英美議會預算審查監(jiān)督的實踐與借鑒

　　審查監(jiān)督政府預算的權力是憲法和法律賦予現(xiàn)代議會的最基本、最重要的權力之一。在英美等國，對政府預算的審查監(jiān)督是議會最先從行政機關贏得的權力，在此基礎上，才有了憲政體制的形式和立法權的獲得。我國近年來圍繞著人大預算審查監(jiān)督能力提升等進行了一些探索，但整體上離實質性預算監(jiān)督仍有差距。本文試圖通過闡述英美為代表的國家在機構設置、權力規(guī)定及審查監(jiān)督方面的經(jīng)驗，為人大預算審查監(jiān)督制度的完善提供經(jīng)驗借鑒。
　　一、英美預算審查監(jiān)督的機構設置和職能
　　發(fā)展一套較為完備的預算組織機構是現(xiàn)代議會發(fā)揮預算影響力的基本條件，它在一定程度上可以改變與政府之間預算信息的極度不對稱，降低預算的復雜性和技術性帶來的審查監(jiān)督障礙。
　　（一）英國：最具特色的預算審查委員會和獨立的信息輔助機構。作為預算民主的最早發(fā)源地，“無代表不納稅”和“非經(jīng)議會同意不得進行任何支出”的憲政傳統(tǒng)規(guī)則推動了英國議會在成立之初對財政預算的掌控。這種權力主要在下議院手中，議院設立的公共帳目委員會（The Public Accounts Committee）負責檢查政府各執(zhí)行機構的撥款及其他帳目，并把審查結果及有關建議一同提交下院。英國國家審計署隸屬于英國議會，每年提出預算監(jiān)督與審計報告，還負責向公共帳目委員會派出審計和檢查專員，確保該委員會有效地開展工作，并通過委員會向英國下院提出各種建議。
　　除此之外，英國歷史上曾經(jīng)設立過預算委員會、支出委員會對政府預算進行審查監(jiān)督。現(xiàn)在除了討論政府稅收和支出的全院委員會外，涉及財政事務最廣的財政委員會在每年對財政事務進行質詢的過程中日益活躍。
　?。ǘ┟绹合到y(tǒng)化的預算委員會制度和專業(yè)化的輔助機構。美國自從《1974年國會預算和扣留控yRXkeTv+QpGVq/6ZLlnxbw==制法案》頒布以來，國會內部預算審查監(jiān)督委員會日益完善，在參眾兩院形成了預算委員會、授權委員會、撥款委員會、賦稅委員會并存的制度。四個委員會彼此有關聯(lián)，其他三個委員會要把自己職責權限內與預算相關的信息、預測和建議提交給預算委員會，大家共同把聯(lián)邦預算收支以及授權、撥款匯集一起形成整體性決議，有利于整體性審查監(jiān)督工作的開展。一旦參眾兩院在撥款授權法案的表決時出現(xiàn)分歧，可由兩院議長各自任命本院3～5名議員臨時組成協(xié)商委員會調解。
　　為了提升審查監(jiān)督能力，國會先后在1974年前后成立了總審計辦公室、技術評估辦公室、國會研究服務機構和國會預算辦公室。其中，具有較高獨立性的總審計辦公室和國會預算辦公室相當于國會預算審查監(jiān)督的“左膀右臂”。據(jù)估計，審計辦公室研究工作的80%-100%是直接或間接地在國會的要求下進行的。
　　二、英美預算審查監(jiān)督的主要做法
　　（一）英國：基于“三讀”程序的預算收支分別審查監(jiān)督。英國議會對政府預算具有一定的修正權，議員不能增加或提出新的支出動議，但具有降低政府預算安排的權力。在財政年度開始前2個月左右，財政大臣把預算草案提交議會審批。
　　為了實現(xiàn)理想的稅收和支出目標，英國預算收支審查監(jiān)督是分別進行的。收入審查監(jiān)督方面，議會一方面關注財政部制定的永久性稅法草案，另一方面重點審議“財政法案”中所涉及的所得稅率調整。前者提交下院后經(jīng)過三讀程序審批，再交由女王簽署后生效。后者要在每年議會審議預算案時進行表決。其具體程序是：聽取財政大臣的預算演說和征稅動議，之后由籌款委員會對稅收調整草案進行辯論和投票，臨時生效的稅收措施以總決議案的方式遞交給下院，隨后會進行4-5天的辯論，并對所有的決議案進行表決。大約4個月左右的時間才能形成具有法律效力的財政法案。
　　支出的審查監(jiān)督方面，要經(jīng)過一讀、二讀、委員會階段、辯論階段和三讀程序，并由相關委員會進行辯論和審查。這一過程中，上院、政府和反對黨可以提議修正或提出新的條款。單個部門的支出也應有相關的專門委員會進行審查，但不是必須的；辯論過程中，下院的聯(lián)絡委員會可以決定哪些專門委員會的報告將會在全院會議中進行辯論，最后由下院通過決議，批復有關預算收支安排，授權支出并伴隨進行執(zhí)行審計。為了改變行政議會預算權力失衡現(xiàn)狀和彌補審議時間的不足，近年來，議會又增加了兩個程序，一是要求預算大臣在“財政講演和預算報告”前提供“預算前報告”，二是實施3個“預算日”(Estimates Day)程序的改革。在“預算日”中，議員能在仔細閱讀財政部門提供的預算草案信息基礎上，有較為充分的時間對政府官員們提出口頭和書面的質詢，并對相關的預算案提出削減。
　　由于英國預算支出種類較為復雜，預算草案提交時間有限，預算法案在每年4月財政年度開始之前一般不能通過，議會通常會通過一個由政府部門提出的臨時預算申請，來滿足這一期間的預算支出。為了防止不當和無效的預算支出，公共帳目委員會在預算執(zhí)行階段發(fā)揮著重要作用：它一方面督促政府各部門明確各筆經(jīng)費的預定目標，并建議監(jiān)控措施，同時還就審計報告舉行聽證會，傳喚各部審計官作證，避免審計官在政府部門工作時獨立性受到削弱（審計官被派駐到相關政府機構，為議會公共賬目委員會收集預算執(zhí)行信息），最后會把審計報告、聽證報告公布于眾。
　?。ǘ┟绹夯凇肮餐瑳Q議”程序的預算收支統(tǒng)一審查監(jiān)督。
　　美國國會對政府預算具有較大的修正權，議員既可以提出新的增加撥款的預算建議，也可以對預算草案安排做出削減。最具特色的是，在長達8個月的預算審議中，國會可以依靠自身的輔助機構，制定出全面而精確的預算安排建議，對總統(tǒng)為主導的行政預算草案進行嚴格的審議和推敲。
　　《1974年國會預算及扣押撥款法案》大大推進了新預算程序的形成。第一階段，在總統(tǒng)遞交預算草案后，一方面賦稅委員會、撥款委員會、授權委員會向預算委員會遞交授權項目和支出估計，另一方面國會預算辦公室（CBO）向預算委員會遞交詳盡的年度預算分析報告。每年4月15日左右，參眾預算委員會分別向各自所在的議院報告第一份預算決議草案；第二階段大約在5月15日左右，參眾兩院基于預算委員會提出的決議召開完聽證會，之后上報各自的預算議案和決議以及批準新的授權，形成兩院第一次共同預算決議；第三階段由撥款委員會和授權委員會制定出撥款及調整法案，并注重對參眾兩院及這些委員會之間的利益沖突進行制度化調節(jié)（如聽證會的開展和有關信息公開的要求），最后大約在9月份由預算委員會負責重新強調第一次決議所設定的目標，主要解決兩院之間及總統(tǒng)和國會之間的分歧，前者允許國會內部通過臨時成立的協(xié)商委員會以投票的方式來解決，后者通過立法允許總統(tǒng)行使否決權和國會行使預算修正權。如果國會兩院或國會-總統(tǒng)之間不能達成一致，便會以延續(xù)性解決方案來代替；如果存在良好合作或能順利達成預算優(yōu)先性及支出方面的共識，則通過第二次預算支出決議，新預算年度開始。
　　在審議監(jiān)督過程中，公民和社會組織的參與是必不可少的。前者一般以預算聽證會、公民峰會、顧問委員會、公民網(wǎng)絡論壇、公民陪審團的形式出現(xiàn)；后者的影響通常是在連接公民和游說國會與政府的過程中產(chǎn)生的。例如美國的“全國納稅人聯(lián)盟”組織或“農(nóng)業(yè)利益集團”等，他們一方面可以成為連接國會和選民的組織化通道，為國會對政府預算的有效審議提供有力的信息；同時也充當不恰當預算分配的“報警者”、“監(jiān)督者”或“具有否決力量的組織”，使國會或行政預算權力的行使更加公開、透明，并以納稅人利益為目標指向。
　　三、加強人大預算審查監(jiān)督的思考
　　雖然英美兩國在政治體制上存在很大差異，但其議會在如何為“納稅人看好政府的錢袋子”方面，卻折射出了一些共通的制度邏輯，也形成了較為完備的制度安排。目前我國各級人大進一步提升預算審查監(jiān)督水平，可在以下幾個方面有所借鑒：
　　第一，加強對稅收收入的審查監(jiān)督。英美預算審查監(jiān)督制度的興起與稅收有著密不可分的聯(lián)系，納稅如不經(jīng)公眾及其代表同意，就不能取得合法性，因此政府對稅收的征收與減免必須遵循法定的程序。我國憲法和法律雖有公民依法納稅的規(guī)定，但真正由人大制定的稅收方面的法律只有兩部，即所得稅法和稅收征收管理法。隨著近年來我國稅收收入的持續(xù)高速增長，如何對政府及其職能部門決定稅收、收費罰款的行為進行約束亟待解決。人大可以借鑒國外經(jīng)驗設置稅收委員會，負責稅收議案聽證和稅收監(jiān)督，并向預算相關委員會提供必要信息。
　　第二，提升預算審查監(jiān)督的信息輔助能力。在內部建立專業(yè)化、獨立化的研究與技術分析機構來輔助議會預算審查監(jiān)督工作，是英美等國家的通行做法。人大的預算審查力量和信息汲取能力仍需提高，行政型審計機構的模式設置也不利于預算信息的收集和利用。因此，為應對預算的復雜性和技術性帶來的信息不對稱，有必要吸取國外經(jīng)驗：一是創(chuàng)新工作機制，加強與預算審計力量的聯(lián)系，強化對政府預算、決算及重大投資項目的審查與問責；二是借助專家力量成立專門研究服務機構，提供有關政策、財政事務和預算項目的技術評估。
　　第三，加快預算審查監(jiān)督的制度化步伐。人大在對政府預算草案審議的實質化和人大代表預算權利的發(fā)揮方面還有很大提升空間。在人大對政府預算草案審議時間有限，或不得不先執(zhí)行后審批的情況下，可以作以下制度化嘗試：一是讓人大常委會預算工作委員會對預算編制提前介入，從人大角度來匡正政府預算草案編制的公正與負責，也為預算審議階段收集必要的信息；二是讓政府財政部門提交臨時預算申請，經(jīng)人大法定程序批準，以維持預算年度開始后到人代會批準前這段時間內政府正常的財政支出。三是引入“預算日”制度，在人代會前讓代表有機會獲取充分的部門預算信息，增強預算審查的力度和實效。此外，在《預算法》修改時，賦予人大代表預算修正權?；w表決為分項表決，以便對具體預算項目進行增加或削減，增加人大預算監(jiān)督的針對性和實效性。
　　第四，吸納公民及社會組織的制度化參與。通過建立“以社會權利制約權力”的機制，來確保政府預算收支的公共性和責任性，是英美預算審查監(jiān)督實踐中的核心理念。人大可以通過報刊、電視、網(wǎng)絡等媒體，以通俗化的語言向社會公布政府預算審議信息，提高公眾關注度；拓寬社會參與多元渠道，如公民聽證、公民網(wǎng)絡懇談、公民旁聽、公民峰會等，建立相關專家?guī)?、公民庫、社會組織庫，提升參與人選代表性；擴大參與深度，實現(xiàn)公民預算意見輸入與預算審議結果輸出之間的實質性對接，使社會參與形成良性制度化循