推進(jìn)新型城市化規(guī)劃是關(guān)鍵

　　當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃體系的缺失，集中體現(xiàn)在國(guó)家宏觀層面缺乏從國(guó)家整體利益最大化角度干預(yù)調(diào)控人口、產(chǎn)業(yè)在區(qū)域、城市間流動(dòng)、分布的規(guī)劃調(diào)控體系
　　7月21日， 61年來最大的一場(chǎng)暴雨襲擊北京城，造成人員財(cái)產(chǎn)巨大損失，令人痛惜 。城市遭遇暴雨一夜成為澤國(guó)的情景在南方許多城市也曾上演，每次都會(huì)受到網(wǎng)民調(diào)侃或批評(píng)。人們面對(duì)城市澇災(zāi)之所以反應(yīng)如此強(qiáng)烈，不僅是對(duì)城市的地下排水系統(tǒng)乏力的不滿，更是對(duì)這些城市建設(shè)規(guī)劃的不滿。理性看待與有效治理城市澇災(zāi)， 應(yīng)具有更廣闊的視野，把其放在中國(guó)城市化加速的時(shí)代大背景下來進(jìn)行審視。
　　患上嚴(yán)重“城市病”的原因
　　麥肯錫全球研究院曾發(fā)布了關(guān)于中國(guó)城市化研究課題的報(bào)告指出，目前中國(guó)快速城市化帶來的4類壓力：土地和空間發(fā)展、資源和污染、技能和工作以及資金。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興則指出，中國(guó)城市化面臨的8大挑戰(zhàn)：宜居土地和水資源稀缺，人地矛盾尖銳；候鳥式農(nóng)民工遷移規(guī)模巨大，流向分布失調(diào)；能源存量結(jié)構(gòu)失衡，建筑能耗過快增長(zhǎng)；機(jī)動(dòng)化與城市化同步發(fā)生，城市蔓延趨勢(shì)初顯；城市化推動(dòng)力失調(diào)，污染排放失控；自然和歷史文化遺產(chǎn)受到破壞，城市風(fēng)貌類同；城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴(kuò)大，社會(huì)沖突增加和城市區(qū)域化加速來臨，城市間惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。
　　簡(jiǎn)單說，現(xiàn)實(shí)的城市化過程，就是大量農(nóng)村勞動(dòng)力面對(duì)不同的城市，進(jìn)行選擇進(jìn)而謀職求生的過程，也是不同城市間競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展擴(kuò)張的過程。在市場(chǎng)化條件下，這種資本、產(chǎn)業(yè)、人口等各類要素資源向優(yōu)勢(shì)地區(qū)的集聚，迅速打破原來均質(zhì)的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)布局，形成區(qū)域增長(zhǎng)極。隨之集聚趨勢(shì)急劇增強(qiáng)，要素資源集聚進(jìn)一步加劇，城市急劇擴(kuò)張，城市規(guī)模不斷突破城市總體規(guī)劃限定的規(guī)模。矛盾終于浮出水面，問題產(chǎn)生了。
　　一是傳統(tǒng)城市規(guī)劃越來越失去對(duì)城市的調(diào)控作用，在強(qiáng)大的市場(chǎng)力量面前，規(guī)劃蒼白無力，城市無序發(fā)展。北京、上海、深圳、廣州等城市規(guī)模一再突破國(guó)務(wù)院批復(fù)的總體規(guī)劃的限制。城市規(guī)劃陷入了屢設(shè)屢破、屢破屢修的怪圈。
　　二是由于人口急劇膨脹，規(guī)劃原設(shè)定的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套遠(yuǎn)跟不上產(chǎn)業(yè)、人口聚集的步伐。本應(yīng)對(duì)城市空間格局發(fā)揮重大調(diào)控引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是快速公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的滯后或缺失，致使城市無法實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展，急功近利的建設(shè)開發(fā)基本依托原中心區(qū)形成圈層開發(fā)，城市擴(kuò)張呈現(xiàn)“攤大餅”式的蔓延態(tài)勢(shì)。功能配置不當(dāng)，交通擁堵，文化教育、醫(yī)療商業(yè)等生活不便異常突出。
　　三是面對(duì)人口膨脹造成的巨大住房需求，城市政府陷入兩難。一方面，作為城市土地所有者的城市政府，同樣應(yīng)按市場(chǎng)原則將土地出租或拍賣給出最高價(jià)格的承租者或買者。由于快速集聚造成的供求極度緊張，這類城市土地極為稀缺的價(jià)值凸顯出來，“地王”頻現(xiàn)，地價(jià)飆升，房?jī)r(jià)高企，中低收入城市戶籍居民都難圓住房夢(mèng)，外來城市打工者更望塵莫及。另一方面，面對(duì)住房短缺和中下層民眾的不滿，若政府簡(jiǎn)單出手干預(yù)調(diào)控降低房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)降低將吸引集聚更多人口，使住房緊缺問題更為嚴(yán)重。
　　四是資源供給有限，城市越來越面臨發(fā)展極限的挑戰(zhàn)。水、電、煤、氣、油等供應(yīng)全面緊張，人均綠地資源不足，自然生態(tài)環(huán)境惡化。
　　五是作為資源要素、人口流出地，數(shù)量眾多、范圍廣泛的中、小城市和小城鎮(zhèn)，又患上了另一種形式的“城市病”。城市發(fā)展嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，自身財(cái)力極弱，嚴(yán)重依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施常常因投入不足難以配套完善。城市政府在現(xiàn)有的政府考評(píng)機(jī)制約束下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大，面對(duì)日益激烈的資源爭(zhēng)奪，在招商引資上采取更為急功近利的政策措施就不難理解了。
　　推進(jìn)新型城市化規(guī)劃是關(guān)鍵
　　當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃體系的缺失，集中體現(xiàn)在，國(guó)家宏觀層面缺乏從國(guó)家整體利益最大化角度干預(yù)調(diào)控人口、產(chǎn)業(yè)在區(qū)域、城市間流動(dòng)、分布的規(guī)劃調(diào)控體系，機(jī)構(gòu)設(shè)置、目標(biāo)設(shè)定、規(guī)劃調(diào)控手段等均存在明顯不足。完善國(guó)家規(guī)劃調(diào)控體系刻不容緩。
　　一是鑒于規(guī)劃調(diào)控作為國(guó)家重要公共政策，對(duì)于推進(jìn)新型城市化具有舉足輕重的作用，是統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局的戰(zhàn)略性手段，中央應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視支持。切實(shí)改變國(guó)家層面規(guī)劃調(diào)控職能分割，無法實(shí)施集中統(tǒng)一的規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)的現(xiàn)狀，有效整合組建統(tǒng)一高效的規(guī)劃調(diào)控職能部門，或整合組建國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)，設(shè)立由國(guó)務(wù)院直接牽頭的國(guó)家規(guī)劃戰(zhàn)略議事協(xié)調(diào)機(jī)制，就重大規(guī)劃政策、決策進(jìn)行定期商議，確保在戰(zhàn)略層面平衡各個(gè)發(fā)展目標(biāo)。
　　二是盡快整合發(fā)改委等部門的主體功能區(qū)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土部門的土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“四規(guī)融合”，制訂面向未來40—50年的，適應(yīng)中國(guó)遠(yuǎn)期城市化需求的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。規(guī)劃以人為本，充分重視家庭價(jià)值，以減少農(nóng)村家庭、有效增加城市家庭為目標(biāo)，重點(diǎn)調(diào)控人口流向、分布和產(chǎn)業(yè)流向、分布。使土地利用充分滿足人們生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)保需要。
　　三是從國(guó)家宏觀層面、頂層設(shè)計(jì)層面將城市戶籍制度改革納入推進(jìn)新型城市化的戰(zhàn)略視野，予以重視研究?？陀^承認(rèn)中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度是在一定歷史條件下形成并發(fā)展的，造成的城鄉(xiāng)分割局面不可能短期消除，只能依靠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、逐步縮小城鄉(xiāng)差距來最終解決，簡(jiǎn)單的“放開”或“從嚴(yán)管理”均危害甚大。通過系統(tǒng)規(guī)劃和制度創(chuàng)新，戶籍制度能發(fā)揮引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市化的重要戰(zhàn)略目的。首先，要建立以戶籍人口為基數(shù)、客觀考核評(píng)價(jià)城市化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系；其次，容許城市政府因地制宜制定各自不同、寬嚴(yán)適度的城市戶籍管理制度，鼓勵(lì)逐步開放福利待遇的彈性居住制度與完全享受福利的戶籍制度銜接，對(duì)落戶條件、程序應(yīng)有明確具體規(guī)定，并公告公示，確保公開透明；第三，中央在政績(jī)考核、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地供應(yīng)、金融支持、產(chǎn)業(yè)布局項(xiàng)目建設(shè)上充分考慮城市戶籍人口增量因素，建立動(dòng)態(tài)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，完善以人口有序流動(dòng)為核心的規(guī)劃調(diào)控實(shí)施手段，切實(shí)引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，促使實(shí)現(xiàn)真正意義上的城市化。
　　四是城市政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接責(zé)任者向公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者歸位轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注民生，關(guān)心百姓的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及公交出行等切身利益，以實(shí)現(xiàn)市民、流動(dòng)人口相互融合、效用最大化；轉(zhuǎn)向通過規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施配套完善，加強(qiáng)人才吸引和勞動(dòng)力培訓(xùn)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、營(yíng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上。加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與國(guó)家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)，努力保持人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)土地合理利用、城市綜合環(huán)境承載能力的協(xié)調(diào)平衡。
　　五是積極鼓勵(lì)支持城市群發(fā)展，選擇區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚或有相當(dāng)基礎(chǔ)，土地自然資源富集，有廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，綜合環(huán)境承載力強(qiáng)，潛力巨大的核心城市或城市群為依托，大力發(fā)展周邊中小城市、小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)錯(cuò)位發(fā)展，加強(qiáng)城際間產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈方式的水平分工、專業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新利益共享機(jī)制，優(yōu)先發(fā)展交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)筑開放、流動(dòng)、有序、互補(bǔ)和共享的區(qū)域城市群體系，使產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)整與人口就業(yè)、生活配套有序展開，空間布局協(xié)調(diào)順暢、土地資源集約有效利用。通過城市群發(fā)展帶動(dòng)新一輪產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚，使工業(yè)化的生產(chǎn)、生活方式在城市空間上真正實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　（作者為湖南大學(xué)兼職教授、湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳