fèi)征收使用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面都需加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，唯此才能破解轉(zhuǎn)型發(fā)展難題，保障轉(zhuǎn)型中所需的要素供給 。
　　五、主要建議
　　資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是世界性難題，我區(qū)進(jìn)行資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型既要做好長(zhǎng)期的調(diào)整優(yōu)化準(zhǔn)備，更要抓住起步階段的關(guān)鍵幾年，從解決當(dāng)前突出問(wèn)題入手，有重點(diǎn)、分步驟推進(jìn)改革，積小勝為大勝。
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)組織保障，明確轉(zhuǎn)型思路和路徑
　　一是成立蒙晉陜?nèi)絽f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立上下聯(lián)動(dòng)，左右聯(lián)系的部區(qū)及省區(qū)合作工作機(jī)制，為資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供組織制度保障。二是摒棄資源過(guò)度依賴和等、靠、要的傳統(tǒng)思維，從我區(qū)實(shí)際出發(fā)，針對(duì)制約資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制障礙，積極在投資、財(cái)稅、土地、金融、生態(tài)、科技等方面探索新路子。三是結(jié)合我區(qū)實(shí)際，把國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與中央政策以及自治區(qū)區(qū)情深度結(jié)合起來(lái)，提高“結(jié)合”和“轉(zhuǎn)化”能力，形成適合我區(qū)實(shí)際的科學(xué)有效的轉(zhuǎn)型思路和路徑。
　　（二）做好資源型地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大資源型城市試點(diǎn)范圍
　　根據(jù)地區(qū)發(fā)展和資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，做好資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和資源集約利用規(guī)劃，科學(xué)編制資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型總體規(guī)劃和轉(zhuǎn)型方案，以全面指導(dǎo)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。擴(kuò)大資源型地區(qū)試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，更多的爭(zhēng)取把我區(qū)資源型地區(qū)列入東北老工業(yè)基地振興計(jì)劃。享受同樣的優(yōu)惠政策，加大國(guó)家對(duì)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的外部推力。
　　（三）推廣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)鏈
　　一是推進(jìn)資源深度利用。圍繞煤炭、鋼鐵、有色金屬等優(yōu)勢(shì)資源的深度利用，發(fā)展前向和后向連鎖的關(guān)聯(lián)項(xiàng)目，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈條。二是推進(jìn)產(chǎn)品向中高端延伸。圍繞裝備制造、新材料、生物醫(yī)藥等新興領(lǐng)域，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈中技術(shù)含量高、利潤(rùn)空間大的中高端節(jié)點(diǎn)，加快科技創(chuàng)新，發(fā)展中高端產(chǎn)品。三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。在各產(chǎn)業(yè)相互融合和相互承接的過(guò)程，培育一批跨產(chǎn)業(yè)、跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條。四是推進(jìn)區(qū)域協(xié)作。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，打破地域限制，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈群發(fā)展，形成富有彈性和活力的多元化高效產(chǎn)業(yè)體系。
　?。ㄋ模┘涌焐鷳B(tài)修復(fù)建設(shè)，積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)
　　一是加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和治理。根據(jù)礦山不同開采期的技術(shù)特點(diǎn)和自然環(huán)境，通過(guò)工程、生物等措施，實(shí)現(xiàn)采礦與生態(tài)修復(fù)一體化。二是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。重點(diǎn)抓好共生礦、廢棄物、污染物的再生資源化和綜合開發(fā)利用，建立一批循環(huán)利用示范園區(qū)或工程，形成以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。三是全面推行清潔生產(chǎn)制度。積極推廣末端治理、源頭控制和全過(guò)程控制等污染防治實(shí)用技術(shù)。推廣高污染企業(yè)封閉管理方式和閉合生產(chǎn)技術(shù)體系。
　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，注重人力資源開發(fā)
　　一是以資源集約高效開發(fā)技術(shù)、資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、生態(tài)環(huán)保技術(shù)、信息化技術(shù)應(yīng)用為重點(diǎn)，著力解決制約資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重大科技問(wèn)題。二是面向產(chǎn)業(yè)升級(jí)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，吸引國(guó)家和自治區(qū)級(jí)科研院所以組建技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等形式與資源型城市的企業(yè)共建聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室和成果轉(zhuǎn)化中心。三是圍繞轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類園區(qū)、企業(yè)和科研院所建設(shè)一批特色或綜合孵化器。四是加快對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型急需的高層次人才和技能型實(shí)用人才的培養(yǎng)，探索與人才聚集地建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，吸引國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新人才以“候鳥式”、“兩棲式”方式向本地流動(dòng)，不斷完善人才支持系統(tǒng)。
　?。┘涌祗w制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)國(guó)家給予我區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作以更多的改革授權(quán)和政策支持
　　一是構(gòu)建完善的促進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的法規(guī)體系，加快制定、頒布和實(shí)施“資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例”、“生態(tài)補(bǔ)償條例”、“資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金管理試行辦法”及“金融支持資源型城市轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見”等法規(guī)，有力支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和統(tǒng)籌發(fā)展。
　　二是健全資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。繼續(xù)完善、落實(shí)好煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金管理辦法，推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、煤炭資源枯竭區(qū)轉(zhuǎn)產(chǎn)。開征非煤礦產(chǎn)資源開發(fā)水土流失補(bǔ)償費(fèi)，用于資源開發(fā)破壞區(qū)的生態(tài)恢復(fù)及接續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。建立礦山轉(zhuǎn)產(chǎn)基金，用于衰退期礦山的轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼。建立土地復(fù)墾專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于土地復(fù)墾的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和對(duì)解決復(fù)墾、成效顯著的單位或個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)。加快推進(jìn)資源稅和資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，緩解資源型地區(qū)財(cái)力緊張局面。結(jié)合資源稅改革，清理到期基金項(xiàng)目，研究用資源稅取代相關(guān)基金項(xiàng)目。進(jìn)一步推廣排污權(quán)交易，加快實(shí)施排污許可證制度，探索建立排污權(quán)交易機(jī)制、流域上下游環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制及環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。完善資源型地區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，建立中央、地方、企業(yè)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。通過(guò)中央分成的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款收入，繼續(xù)加大對(duì)國(guó)務(wù)院確定的資源枯竭城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理的財(cái)政支持。
　　三是建立產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策支持機(jī)制。設(shè)立資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展基金，專項(xiàng)用于扶持發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。加大對(duì)資源型城市吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)資金的撥付力度。加大對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)性金融支持力度。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)貸款。
　　四是出臺(tái)財(cái)政稅收優(yōu)惠返還政策。加大對(duì)資源型地區(qū)國(guó)稅的減免力度，提高稅收返還比例，推動(dòng)試行稅收增量返還政策，用于解決地區(qū)歷史遺留問(wèn)題。落實(shí)好資源稅改革的相關(guān)措施，全面推動(dòng)煤炭、有色金屬等資源從量征收資源稅改成從價(jià)征收。對(duì)煤炭城市"三廢"利用企業(yè)實(shí)行減免所得稅和增值稅政策，或者實(shí)行先征后返，返回的稅收由城市政府統(tǒng)一管理，專項(xiàng)用于環(huán)境治理和綜合開發(fā)利用。
　　五是完善社會(huì)保障體系。加大對(duì)資源枯竭城市的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，建立和完善資源型城市特殊的保險(xiǎn)制度，對(duì)各類生活困難人員實(shí)施分類施助。加快棚戶區(qū)改造步伐，國(guó)家安排的中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金和中央財(cái)政廉租住房專項(xiàng)補(bǔ)助資金，優(yōu)先用于支持棚戶區(qū)廉租住房建設(shè)。
　　六是改革投資管理模式，抓住貫徹落實(shí)21號(hào)文件的機(jī)遇，按照文件鼓勵(lì)的投資方向，圍繞國(guó)家重要基地建設(shè)，推動(dòng)由單個(gè)大項(xiàng)目向國(guó)家報(bào)批轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)項(xiàng)目系統(tǒng)報(bào)批，提高國(guó)家對(duì)資源型地區(qū)大項(xiàng)目的批復(fù)率。
　?。ㄗ髡邌挝唬?.2.內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心；3.內(nèi)蒙古發(fā)展改革委振東