農(nóng)民轉(zhuǎn)移背景下農(nóng)村置留土地的管理利用問題探析

　　土地作為農(nóng)業(yè)投入的四大要素之一，對(duì)于一個(gè)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展無疑具有重要的作用。國土資源部的調(diào)查顯示，我國每年撂荒的耕地近3000萬畝，這種大規(guī)模的閑置浪費(fèi)對(duì)于我國糧食生產(chǎn)綜合能力提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面發(fā)展具有嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。尤其是在目前耕地資源嚴(yán)重稀缺的情況下，這種現(xiàn)象對(duì)于那些耕作質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力正在持續(xù)退化的耕地而言無疑是雪上加霜，同時(shí)也讓那些投入了大量的人、財(cái)、物力進(jìn)行土地整理而有所起色的新開發(fā)耕地和改良耕地再次面臨“返貧”或“被拋荒”境遇。基于這樣一種現(xiàn)實(shí)，筆者對(duì)各地大量土地利用管理的案例進(jìn)行了考察，尤其對(duì)農(nóng)民“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)移就業(yè) “大遷移”過程中置留下來的土地的管理利用問題進(jìn)行了探討，以期為相關(guān)政策制定提供指導(dǎo)性建議。
　　一、農(nóng)村置留土地管理利用的特征分析
　　目前，我國由于固有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策、耕地承包權(quán)30年不變的政策以及相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策相互交織在一起，使得我國農(nóng)村土地經(jīng)營管理和利用模式都在急速地發(fā)生著變化，而由于農(nóng)民“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)移就業(yè)置留下來的土地在管理利用方面凸顯出以下幾個(gè)明顯的特征：
　　管理主體多樣化
　　青壯年勞動(dòng)力的“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)移就業(yè)，將本應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任以家庭為單位轉(zhuǎn)嫁給留守在農(nóng)村的老弱婦孺，這些老弱婦孺構(gòu)成了農(nóng)村置留土地管理利用的第一大主體。同時(shí)，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及從國家到地方政府層面對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的鼓勵(lì)、土地流轉(zhuǎn)政策的日臻完善，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、土地流轉(zhuǎn)合作社、生產(chǎn)大戶和種植能手逐漸成為農(nóng)村置留土地管理利用重要而且極具活力的生力軍。
　　利用模式多樣化
　　由于不同的農(nóng)地利用主體在個(gè)人認(rèn)知、經(jīng)驗(yàn)、技能等各方面素質(zhì)條件的差異，農(nóng)村置留土地利用模式也呈現(xiàn)多樣化的趨勢。對(duì)那些家庭老弱婦孺為主體經(jīng)營的，更多地表現(xiàn)為以滿足家庭自給需求為主要目的的家庭規(guī)模的經(jīng)營和相對(duì)粗放的土地管理利用模式；對(duì)于種植大戶或者種植能手而言，主要表現(xiàn)為以農(nóng)業(yè)種植業(yè)作為家庭主要收入來源為目的的一定程度的規(guī)模經(jīng)營和高度集約化的土地管理利用模式；對(duì)于部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織而言，表現(xiàn)為以追求組織層面最大利潤為目標(biāo)的集約化管理利用；而對(duì)另一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織而言，它們和大部分的土地流轉(zhuǎn)合作社一樣，以賺取直接的土地收益為目的，通過對(duì)這些農(nóng)村置留土地的轉(zhuǎn)租倒包等方式，一方面整合了當(dāng)?shù)胤稚⒌霓r(nóng)地資源，另一方面為農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營和增產(chǎn)增效創(chuàng)造了有利條件。
　　土地流轉(zhuǎn)趨勢趨于明顯，流轉(zhuǎn)形式呈多樣化
　　多方的案例考察和分析結(jié)果顯示，農(nóng)村置留土地流轉(zhuǎn)數(shù)量呈逐年遞增的趨勢，流轉(zhuǎn)形式上農(nóng)地分散流轉(zhuǎn)、集中流轉(zhuǎn)和中介流轉(zhuǎn)等各種形式并存。對(duì)于農(nóng)地的分散流轉(zhuǎn)大部分是在農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行的，流入和流出主體的選擇認(rèn)定在一定程度上符合費(fèi)孝通先生所提出的“差序格局”的規(guī)律，即那些無償?shù)幕虻统杀玖鬓D(zhuǎn)發(fā)生的頻次按照父母、兄弟、朋友、鄰里等次序依次遞減，但是隨著土地流轉(zhuǎn)概念日益深入人心，以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，發(fā)生在普通農(nóng)戶和種植能手或經(jīng)營大戶之間以契約為基礎(chǔ)的“正規(guī)”流轉(zhuǎn)最近幾年間有明顯增加的趨勢；集中流轉(zhuǎn)的土地流入主體更多表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，通過他們實(shí)現(xiàn)了土地集中和規(guī)模經(jīng)營，而且這種流轉(zhuǎn)模式在很多地方占據(jù)著主流的地位；中介流轉(zhuǎn)主要是通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社進(jìn)行的，通過它在小范圍較高水平上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的引流式重組。
　　二、農(nóng)村置留土地管理利用的問題分析
　　在上述各類特征日益凸顯的情況下，深入的考察和訪談也暴露出了目前農(nóng)村置留土地管理利用方面存在的諸多問題，突出表現(xiàn)在以下方面：
　?。ㄒ唬┝袒暮筒蛔鳛榈耐恋毓芾砝矛F(xiàn)象依然普遍存在
　　實(shí)地考察和農(nóng)戶訪談的結(jié)果分析顯示，農(nóng)村置留土地實(shí)行撂荒和不作為式管理還是一種普遍現(xiàn)象。原因主要有三個(gè)：一是留守家中的勞動(dòng)力不足以擔(dān)負(fù)家庭全部農(nóng)地的耕作管理任務(wù)，所以通常就采用就近耕種或者擇優(yōu)耕種的方式，從而導(dǎo)致離家較遠(yuǎn)或者耕作質(zhì)量偏差的土地被撂荒的現(xiàn)象；二是留守家中的勞動(dòng)力（以老弱婦孺為主）的勞動(dòng)能力相對(duì)較差，在耕地分布比較分散和比較多的情況下，以保障全家人口糧為基準(zhǔn)目標(biāo)對(duì)大部分家庭耕地只進(jìn)行播種和收獲兩個(gè)環(huán)節(jié)的勞動(dòng)，而對(duì)作物生長期間的管理置之不理，從而導(dǎo)致這些家庭農(nóng)地生產(chǎn)能力也很低；第三，一部分置留下來的耕地由于位置比較偏僻、地形比較復(fù)雜等自然原因無償?shù)亟挥伤诉M(jìn)行耕種都沒人要，只能撂荒；第四，有些非農(nóng)化就業(yè)舉家離鄉(xiāng)的農(nóng)戶由于土地流轉(zhuǎn)無門而導(dǎo)致的撂荒。
　?。ǘ﹤鹘y(tǒng)管理利用方式依然占主流，整體效率不高
　　總體上而言，目前我國農(nóng)村由于農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移就業(yè)置留下來的絕大部分還是以家庭小規(guī)模的分散經(jīng)營為主，以種植大戶、種植能手和依托合作組織等進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營和規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理利用的尚在少數(shù)。在這種情況下，農(nóng)地利用管理主體在數(shù)量、質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能操作水平等方面總體水平偏低，土地整體能力和效率不高。
　　（三）土地流轉(zhuǎn)渠道不暢
　　改革開放以后，隨著我國一系列農(nóng)村改革政策的實(shí)施和歷久彌新，在有些地方，原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制留下來的只有承包，而沒有了聯(lián)產(chǎn)，原有作為政治、經(jīng)濟(jì)和文化共同體的農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)“分崩離析”的局面，“熟人”社會(huì)應(yīng)有的信任機(jī)制流失，從而嚴(yán)重阻礙了目前農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，增加了土地流轉(zhuǎn)的成本。尤其是在我國土地流轉(zhuǎn)的法律政策尚不健全，流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善的情況下，農(nóng)民之間這種信任的缺失無疑是一種雪上加霜，成為農(nóng)村置留土地合理流轉(zhuǎn)的梗阻之一。
　　三、完善農(nóng)村置留土地管理利用的對(duì)策建議
　?。ㄒ唬恼吆头蓪用嫔辖⒈匾膽徒錂C(jī)制，約束農(nóng)地管理利用中的撂荒和不作為行為
　　縱觀我國關(guān)于土地的相關(guān)立法和政策，還很難發(fā)現(xiàn)明確的關(guān)于農(nóng)地撂荒和不作為行為的約束條款。而在一些發(fā)達(dá)國家，諸如英國，在這方面的監(jiān)管卻做得很到位。筆者在對(duì)英國，當(dāng)?shù)剞r(nóng)場主的訪談中了解到，在英國租用或者買斷到農(nóng)戶手中的土地，如果在特定的時(shí)期內(nèi)不能夠加以合理的利用和保護(hù)的話，政府就會(huì)對(duì)其強(qiáng)制性收回。從政策和立法層面上建立必要的懲戒機(jī)制，對(duì)土地不合理管理利用行為進(jìn)行監(jiān)管和約束，對(duì)保護(hù)耕地、提高耕地生產(chǎn)能力和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。
　?。ǘ┘涌旖⒑屯晟妻r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制度建設(shè)，使其有效地向種植大戶、種植能手手里集中，強(qiáng)化農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)地整合方面的積極作用
　　隨著我國土地流轉(zhuǎn)政策的日臻完善和各階層人員（包括農(nóng)民）對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)認(rèn)知程度的提高，種植大戶、種植能手、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營管理的農(nóng)用地?cái)?shù)量在逐年攀升，而各種流轉(zhuǎn)形式和具體的流轉(zhuǎn)程序在各地的實(shí)踐中也日益完善，然而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制度建設(shè)尚需進(jìn)一步跟進(jìn)，以彌補(bǔ)長期以來農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中面臨的信任缺失、違約等風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失，這也必將對(duì)提高非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)戶置留下來的農(nóng)地利用率發(fā)揮積極的作用。
　?。ㄈ?qiáng)化農(nóng)村社區(qū)組織對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地管理的授權(quán)以完善農(nóng)地管理利用的監(jiān)督機(jī)制
　　中國農(nóng)村以土地為主的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一種特有的內(nèi)部化的村與戶分享的“產(chǎn)權(quán)兩級(jí)構(gòu)造”，這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度決定了我國農(nóng)村土地在村社內(nèi)部不完全的排他性和對(duì)外部村社的排他性共存的特點(diǎn)，決定了村級(jí)社區(qū)組織在管理和監(jiān)督村社農(nóng)地利用方面應(yīng)有的責(zé)任和其它組織所不可替代的優(yōu)勢所在。然而，改革開放以來長期的分戶經(jīng)營使得社區(qū)組織，尤其是村委會(huì)在這方面的作用明顯弱化，通過社區(qū)授權(quán)有助于增強(qiáng)村委會(huì)等社區(qū)組織在社區(qū)農(nóng)地監(jiān)管方面的意識(shí)和責(zé)任感，對(duì)有效地整合農(nóng)地資源、遏制農(nóng)地資源的浪費(fèi)，以及彌補(bǔ)信任缺失對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的阻礙等具有重要的作用。
　　（作者單位：1.2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院；3.河北省三河市農(nóng)業(yè)