北京小產(chǎn)權房清理僵局

　　京城北五環(huán)外20公里，溫榆河畔，昌平區(qū)白各莊新村，10多米高的巨大廣告牌矗立在路旁，“時尚、健康、成就城市居住理想”，廣告牌上如此寫道。
　　走進白各莊新村，十余棟嶄新的樓房排列整齊，綠樹、小徑、涼亭、幼兒園、超市一應俱全，與一般的社區(qū)看起來并無二致。但在北京市國土局9月17日公布的小產(chǎn)權房清理名單上，白各莊新村赫然在列。
　　清理公告稱，6月以來，北京市集中開展清理整治利用集體土地違法建設銷售（變相銷售）工作，初步清理出自2008年以來在建在售的79個違法占地項目，現(xiàn)正在進行查處。
　　小產(chǎn)權房，并非嚴格的法律概念，而是一種約定俗成的稱謂。在官方的表述中，它特指那些建設在農(nóng)村集體土地上，并向集體經(jīng)濟組織外成員銷售的房屋。
　　上世紀90年代，以村集體自建或與開發(fā)商合作的方式，大城市周邊逐漸出現(xiàn)大量小產(chǎn)權房。按照現(xiàn)行土地制度，集體土地只有經(jīng)過征用程序，轉(zhuǎn)為國有建設用地后，方可進入土地市場，實施房地產(chǎn)開發(fā)。
　　從2007年開始，政府多次啟動小產(chǎn)權房清理整頓，但隨著城市化進程的加快，商品房價的逐步攀升，小產(chǎn)權房不僅沒有得到遏制，反而愈加蔓延。購買者面臨的最大問題是，小產(chǎn)權房無法獲得合法的產(chǎn)權。2011年11月，《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》發(fā)布，明確指出不得為小產(chǎn)權房登記發(fā)證。
　　2012年2月，國土部發(fā)言人表示，將于今年試點清理小產(chǎn)權房。北京作為試點城市之一，6月中旬起展開清理，原計劃在7月底完成，但延至9月，方才公布了79處小產(chǎn)權房名單。
　　但是，對于被列入名單的小產(chǎn)權房，最后將如何被清理，北京市國土局的公告中并未透露。該局副局長謝俊奇表示，目前北京市對于小產(chǎn)權房尚無具體處理辦法。這意味著，北京市可能需要等待國務院的統(tǒng)一方案。據(jù)了解，該方案由國土部于今年3月上報，但至今未有下文。
　　清理未開始
　　被列入清理名單的白各莊新村是一個舊村改造項目，今年剛剛落成，已有部分村民入住。一期項目主要用于安置村民，但仍有空余。房屋的窗戶上貼著許多出租和出售的廣告，兩居室租金在2500元左右，若是出售，單價在1萬元左右。
　　在一期項目的旁邊，另有十余棟高層樓房已經(jīng)封頂。村主任王繼表示，由于被列入清理名單之中，目前工程已經(jīng)停工。
　　與白各莊僅一墻之隔的鄭各莊村是一個“明星村”，因十多年來的自主城市化實踐受到外界廣泛關注。曾有學者以“在農(nóng)村集體土地上長出一座城市來”評價鄭各莊的迅速發(fā)展。2012年4月，鄭各莊村企合一的民營企業(yè)宏福集團董事長黃福水，曾被哈佛大學邀請介紹農(nóng)村自主城市化經(jīng)驗。宏福集團下轄15家直屬企業(yè)，30余家參控股企業(yè)，7000余名員工，并擁有50億元資產(chǎn)。
　　然而，這樣一個明星村莊同樣因為小產(chǎn)權房問題而處于尷尬境地。由于未獲得政府審批，鄭各莊的許多項目均屬于小產(chǎn)權房，其中包括京郊著名的休閑場所溫都水城，也包括此次被列入清理名單的宏福苑小區(qū)。
　　與白各莊新村不同，宏福苑至今已有十多年歷史，多達百余棟樓房，構成一個人口密集的社區(qū)。宏福苑亦從舊村改造而來。1997年時，出于改善村民住房的考慮，鄭各莊決定向村民集資建房?！澳菚r，兩居室只要4萬元，三居室也不過5萬元?！秉S福水回憶。1998年3月8日，第一期四棟樓動工，當年年底入住。此后，宏福苑繼續(xù)建設，直到村里的舊房全部拆除。
　　隨著鄭各莊村辦企業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴大，宏福苑的居民亦不再限于本村。 “集團本身就有上千員工，有些是博士畢業(yè)來到這里，不給他們解決住房怎么能留得??？”黃福水說。此外，村里引進的大學、企業(yè)的員工，也都需要住房。
　　宏福苑隨之不斷擴大，宏福集團作為開發(fā)商，以低于市場的價格將房子賣給外來者。黃福水否認以集體土地開發(fā)牟利，“2004年左右，1平方米只需要2600元，開發(fā)成本都不夠，后來房價才升到七八千元。”
　　實際上，前往宏福苑買房者，也有不少純粹的外來置業(yè)者。一位李姓業(yè)主就表示，他十幾年前由于拆遷，從城內(nèi)來到這里買了房，當時的房價只有2000多元。這位業(yè)主也承認，買小產(chǎn)權房，實屬無奈?！俺莾?nèi)房價那么高，拆遷款根本不夠買商品房，只能到郊區(qū)來買小產(chǎn)權（房）?！彼f。
　　對于政府清理小產(chǎn)權房的說法，這位業(yè)主有些不以為然，“這里住滿了人，怎么清理？不能讓我們?nèi)プ●R路吧?！?br/>　　如何分類
　　2012年全國“兩會”期間，國土部部長徐紹史曾表示，今年開始試點治理小產(chǎn)權房，將為下一步大規(guī)模的清理做準備。此表態(tài)被認為清理小產(chǎn)權房將從“打雷”變成“下雨”。
　　北京首當其沖。此前的2月，北京市國土資源局懷柔分局執(zhí)法監(jiān)察隊原負責人曹建明因犯玩忽職守罪，被判處拘役六個月，緩刑六個月，這是北京市首次因查處小產(chǎn)權房不力，而追究國土部門官員刑責。
　　自2008年以來，隨著房價快速上漲，北京小產(chǎn)權房的數(shù)量也猛增。“這也是北京急于清理的原因。” 北京市人大代表、昌平區(qū)人大常委會主任李福忠說。
　　實際上，北京小產(chǎn)權房項目數(shù)量遠不止國土局名單中的數(shù)量。此次公布的79個項目占地面積僅為3656.27畝，其中耕地107.4畝，涉及朝陽、昌平、房山等八個區(qū)縣。而在兩年前，國務院調(diào)查組曾抽樣調(diào)查了北京幾個小產(chǎn)權密集的區(qū)，結果顯示，僅昌平和懷柔兩區(qū)的小產(chǎn)權房項目面積就超過5000畝。
　　雖然北京市的具體清理方式尚不明朗，但是分類清理的思路已經(jīng)確定?！侗本┤請蟆吩本┦袊辆窒嚓P負責人的話說：“我們先把名單公布出來，提醒公眾不要購買，這是第一步。下一步我們將會同相關部門，對清理出的‘小產(chǎn)權房’項目分類處理。”
　　這位負責人解釋，小產(chǎn)權房項目的成因不同，比如有的占用的是農(nóng)用地，有的占用的是集體建設用地。另外，有的項目已有一定規(guī)劃基礎，有的則沒有，所以對于小產(chǎn)權房項目的處理不會一刀切，會結合每個項目具體情況，提出具體的處理措施。
　　區(qū)別對待、分類處置——也是此前國土部透露的清理原則。
　　事實上，小產(chǎn)權房魚龍混雜，也難以采用統(tǒng)一方式加以處理。一部分小產(chǎn)權房是開發(fā)商與村鎮(zhèn)干部私相授受，談妥地價后即進行開發(fā)。由于未繳納土地出讓金，土地成本低廉，這類開發(fā)項目往往能獲取“超額利潤”。
　　但另一些小產(chǎn)權房項目的確改善了村民生活，實現(xiàn)了舊村改造，農(nóng)民增收，村集體經(jīng)濟壯大甚至帶動周邊區(qū)域發(fā)展的多重效果。比如，鄭各莊通過集體土地的商業(yè)開發(fā)，在15年間不僅改善了村民的居住條件，該村的人均收入從當年的3100元，達到2012年的近5萬元。
　　李福忠認為，精確的分類處理才能合理化解小產(chǎn)權難題，避免矛盾激化。政府應該尊重事實，對于符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權房項目，就應該合法化；對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自己出資，不符合規(guī)劃的項目，可以不轉(zhuǎn)變性質(zhì)但允許出租；對于開發(fā)商出資的不符合規(guī)劃的項目，則可以由政府略高于成本價回購，變成公租房。
　　而對于占用耕地甚至基本農(nóng)田的，各方的意見則基本一致，即應予以拆除，還土地原面貌。
　　合法化可能
　　“問題不在于能不能解決小產(chǎn)權房問題，而是愿不愿意解決?！崩罡Ｖ艺f，他認為，正是由于政府壟斷土地市場以致房價虛高，才使得小產(chǎn)權房愈來愈多。
　　由于壟斷一級土地市場，政府可以通過低價征用集體土地，轉(zhuǎn)化為國有用地后高價出賣，從而獲取土地級差收益。此后，政府再將土地收益進行整體平衡，投入公共設施建設，這便是中國的主流城市化發(fā)展路徑。
　　而類似鄭各莊的自主城市化模式則走出了另一條路徑，即由村辦企業(yè)對集體土地進行開發(fā)，繞開了國家征地環(huán)節(jié)。政府未從鄭各莊獲得土地級差收益，但同時亦不用承擔公共服務投入等責任。“政府改造一個村可能要花30億到50億元，我們沒有動用政府一個人和一分錢，自己解決了?！秉S福水說。至目前，宏福集團累計投入了10億余元進行公共設施建設。在經(jīng)市供電局同意后，該集團還建起了昌平區(qū)唯一一個由企業(yè)建設的變電站。“道路、污水處理系統(tǒng)也都由集團自行完成。”
　　但對鄭各莊來說，繞開了政府征地、審批等環(huán)節(jié)，帶來高速發(fā)展的同時，如今遇到難以突破的現(xiàn)實困境——土地的集體性質(zhì)致使各種資產(chǎn)因缺乏完整產(chǎn)權，無法通過抵押等方式形成資本，并進行流轉(zhuǎn)，從而阻礙了集體經(jīng)濟的進一步壯大。
　　這樣一來，也形成了另外一種政策建議，即通過補交土地出讓金方式，將已經(jīng)建設起小產(chǎn)權房的土地，追認為國有土地。北京大學國家發(fā)展研究院助教授李力行對《財經(jīng)》記者表示，成都市郫縣三道堰鎮(zhèn)就曾通過補交土地出讓金以及其他手續(xù)讓小產(chǎn)權房獲得合法身份。
　　黃福水也表示，如果有可能，宏福集團愿意通過補交地價款的方式獲得資產(chǎn)的合法性，“問題在于，我們找不到合適的政府部門對接這個事情?！?br/>　　清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明認為，總的來說，小產(chǎn)權房目前處理的種種思路，諸如變成公租房、補繳土地出讓金等，都是權宜之計，并不能改變現(xiàn)行土地制度弊端?！爸伪局涝谟谕?、同權、同價?！辈汤^明說。
　　基于此判斷，蔡繼明認為，在《土地管理法》《農(nóng)村土地征收補償條例》等法規(guī)修訂、出臺之前，對于小產(chǎn)權房的清理不會也不應該有實質(zhì)性的動