公眾參與預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐與思考

　　近年來(lái)，公共預(yù)算已經(jīng)越來(lái)越多地成為公眾關(guān)注的話(huà)題。一方面，公眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，越來(lái)越多的人要求了解政府如何花費(fèi)自己的納稅錢(qián)；另一方面，政府的管理理念在提升，越來(lái)越注重決策的科學(xué)化、民主化，也更加注重主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。在這兩者的合力作用下，預(yù)算開(kāi)始從“神秘的宮殿”走向陽(yáng)光之途。人大作為預(yù)算審查批準(zhǔn)和監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，如何讓公眾有效地參與預(yù)算監(jiān)督，以適應(yīng)公眾對(duì)民主法治的新期待，需要從理論和實(shí)踐上不斷進(jìn)行思考和探索。
　　一、公眾參與預(yù)算監(jiān)督的必要性
　　首先，參與預(yù)算監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)的客觀要求。黨的十七大報(bào)告提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”公眾作為納稅人，理應(yīng)對(duì)公共預(yù)算享有知情和參與的權(quán)利。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨的十七大精神，創(chuàng)造各種渠道和條件，積極響應(yīng)公眾對(duì)預(yù)算參與的民主需求。
　　其次，擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中的公眾參與是提升人大監(jiān)督實(shí)效的客觀需要。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算必須經(jīng)本級(jí)人大的審查批準(zhǔn)，接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。人大作為民意機(jī)關(guān)，在行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)力的過(guò)程中擴(kuò)大公眾的參與，不僅有利于聽(tīng)取和集中民意，也有利于彌補(bǔ)自身能力的不足，提高預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效。
　　第三，公眾參與預(yù)算監(jiān)督有利于提升預(yù)算的科學(xué)性、民主性和合法性。良好的預(yù)算參與機(jī)制將形成人大、政府、公眾三者之間的良性互動(dòng)，產(chǎn)生三方受益的結(jié)果。公眾通過(guò)各種參與平臺(tái)，了解預(yù)算情況，表達(dá)利益訴求，使預(yù)算更加符合自身的實(shí)際利益。政府則能從公眾的參與中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程中存在的問(wèn)題并進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，從而使政府工作更加符合民意。人大則可以通過(guò)公眾參與獲得民意和智力支持。人大、政府和公眾在此過(guò)程中通過(guò)相互作用進(jìn)一步增強(qiáng)法治觀念、提升相關(guān)能力，從而不斷推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督深入開(kāi)展。
　　二、當(dāng)前公眾參與預(yù)算監(jiān)督的探索和實(shí)踐
　　1、總體情況
　　我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算，一直以來(lái)社會(huì)公眾基本無(wú)從知曉，即便是各級(jí)人大代表，在人代會(huì)期間也只能看到一個(gè)報(bào)告和比較簡(jiǎn)單的預(yù)算報(bào)表。這種狀況，近些年才有所改觀。從中央來(lái)看，2009年，國(guó)家財(cái)政部首次公布了財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算，其他國(guó)家部委的預(yù)算信息也陸續(xù)公開(kāi)，截至2011年5月，已經(jīng)有國(guó)土資源部、科技部等74家中央部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)部門(mén)預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表。在“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)方面，繼科技部公開(kāi)賬簿之后，截至2011年7月，在98個(gè)中央部門(mén)中，超過(guò)七成的中央部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”逐一亮相。從地方來(lái)看，除了中央要求的預(yù)算公開(kāi)動(dòng)作，一些地方早些年就在預(yù)算公開(kāi)和公眾參與進(jìn)行了各種形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“財(cái)政信息服務(wù)大廳”，向公眾公開(kāi)部門(mén)預(yù)算；2005年，浙江省新河鎮(zhèn)開(kāi)展“參與式預(yù)算”試驗(yàn)；2007年，江蘇省無(wú)錫市在社區(qū)、街道進(jìn)行“參與式預(yù)算”試點(diǎn)；2008年至今，上海市閔行區(qū)人大連續(xù)四年召開(kāi)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)等。這些探索和實(shí)踐，從主導(dǎo)主體上看，有人大主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大與政府共同主導(dǎo)的公眾參與模式；從參與方式上看，大致有座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公眾調(diào)查（問(wèn)卷調(diào)查）、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、專(zhuān)家咨詢(xún)等。
　　2、以預(yù)算聽(tīng)證為主要特征的閔行實(shí)踐
　　在閔行，公眾對(duì)預(yù)算監(jiān)督的參與是全過(guò)程的。預(yù)算編制階段，對(duì)預(yù)算單位申報(bào)500萬(wàn)元以上的提供公共服務(wù)、民生項(xiàng)目，首先由區(qū)各主管部門(mén)成立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)小組，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上公示，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)；其次，區(qū)財(cái)政局將組織相關(guān)部門(mén)和人員對(duì)2000萬(wàn)元以上的提供公共服務(wù)、民生項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。預(yù)算初步審查階段，區(qū)人大常委會(huì)在人代會(huì)召開(kāi)前一個(gè)月左右，選擇部分民生項(xiàng)目預(yù)算，組織開(kāi)展預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)前半個(gè)月左右在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上發(fā)布聽(tīng)證公告，公開(kāi)相關(guān)聽(tīng)證項(xiàng)目的詳細(xì)資料，允許工作和居住在閔行的公眾報(bào)名參與。參加聽(tīng)證會(huì)的公眾分為兩類(lèi)，一類(lèi)作為公眾陳述人，可在聽(tīng)證會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)；另一類(lèi)則為旁聽(tīng)人，只能在會(huì)后提交書(shū)面意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，在媒體公布聽(tīng)證結(jié)果報(bào)告。預(yù)算執(zhí)行階段，財(cái)政部門(mén)邀請(qǐng)獨(dú)立第三方對(duì)部分項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，第三方在評(píng)估過(guò)程中將對(duì)被評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行公眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，評(píng)估結(jié)果最后向社會(huì)公布。
　　三、公眾參與預(yù)算監(jiān)督存在的問(wèn)題及建議
　　雖然我國(guó)目前在預(yù)算監(jiān)督的公眾參與方面取得了一定進(jìn)展，但總體而言還處于起步階段，在公眾參與的熱情、參與的范圍、參與的程度、參與的效果等方面都有待進(jìn)一步探索和實(shí)踐。
　　1、當(dāng)前公眾參與預(yù)算監(jiān)督方面存在的問(wèn)題
　　一是公眾參與的意識(shí)不強(qiáng)。除了個(gè)別熱衷于推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)的專(zhuān)業(yè)人士外，普通公民對(duì)預(yù)算參與的熱情普遍不高。比如，對(duì)于這兩年中央部門(mén)預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，媒體給予了較多關(guān)注，但公眾卻沒(méi)有熱烈反應(yīng)。而閔行區(qū)人大連續(xù)4年舉行預(yù)算公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，主動(dòng)報(bào)名參與的市民并不多。河南焦作從2004年開(kāi)始舉行了11次預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，但即使像公交補(bǔ)貼這樣的民生項(xiàng)目，參與者也寥寥無(wú)幾。
　　二是公眾參與的條件不足。影響公眾參與的因素很多，當(dāng)前最突出的是預(yù)算公開(kāi)的程度不夠，公開(kāi)的預(yù)算太粗、太專(zhuān)業(yè)，即便是專(zhuān)業(yè)人士，也得花一番功夫才能看出門(mén)道，對(duì)于普通民眾，就只能面對(duì)一堆抽象數(shù)字敬而遠(yuǎn)之。
　　三是公眾參與的程度不夠。目前，大部分地方只做到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的公開(kāi)，而預(yù)算編制和執(zhí)行的過(guò)程，公眾了解甚少，更談不上參與。閔行在預(yù)算編制過(guò)程中，政府邀請(qǐng)公眾參與預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)評(píng)估，在預(yù)算初審過(guò)程中，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)為公眾提供開(kāi)放式參與的機(jī)會(huì)。即便是這樣，公眾參與也僅限于少數(shù)幾個(gè)民生項(xiàng)目，離國(guó)外的普遍做法也有很大差距。
　　四是公眾參與的效果難以保證。近年來(lái)，曾經(jīng)有熱衷于推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)的公民向有關(guān)政府部門(mén)依法申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)，但多數(shù)情況下都沒(méi)有得到積極回應(yīng)。如果公眾參與缺乏雙向互動(dòng)，公眾的意見(jiàn)建議得不到有效回應(yīng)，參與的效果就無(wú)法保證。這種狀況持續(xù)下去，將陷入公眾參與熱情不高、政府主動(dòng)意識(shí)下降的惡性循環(huán)。
　　2、對(duì)策建議
　　一是充分保障公眾的知情權(quán)。知情是參與的前提。如果對(duì)預(yù)算情況不了解、不理解，根本就談不上參與和監(jiān)督。因此，首先應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容的細(xì)化，充分保障公眾的知情權(quán)。比如，河南省焦作市年度預(yù)、決算，部門(mén)預(yù)、決算，預(yù)算執(zhí)行等信息都在政府網(wǎng)站上公開(kāi)，就連焦作市市委書(shū)記的工資單也可以在焦作市財(cái)政局官網(wǎng)查到。焦作的實(shí)踐應(yīng)該得到廣泛推行。其次，要改進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的方式，讓普通民眾能看得懂公開(kāi)的預(yù)算報(bào)表。如閔行從2008年以來(lái)推行預(yù)算報(bào)表編制改革，通過(guò)圖表、專(zhuān)項(xiàng)說(shuō)明等方式，致力于編制一份讓普通民眾看得懂的預(yù)算報(bào)表，取得了較好效果。
　　二是培育公眾參與意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，公眾沒(méi)有機(jī)會(huì)關(guān)心預(yù)算，因此對(duì)公眾預(yù)算參與意識(shí)的培育需要一個(gè)過(guò)程。要通過(guò)各種方式加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的宣傳，吸引公眾關(guān)注預(yù)算、了解預(yù)算。如，2009年，香港財(cái)政司邀請(qǐng)著名漫畫(huà)家塑造了一個(gè)名為“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民闡釋每年的財(cái)政預(yù)算；同時(shí)，財(cái)政司司長(zhǎng)辦公室還在社交網(wǎng)站Facebook上推出“假如我是財(cái)爺”的游戲。
　　三是拓展公眾參與預(yù)算監(jiān)督的廣度和深度。預(yù)算不能停留在結(jié)果公開(kāi)的層面，應(yīng)該從結(jié)果公開(kāi)向過(guò)程公開(kāi)和公眾參與轉(zhuǎn)變。在公眾參與方面，首先要擴(kuò)大參與面，通過(guò)搭建各種平臺(tái)為公眾提供參與的機(jī)會(huì)。除了預(yù)算聽(tīng)證、民主懇談等方式，還可以充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)同公眾進(jìn)行互動(dòng)。其次要拓展參與的深度。要從個(gè)別項(xiàng)目的參與走向全方位的參與，從個(gè)別環(huán)節(jié)的參與走向預(yù)算編制、審查、執(zhí)行全過(guò)程的參與。讓政府的公共預(yù)算真正走向透明、民主和科學(xué)。
　　四是建立健全預(yù)算參與的規(guī)則。對(duì)于預(yù)算過(guò)程中的哪些內(nèi)容、哪些環(huán)節(jié)必須讓公眾參與，應(yīng)當(dāng)制定明確的規(guī)則，避免主觀隨意性。如，閔行區(qū)人大常委會(huì)制定的《預(yù)算審查監(jiān)督辦法》規(guī)定，“常委會(huì)可以通過(guò)公開(kāi)預(yù)算信息、舉行預(yù)算聽(tīng)證等多種形式，擴(kuò)大預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中的公眾參與，保障人大代表和公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)與參與權(quán)”?！霸趨^(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十五天前，常委會(huì)舉行預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證的預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公布?！逼浯危⒐妳⑴c的程序規(guī)則。對(duì)參與的對(duì)象、參與的方式、意見(jiàn)建議的反饋等作出明確規(guī)定，以保證參與的效