“十二五”金改立項(xiàng)

　　醞釀兩年之后，9月17日，央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局共同發(fā)布了《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》），其中許多趨勢(shì)性指引，令各方關(guān)注。
　　《規(guī)劃》分九章，從完善金融調(diào)控、優(yōu)化組織體系、建設(shè)金融市場(chǎng)、深化金融改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、維護(hù)金融穩(wěn)定、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等七個(gè)方面，明確了“十二五”時(shí)期金融業(yè)發(fā)展和改革的重點(diǎn)任務(wù)。這是“十二五”期間關(guān)于金融領(lǐng)域發(fā)展的總體性描述。除金融領(lǐng)域外，總計(jì)將有70多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃出臺(tái)，描繪不同領(lǐng)域“十二五”發(fā)展的目標(biāo)。
　　《規(guī)劃》重點(diǎn)涉及利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、人民幣國(guó)際化、資本項(xiàng)目開(kāi)放等改革內(nèi)容；亦包含間接融資及直接融資等金融結(jié)構(gòu)調(diào)整；在宏觀審慎和微觀金融監(jiān)管方面，還論及構(gòu)建宏觀審慎管理政策框架等問(wèn)題。
　　一位參與規(guī)劃起草的央行權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，《規(guī)劃》在理念上更加突出市場(chǎng)化的方向，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度。比如，《規(guī)劃》提出了金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一方面是要調(diào)整直接融資和間接融資的比例，提升直接融資占比；另一方面是要調(diào)整金融機(jī)構(gòu)組織體系，即打造多層次的金融結(jié)構(gòu)，增加微小型金融及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。此外，調(diào)控方式也要向市場(chǎng)化手段傾斜。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于市場(chǎng)化程度不高，金融領(lǐng)域管制過(guò)多，利率限制、信貸配額、金融資產(chǎn)單調(diào)等現(xiàn)象一直存在。9月16日，央行副行長(zhǎng)潘功勝曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示，中國(guó)金融改革的基本原則，就是必須堅(jiān)持市場(chǎng)化和商業(yè)化改革道路。
　　并非“時(shí)間表”
　　《財(cái)經(jīng)》記者從有關(guān)部門(mén)獲悉，此次《規(guī)劃》起草早在兩年前即已開(kāi)始。
　　2010年11月，央行會(huì)同相關(guān)部委啟動(dòng)《規(guī)劃》編制工作，期間開(kāi)展了一系列前期調(diào)研，組織了多次專家研討會(huì)。2011年5月形成初稿，8月通過(guò)專家論證，在征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合第四次全國(guó)金融工作會(huì)議又進(jìn)行了多次修改。該《規(guī)劃》最終于2012 年8月獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
　　與“十一五”金融業(yè)《規(guī)劃》在五年計(jì)劃的第三年初發(fā)布相比，“十二五”金融業(yè)《規(guī)劃》發(fā)布時(shí)間提早半年。一般情況下，各部門(mén)的規(guī)劃綱要在國(guó)家五年規(guī)劃期的第二年甚至第三年才發(fā)布。
　　一位央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司人士透露，決策部門(mén)選擇此時(shí)推出，一是要落實(shí)國(guó)家“十二五”總體規(guī)劃，二是配合宏觀“穩(wěn)增長(zhǎng)”政策?！兑?guī)劃》從提出到落實(shí)還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，不能將其看成金融改革必須遵循的“時(shí)間表”。
　　上述參與起草《規(guī)劃》的央行人士透露，目前的《規(guī)劃》對(duì)各部門(mén)要做的和已經(jīng)做的東西進(jìn)行了方向性的總結(jié)，描繪出未來(lái)中國(guó)金融五年發(fā)展的大致輪廓，但《規(guī)劃》中未寫(xiě)的事也未必就不做。
　　在業(yè)界人士看來(lái)，《規(guī)劃》定性表述多，未來(lái)存在靈活操作空間。亦有外管局官員指出，考慮到最近外部環(huán)境的多變，且在換屆之年，不可能做得太細(xì)。
　　一位熟悉政策制定的人士表示，《規(guī)劃》的出臺(tái)重在提供戰(zhàn)略布局的指引，但由于是事前做出，實(shí)施的結(jié)果難免受到國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)等多方面影響而存在偏差。但他表示，從歷史上看，除了“極左”的大躍進(jìn)時(shí)期，中國(guó)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行效果差距并不是太大。
　　金融領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃早已有之，央行一直承擔(dān)著制定金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)。早在1991年，央行就曾發(fā)布《金融體制改革“八五”及十年設(shè)想》。
　　而后，金融業(yè)“九五”“十五”“十一
　　五”規(guī)劃相繼出臺(tái)，中國(guó)金融改革亦經(jīng)歷了巨大發(fā)展，商業(yè)銀行改革、匯率改革等均已深入展開(kāi)。但近年來(lái)，同中國(guó)整體的改革形勢(shì)一樣，金融改革也進(jìn)入了“深水區(qū)”。
　　在“十一五”規(guī)劃中，諸如“完善金融宏觀調(diào)控體系”“推進(jìn)金融改革開(kāi)放”“完善多層次金融市場(chǎng)體系”“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等方面已被提及，五年之后，這些內(nèi)容依然是改革重點(diǎn)。而像“存款保險(xiǎn)制度”這樣的市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度，在業(yè)界呼吁十年之后仍未出臺(tái)。
　　這期間，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的背景和監(jiān)管環(huán)境均已發(fā)生變化。金融危機(jī)的發(fā)生使得宏觀審慎監(jiān)管理念更被重視，金融混業(yè)特征逐漸顯現(xiàn)。與此同時(shí)，中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)增速的下行，又給金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境帶來(lái)了更大的不確定性。
　　了解《規(guī)劃》出臺(tái)背景的上述央行人士表示，本次五年《規(guī)劃》點(diǎn)明了大金融的發(fā)展方向，更重視宏觀審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架的搭建。“十一五”期間強(qiáng)調(diào)監(jiān)管協(xié)調(diào)，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)微觀監(jiān)管與宏觀調(diào)控結(jié)合，不再是簡(jiǎn)單的監(jiān)管理念。
　　兩個(gè)量化目標(biāo)
　　與此前的五年規(guī)劃相比，“十二五”金融業(yè)《規(guī)劃》首次對(duì)金融總量和金融結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了數(shù)量目標(biāo)要求。
　　《規(guī)劃》提出，“十二五”時(shí)期，金融服務(wù)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重保持在5％左右，社會(huì)融資規(guī)模保持適度增長(zhǎng)。與此同時(shí)，《規(guī)劃》要求到“十二五”期末，非金融企業(yè)直接融資（股票和債券融資）占社會(huì)融資規(guī)模比重提高至15％以上。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在《規(guī)劃》制定時(shí)，曾有人建議不要制定具體的量化指標(biāo)，但又有人認(rèn)為，作為一個(gè)行業(yè)的五年規(guī)劃，沒(méi)有量化指標(biāo)就不能稱其為規(guī)劃。權(quán)衡后，決策部門(mén)最終給出了兩個(gè)偏保守的量化目標(biāo)。
　　事實(shí)上，5％的目標(biāo)制定充分考慮了現(xiàn)狀。上述央行權(quán)威人士透露，這兩個(gè)數(shù)字歷經(jīng)反復(fù)討論，不想過(guò)于冒進(jìn)，給未來(lái)的操作留有余地。同時(shí)，在計(jì)算指標(biāo)時(shí)，也要注意統(tǒng)計(jì)口徑。在統(tǒng)計(jì)直接融資占比時(shí)，如果將國(guó)債算作直接融資，現(xiàn)在的數(shù)字就可以達(dá)到30％。
　　央行的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)金融服務(wù)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)前10年分別平均為4.46％、4.42％，呈現(xiàn)出穩(wěn)中略微下降的趨勢(shì)，金融服務(wù)業(yè)增加值的規(guī)?；l(fā)展并不充分。而直接融資占比在“十五”時(shí)期的2002年－2005年平均為5.03％，“十一五”時(shí)期年平均為11.08％。
　　中行戰(zhàn)略發(fā)展部副總經(jīng)理宗良稱，5％是金融發(fā)展深度和廣度的標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)起來(lái)比較現(xiàn)實(shí)。
　　根據(jù)一些地方的統(tǒng)計(jì)，5％的目標(biāo)早已達(dá)到，今年初廣東省公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年該省金融業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到6.3％，對(duì)廣東GDP貢獻(xiàn)率達(dá)8.5％。而在部分金融業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，這一比例甚至已超10％。
　　上述熟悉政策制定的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，目標(biāo)要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要確定?！耙褮v史上數(shù)據(jù)查清楚，看未來(lái)的需求和前五年相比是怎樣一個(gè)情況，如果這個(gè)時(shí)期要發(fā)展的快一點(diǎn)，整體目標(biāo)就需要快一些?！?br/>　　提高直接融資占比
　　相對(duì)于金融業(yè)總體規(guī)模的提升，業(yè)界更看重的是融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
　　光大銀行副行長(zhǎng)劉認(rèn)為，中國(guó)金融改革的關(guān)鍵，既非利率市場(chǎng)化也非匯率自由化，而是社會(huì)融資結(jié)構(gòu)的合理化。利率與匯率都只是價(jià)格，單純地放松管制，讓市場(chǎng)突然自由定價(jià)，最直接的后果就是價(jià)格戰(zhàn)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)高度疊加。廣義的市場(chǎng)是一切資金集散的場(chǎng)所，決定其效率和功能的往往是結(jié)構(gòu)要素。
　　在提升直接融資比例上，債券市場(chǎng)被寄予厚望?！兑?guī)劃》提出要“積極發(fā)展債券市場(chǎng)”，并提出完善債券發(fā)行管理體制、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)配合等一系列措施。
　　一位交易商協(xié)會(huì)人士透露，協(xié)會(huì)每周都會(huì)統(tǒng)計(jì)直接融資占社會(huì)融資的比重，在發(fā)展企業(yè)債券方面，證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委動(dòng)作都很大，而交易商協(xié)會(huì)動(dòng)作會(huì)更大。目前，銀行間市場(chǎng)在基礎(chǔ)產(chǎn)品上已經(jīng)齊備，增量的重點(diǎn)將在衍生品市場(chǎng)。
　　交易商協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年7月末，我國(guó)非金融企業(yè)債務(wù)融資工具余額達(dá)到3.59萬(wàn)億元，占企業(yè)直接債務(wù)融資規(guī)模的60％，公司信用類債券余額達(dá)6.2萬(wàn)億元，占債券市場(chǎng)整體余額的25.8％。市場(chǎng)規(guī)模已排名世界第三位，亞洲第二位，但直接融資占整個(gè)社會(huì)融資規(guī)模比例仍然較低。
　　目前，銀行信貸等間接融資，仍占據(jù)中國(guó)社會(huì)融資規(guī)模的絕大部分。以2011年為例，全年社會(huì)融資規(guī)模12.83萬(wàn)億元，其中企業(yè)債券凈融資1.37萬(wàn)億元，占比僅為10％多一點(diǎn)，非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資4377億元，占比3.4％，兩項(xiàng)直接融資相加占同期社會(huì)融資規(guī)模的比重為14.09％。從目前發(fā)展趨勢(shì)看，非金融企業(yè)直接融資占社會(huì)融資規(guī)模距15％的目標(biāo)僅一步之遙。
　　上述交易商協(xié)會(huì)人士表示，政策應(yīng)從放松銀行間市場(chǎng)準(zhǔn)入空間上著手，目前銀行間市場(chǎng)仍然以國(guó)有銀行為主，今后應(yīng)逐漸允許更多外資行和其他機(jī)構(gòu)投資者介入，這樣既可以擴(kuò)大規(guī)模，也可以促進(jìn)債券回購(gòu)，以使二級(jí)市場(chǎng)作用得到充分發(fā)揮。
　　債券市場(chǎng)快速發(fā)展的同時(shí)，股市的長(zhǎng)期低迷使其融資功能下降。對(duì)于股票市場(chǎng)的發(fā)展，《規(guī)劃》論及多層次資本市場(chǎng)建設(shè)，也在股票發(fā)行制度、退市制度和鼓勵(lì)上市公司分紅方面作出規(guī)定。
　　申銀萬(wàn)國(guó)董事長(zhǎng)汪建熙對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，提高直接融資占比應(yīng)包括股市和債市兩個(gè)方面，企業(yè)未來(lái)將從融資成本出發(fā)來(lái)考慮，決定融債還是融股。
　　上述熟悉政策制定的人士說(shuō)，在調(diào)整融資結(jié)構(gòu)的背景下，銀行業(yè)資產(chǎn)總額的增長(zhǎng)目標(biāo)要有所回調(diào)，則勢(shì)必要使保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)資金增幅加速。
　　著墨宏觀審慎
　　宏觀審慎監(jiān)管，是“十二五”金融業(yè)《規(guī)劃》相較以前的亮點(diǎn)。
　　《規(guī)劃》提出，構(gòu)建和完善逆周期的宏觀審慎政策框架，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)較快發(fā)展。
　　2008年金融危機(jī)之后，巴塞爾委員會(huì)提出了第三版巴塞爾協(xié)議（“巴塞爾III”）。巴塞爾III最重要的內(nèi)容是引入宏觀審慎的概念，以解決金融機(jī)構(gòu)的順周期性和關(guān)聯(lián)傳染性。
　　危機(jī)后國(guó)際金融組織和有關(guān)國(guó)家對(duì)一些公認(rèn)的政策工具加以歸納完善，初步形成了宏觀審慎政策框架。主要涉及對(duì)銀行資本、流動(dòng)性、杠桿率、撥備等審慎性要求，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性和資本的額外要求，會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、信用評(píng)級(jí)、衍生產(chǎn)品交易和清算體系等方面的改革以及“影子銀行”監(jiān)管等內(nèi)容。
　　然而，宏觀審慎措施落實(shí)到中國(guó)，卻面臨著監(jiān)管重疊與監(jiān)管交叉等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，銀行資本等審慎性要求由銀監(jiān)會(huì)主管；而信用評(píng)級(jí)、衍生品交易和清算體系則由央行主管；會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定在上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)外，還會(huì)涉及財(cái)政部；而“影子銀行”尚未有明確的定義和監(jiān)管部門(mén)。對(duì)此，《規(guī)劃》要求建立和完善宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)配合、相互補(bǔ)充的體制機(jī)制。
　　事實(shí)上，當(dāng)下國(guó)內(nèi)已有的宏觀審慎政策工具主要體現(xiàn)為銀監(jiān)會(huì)的銀行資本新政和央行的動(dòng)態(tài)差別存款準(zhǔn)備金。
　　銀監(jiān)會(huì)要求銀行在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)計(jì)提逆周期超額資本，同時(shí)，為防止關(guān)聯(lián)傳染性，需要對(duì)系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行識(shí)別和分類監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)側(cè)重微觀，宏觀經(jīng)濟(jì)分析并非其所長(zhǎng)，而在宏觀審慎方面，周期的判斷能力非常重要。此外，在系統(tǒng)重要性銀行劃分上，銀監(jiān)會(huì)也不掌握支付等數(shù)據(jù)信息。
　　國(guó)務(wù)院參事夏斌曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，銀監(jiān)會(huì)的逆周期監(jiān)管和央行的動(dòng)態(tài)差別存款準(zhǔn)備金制度存在疊加效應(yīng)，這往往使金融機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，貨幣部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。
　　這種協(xié)調(diào)體現(xiàn)在多個(gè)方面。2011年，曾出現(xiàn)央行希望銀行放貸支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而銀行受制于貸存比指標(biāo)而沒(méi)有可貸資金的情形。
　　《規(guī)劃》要求，把貨幣信貸和流動(dòng)性管理等總量調(diào)節(jié)與強(qiáng)化宏觀審慎管理相結(jié)合，引導(dǎo)并激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，主動(dòng)調(diào)整信貸投放，提升金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。
　　有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前金融監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，已成為阻礙金融市場(chǎng)發(fā)展的重要因素之一。政策制定往往從部門(mén)利益出發(fā)，造成政策考量的局部性以及市場(chǎng)的割裂。
　　以債券市場(chǎng)為例，目前各個(gè)債券產(chǎn)品的監(jiān)管五龍治水，且銀行間市場(chǎng)和交易所債市割裂并行，導(dǎo)致兩個(gè)市場(chǎng)的投資主體各自趨同，流動(dòng)性不足，嚴(yán)重影響債券市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。雖然央行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委已成立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，但效果有限。
　　市場(chǎng)化改革攻堅(jiān)
　　經(jīng)歷30年改革開(kāi)放后，中國(guó)金融業(yè)將在“十二五”期間迎來(lái)改革攻堅(jiān)。
　　在諸多市場(chǎng)化改革項(xiàng)目中，資本項(xiàng)目開(kāi)放最為引人注目，中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，如果能在“十二五”實(shí)現(xiàn)人民幣可兌換的話，將意味著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本框架完成。
　　《規(guī)劃》提出要“逐步實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換”，人民幣資本項(xiàng)目可兌換將依照“突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)、順應(yīng)市場(chǎng)、減少扭曲、積極探索、留有余地”的原則進(jìn)行。其中涉及放寬跨境資本流動(dòng)限制、促進(jìn)直接投資便利化、開(kāi)放國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)和擴(kuò)大對(duì)外證券投資、便利跨境融資、擴(kuò)大個(gè)人用匯自主權(quán)等多個(gè)方面。
　　上述不愿具名的央行權(quán)威人士稱，不應(yīng)將“逐步實(shí)現(xiàn)人民幣資本賬戶可兌換”解讀為資本賬戶將在“十二五”末期完全開(kāi)放。他認(rèn)為，有管理的開(kāi)放也是開(kāi)放。“比如證券子項(xiàng)目中，我們推出了QFII項(xiàng)目，這就算開(kāi)放了。對(duì)于資本項(xiàng)目的開(kāi)放，在經(jīng)歷了國(guó)際金融危機(jī)后，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）已經(jīng)意識(shí)到，各國(guó)保留一些管制是必要的?！?br/>　　事實(shí)上，在IMF所列的資本項(xiàng)目40個(gè)子項(xiàng)里，中國(guó)已開(kāi)放大半，下一步推進(jìn)的將是各個(gè)子項(xiàng)的進(jìn)一步放開(kāi)。
　　德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿表示，資本項(xiàng)目開(kāi)放應(yīng)逐步嘗試，不應(yīng)在尚無(wú)法定量測(cè)算的情況下，夸大開(kāi)放所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
　　在定調(diào)資本項(xiàng)目改革的同時(shí)，《規(guī)劃》也為利率、匯率改革指明了方向。多位業(yè)界人士指出，資本項(xiàng)目開(kāi)放、匯率改革和利率改革之間存在一定的邏輯關(guān)系，改革需要考慮各個(gè)方面的平衡，不可能單點(diǎn)推進(jìn)。
　　央行行長(zhǎng)周小川此前在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)曾表示，中國(guó)的改革是系統(tǒng)性體制轉(zhuǎn)軌，改革對(duì)整體配套關(guān)系的要求比較高，因此在推進(jìn)利率、匯率改革時(shí)，需要進(jìn)行通盤(pán)考慮。
　　前述參與《規(guī)劃》起草的央行人士表示，接下來(lái)， 人民幣國(guó)際化將從前五年的試水階段進(jìn)入到下五年的快速發(fā)展階段，利率市場(chǎng)化將進(jìn)一步推進(jìn)，調(diào)控方式上則會(huì)更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化方式，直接調(diào)控將減少，更多依靠市場(chǎng)。
　　《規(guī)劃》提出，在推動(dòng)人民幣跨境使用上，要堅(jiān)持“實(shí)需為主、先易后難、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)可控