“裸泳”過后的城市隱疾治療

　　拷問“城市的良心”
　　雨果在《悲慘世界》中寫道，“下水道是城市的良心”。7月21日白天至22日凌晨，北京城遭遇自1951年有氣象記錄以來最兇猛、最持久的一次強(qiáng)暴雨，民政部門稱截至22日17時(shí)，這場(chǎng)暴雨洪澇災(zāi)害已導(dǎo)致37人死亡，7人失蹤。這場(chǎng)暴雨給北京市民和政府以巨大考驗(yàn)，干部群眾在危急關(guān)頭經(jīng)受住了考驗(yàn)，表現(xiàn)出了首善之區(qū)官員民眾良好的道德素質(zhì) 。但值得反思的是，作為一個(gè)現(xiàn)代化大都市，北京也暴露出城市應(yīng)急管理能力、防汛能力的不足，而其背后，是城市地下網(wǎng)管建設(shè)、城市化規(guī)劃等深層次的問題。
　　社會(huì)公眾是共同溝的最主要受益者，但這種效益是一種外部效益，難以量化，更無法直接收費(fèi)。從這個(gè)意義上說，政府應(yīng)將“共同溝”定性為城市準(zhǔn)公共產(chǎn)品
　　股神巴菲特曾說過一句名言，“等潮水退去時(shí)，才會(huì)看到誰在裸泳”；而對(duì)各大城市而言，“只有暴雨沖刷時(shí)，才會(huì)看到誰在裸泳”。近日，北京等城市“暴雨浸城”，一個(gè)很重要的原因就是，多年來，我們的城市建設(shè)往往只注重表面的光鮮，一座座高樓大廈拔地而起，卻對(duì)地下建設(shè)選擇性忽視。但這種選擇性忽視總會(huì)在“Ｎ年一遇”的天災(zāi)面前受到懲罰。應(yīng)對(duì)之策是，把城市地下排水管道建設(shè)納入地下線路管網(wǎng)進(jìn)行整體規(guī)劃，建設(shè)城市“共同溝”。
　　思維慣性和內(nèi)在困局催生城市管線“打架”現(xiàn)象
　　由于城市發(fā)展的長期性，我國地下管網(wǎng)鋪設(shè)的年代相差很遠(yuǎn)，特別是在一些老城區(qū)，人口密集、建筑密度大，地下各類管線縱橫、年代久遠(yuǎn)，平時(shí)檢修非常困難。再加上這些年我國城市化進(jìn)程的急劇發(fā)展，供電、給排水、管道煤氣、通訊等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加，錯(cuò)綜復(fù)雜的地下管線已呈“蜘蛛網(wǎng)”之勢(shì)。然而，市政公用事業(yè)分屬不同的單位建設(shè)和管理，由于建設(shè)時(shí)間不同，并沒有對(duì)城市地下空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用。隨著城市的發(fā)展，管網(wǎng)設(shè)施增加、改造、維修、搶險(xiǎn)比比皆是，導(dǎo)致城市路面像拉鏈一樣不斷被挖開、填埋。由于地下給排水管道和地下線路由不同單位管理，開挖路面、道路開敞情況時(shí)常發(fā)生，給城市生活帶來極大不便。
　　更有甚者，由于信息不對(duì)稱或是野蠻施工，挖斷煤氣管道、自來水管道、電線電纜而停水、停電、通信中斷、煤氣泄漏爆炸的新聞在全國已屢見不鮮。這些事故給人們的生活帶來了很多不便，更給城市造成巨大損失。如造成重大人員傷亡的南京大爆炸事故，經(jīng)調(diào)查，事故原因系施工挖斷管道導(dǎo)致丙烯泄漏所致。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國每年因施工而引發(fā)的管網(wǎng)事故所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)50億元，間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億元之多。
　　究其背后的原因，一是城市發(fā)展中“重地上，輕地下”、“重眼前，輕長遠(yuǎn)”的思維慣性。很多地方領(lǐng)導(dǎo)，抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力和水平很高，但是對(duì)于城市規(guī)劃重視得不夠，經(jīng)驗(yàn)也比較缺乏?，F(xiàn)有的干部人事制度考核體制從根本上來說更容易激發(fā)人的短期行為，誘導(dǎo)人更為重視短期內(nèi)能夠產(chǎn)生可測(cè)量的成績，對(duì)于較為長遠(yuǎn)的事情則關(guān)注不足。
　　二是管理體制中的內(nèi)在困局。我們目前的城市管理上條塊分割，規(guī)劃與管理?xiàng)l塊分割，建設(shè)與管理上條塊分割，在總體上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一管理。管理職能上相互交叉，職責(zé)不清，關(guān)系不順，管理弱化。有關(guān)職能部門、管線產(chǎn)權(quán)單位、管線建設(shè)單位、勘測(cè)單位的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)沒有明確的界定，以至相關(guān)管理部門在地下管線的管理上不能協(xié)調(diào)一致，地下管線信息資源難以進(jìn)行整合和有效利用。此外，整體協(xié)調(diào)上建設(shè)與管理脫節(jié)。建設(shè)和管理缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門多從本位出發(fā)，各行其是，使建設(shè)和管理缺乏系統(tǒng)性、一致性。由于管線設(shè)施的權(quán)屬主體混亂，管線“打架”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　地下綜合管線廊道是一種現(xiàn)代化、集約化的城市基礎(chǔ)設(shè)施
　　目前，世界上比較先進(jìn)的做法是采用地下綜合管線廊道即“共同溝”的模式來管理各種市政管線，即將設(shè)置在地面、地下或架空的各類公用類管線集中容納于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理。這是一種現(xiàn)代化、集約化的城市基礎(chǔ)設(shè)施。
　　歐洲最早興起共同溝的建設(shè)。1832年，巴黎在建造以排水為主的廊道中，創(chuàng)造性地在其中布置了一些供水管、煤氣管和通訊電纜等管線，形成了早期的共同溝。目前，巴黎已建共同溝超過100千米，且收容的管線也越來越多。西班牙目前除煤氣管外，所有公用設(shè)施管線均進(jìn)入廊道。俄羅斯莫斯科的共同溝，除煤氣管外，各種管線均有。芬蘭將共同溝深埋于地下20米的巖層中，而不直接建于街道下，其優(yōu)點(diǎn)是可節(jié)省管線長度。日本則是目前世界上共同溝建設(shè)最先進(jìn)的國家。1991年，我國臺(tái)灣地區(qū)開始建設(shè)共同溝，其建設(shè)非常重視與地鐵、高架道路、道路拓寬等大型城市基礎(chǔ)設(shè)施的整合建設(shè)相結(jié)合，從而大大降低了建設(shè)總成本，有效地推進(jìn)了共同溝的發(fā)展。
　　與傳統(tǒng)直埋相比，共同溝至少具有以下一些優(yōu)點(diǎn)，如：可避免道路的反復(fù)開挖，從而節(jié)省建設(shè)資金；在更新、擴(kuò)容、維修管網(wǎng)時(shí)不影響交通，有利于延長路面使用壽命；根據(jù)遠(yuǎn)期規(guī)劃設(shè)計(jì)建成的綜合管溝，能充分利用地下空間資源，為城市發(fā)展預(yù)留空間；可方便管網(wǎng)的維修、保養(yǎng)和管理，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全性等等。
　　為推進(jìn)共同溝的建設(shè)，這些國家和地區(qū)往往打破“誰擁有、誰管理”的各自為政的管理體制，成立專門的管理機(jī)構(gòu)。如日本在中央建設(shè)省下設(shè)了16個(gè)共同管道科。另外，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)往往建立起信息共享機(jī)制和相關(guān)信息披露機(jī)制。
　　政府應(yīng)將“共同溝”定性為城市準(zhǔn)公共產(chǎn)品
　　我國國內(nèi)共同溝的建設(shè)起步較晚。1992年，上海市政府規(guī)劃建設(shè)了大陸第一條規(guī)模最大、距離最長的共同溝——浦東新區(qū)張楊路共同溝。共有一條干線共同溝、兩條支線共同溝，其中支線共同溝收容了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線，為我國其他城市共同溝的發(fā)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。隨著近幾年全國掀起的新一輪的城市建設(shè)熱潮，越來越多的大中城市已開始著手共同溝建設(shè)的試驗(yàn)和規(guī)劃。但直到目前，共同溝還僅在我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和新區(qū)有所建設(shè)，尚未得到推廣和普及。
　　應(yīng)當(dāng)說，共同溝建設(shè)屬于一次性投資，投資大、投資回收期長。社會(huì)公眾是共同溝的最主要受益者，但這種效益對(duì)于共同溝建設(shè)本身而言是一種外部效益，難以量化，更無法直接收費(fèi)。從這個(gè)意義上說，政府應(yīng)將“共同溝”定性為城市準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這樣，政府就可在投資、運(yùn)營、監(jiān)督上起到主要作用。
　　由于共同溝實(shí)行的是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的模式，結(jié)束了傳統(tǒng)的多家報(bào)批、多頭建設(shè)模式，這在一定程度上影響了一些單位的利益，因此共同溝推廣起來會(huì)存在障礙。國外實(shí)踐證明，政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)及政策制定等方面的職能，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)，建立一個(gè)綜合性的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與管理機(jī)構(gòu)，并健全規(guī)章制度才能確保共同溝建設(shè)順利實(shí)施并收到良好的效果。
　　目前，在我國大陸地區(qū)，對(duì)于共同溝的建設(shè)，既沒有規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、管理方面的法規(guī)，也沒有設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收方面的標(biāo)準(zhǔn)，只是參照相關(guān)的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。要破解制約地下管線管理的法律、法規(guī)體系不夠健全的瓶頸，針對(duì)地下管線管理工作中出現(xiàn)的問題，按照立法權(quán)限和程序，制定較為完善的地下管線管理地方法規(guī)規(guī)章體系，使地下管線管理工作有法可依、有章可循。
　　再者，信息的全面收集和及時(shí)更新也很重要，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地下管網(wǎng)資料的收集、備案和存檔，統(tǒng)一由城建檔案館保存。我們現(xiàn)在有城市地下管網(wǎng)資料的歸檔，但關(guān)鍵是要搭建一個(gè)共建、共用、共管的平臺(tái)，不斷進(jìn)行數(shù)據(jù)的匯總完善?？梢試L試建立地下管網(wǎng)數(shù)字化管理平臺(tái)和信息共享機(jī)制，對(duì)城市管網(wǎng)進(jìn)行全面普查，掌握各類數(shù)據(jù)，納入數(shù)字化管理平臺(tái)信息庫，建立信息共享機(jī)制，建立情況收集、處理、反饋信息系統(tǒng)，實(shí)行精細(xì)化管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。
　　（作者為國家行政學(xué)院政治學(xué)部教