亞洲新興國家和地區(qū)的公營企業(yè)改革

　　公營企業(yè)又稱為政府企業(yè)，是各國政府直接或間接控制經(jīng)營的企業(yè)。作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，公營企業(yè)在促進(jìn)國家工業(yè)體系建設(shè)，特別是一個(gè)國家的重工業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及增加就業(yè)機(jī)會(huì)等方面起到了極為重要的作用。從二戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代初，亞洲國家和地區(qū)的公營企業(yè)始終保持著增長態(tài)勢(shì)。但進(jìn)入20世紀(jì)80年代中后期，由于公營企業(yè)長期存在的產(chǎn)權(quán)模糊、缺少競(jìng)爭激勵(lì)機(jī)制等諸多問題日積月累，亞洲各國的公營企業(yè)普遍面臨著生產(chǎn)效益低下、虧損嚴(yán)重、技術(shù)更新乏力的困境。為了使公營企業(yè)更具有競(jìng)爭性和生產(chǎn)效率，同時(shí)也是為了適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)自由化的潮流，許多國家開始在公營經(jīng)濟(jì)中引入競(jìng)爭機(jī)制，并將公營經(jīng)濟(jì)民營化和放松私營企業(yè)管制作為企業(yè)改革的重點(diǎn)。
　　一、印度公營企業(yè)民營化改革路徑
　　90年代初期，印度實(shí)施新工業(yè)政策，開始對(duì)公營企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模改革。印度在公營經(jīng)濟(jì)私有化過程中，主要側(cè)重在對(duì)公營企業(yè)的組織制度和管理制度進(jìn)行改革，即在不同部門放寬對(duì)私營部門的限制，增加私營部門的市場(chǎng)份額。主要措施包括：1）減少公營企業(yè)領(lǐng)域和取消許可證。例如在制造業(yè)里，除包括國防、原子能和礦業(yè)石油等行業(yè)外，其余都對(duì)私營企業(yè)和外資開放。2）設(shè)立工業(yè)與金融復(fù)興委員會(huì)，對(duì)病態(tài)企業(yè)進(jìn)行集中整頓或關(guān)閉處理，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)動(dòng)蕩。3）建立國家復(fù)興基金，幫助下崗工人技術(shù)培訓(xùn)和再就業(yè)。4）撤資和出售公營部門政府持股的股權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系多元化發(fā)展。5）鼓勵(lì)私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施的修建與經(jīng)營管理。6）改革公營企業(yè)管理權(quán)，包括：①擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，政府盡可能不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理業(yè)務(wù)；②健全公營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，引入職業(yè)經(jīng)理人，對(duì)公營企業(yè)實(shí)行專業(yè)化管理；③適當(dāng)延長公營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)成員的任期。
　　印度的公營企業(yè)改革側(cè)重于公營企業(yè)組織與管理方式的轉(zhuǎn)變，較少涉及對(duì)所有權(quán)的私有化。其改革雖取得了一定效果，但總的來看，改革過程顯得謹(jǐn)慎而又緩慢，改革成效并不顯著：印度公營企業(yè)效率與效益仍然很低，且在總的工業(yè)產(chǎn)值中占的比重仍然很大。另外改革僅在部分企業(yè)中進(jìn)行，而對(duì)財(cái)政依賴程度高的企業(yè)的改革并沒有很大進(jìn)展。
　　二、韓國公營企業(yè)改革路徑
　　韓國的公營企業(yè)在國家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共部門中占有相當(dāng)大的比重。公營企業(yè)在電力、鋼鐵、通訊、郵電、煤氣等基礎(chǔ)領(lǐng)域占有壟斷地位。早在20世紀(jì)70年代，韓國就完成了對(duì)造船公司、海運(yùn)公司、大韓航空、韓國機(jī)械等航空、制造、運(yùn)輸領(lǐng)域的11家公營企業(yè)的民營化改造。（不同時(shí)期韓國公營企業(yè)改革的主要對(duì)象、改革方式以及改革成效如表1所示）
　　韓國公營企業(yè)民營化具有以下特點(diǎn)：1）國有資本進(jìn)入或退出，主要依據(jù)于行業(yè)的特點(diǎn)。一般來講國有資本從競(jìng)爭性行業(yè)中退出來，但并不是從所有行業(yè)都退出；自然壟斷行業(yè)國家持股，但未必是全部的自然壟斷行業(yè)。2）根據(jù)行業(yè)特征，實(shí)行階段性的民營化策略，如浦項(xiàng)制鐵、韓國重工業(yè)、韓國油管等6家企業(yè)一步到位，而其余5家公營企業(yè)實(shí)行漸進(jìn)式民營化。3）在民營化過程中國有資本退出，但為了防止這些公共部門的經(jīng)營權(quán)完全被私人部門或外國人所掌握，進(jìn)而削弱公益性，有些部門制定了外國人和私人部門持股的最高限額，如韓國電訊外國人持股不能超過49%；韓國煤氣公司和韓國電力，不能超過30%；煙草人參公司，不能超過35%。4）韓國公營企業(yè)民營化同韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段緊密關(guān)聯(lián)，即民營化過程具有明顯的階段性特征。5）一些公益性強(qiáng)且規(guī)模很大的公營企業(yè)，大致是遵循著公營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎顿Y企業(yè)，再從政府投資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲑Y企業(yè)的過程。而且對(duì)不同規(guī)模、不同性質(zhì)和不同使命的企業(yè)，都制定了相應(yīng)的過渡辦法。這為高效推進(jìn)民營化奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為民營化所帶來的經(jīng)營效率的提高提供了保障。
　　三、臺(tái)灣地區(qū)公營企業(yè)民營化改革
　　臺(tái)灣的公營企業(yè)是從抗戰(zhàn)勝利以后開始形成和發(fā)展起來的。在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，公營企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾經(jīng)扮演了極為重要的角色。但臺(tái)灣的公營企業(yè)內(nèi)在缺乏與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的能力，隨著世界經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公營企業(yè)落后的管理體制和管理方法，越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，企業(yè)經(jīng)營不善、效益低下等問題日益嚴(yán)重。由于公營企業(yè)積弊難返，同時(shí)為了適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)自由化發(fā)展趨勢(shì)，從50年代初期，臺(tái)灣地區(qū)嘗試將一些公營企業(yè)較變?yōu)槊駹I企業(yè)，使其進(jìn)入市場(chǎng)，鼓勵(lì)其公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭（見表2）。
　　在公營企業(yè)民營化改革過程中，臺(tái)灣地區(qū)提出了“三化”（即自由化、國際化、制度化）的改革政策，分步驟建立自由、開放、公平有序的競(jìng)爭環(huán)境，讓民間企業(yè)的潛力更加充分發(fā)揮出來。所謂“自由化”，就是尊重市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，減少不必要的行政干預(yù)，創(chuàng)造公平合理的競(jìng)爭環(huán)境，使市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用；所謂“國際化”，就是將臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)納入國際經(jīng)濟(jì)體系，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間，開放島內(nèi)市場(chǎng)，促進(jìn)內(nèi)外交流。所謂“制度化”，就是修正法規(guī)，用法制來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
　　針對(duì)公營企業(yè)不同行業(yè)具有顯著差異性的特點(diǎn)，臺(tái)灣地區(qū)在實(shí)施公營企業(yè)民營化過程中采用了多種不同的方式：1）股票上市或上柜前公開出售公股。2）采取公開招標(biāo)、市場(chǎng)賣出和特定人認(rèn)購三種辦法釋出公股。3）以協(xié)議方式讓售股權(quán)。4）將公營企業(yè)固定資產(chǎn)的全部或部分標(biāo)價(jià)售出。5）吸收新的民間股份，稀釋公股股權(quán)比例。6）企業(yè)內(nèi)部員工認(rèn)購股權(quán)。7）委托民間經(jīng)營。8）開放經(jīng)營特許權(quán)，解除對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)營管制，允許民間企業(yè)進(jìn)人特定保護(hù)的產(chǎn)業(yè)。
　　盡管臺(tái)灣地區(qū)公營企業(yè)民營化改革取得了一定進(jìn)展和成效，但由于島內(nèi)對(duì)公營企業(yè)改革認(rèn)識(shí)上存在重大分歧、既得利益團(tuán)體的反對(duì)、現(xiàn)有法律條文缺失、企業(yè)資產(chǎn)及股權(quán)標(biāo)價(jià)難以確定等因素，改革的進(jìn)展緩慢，離當(dāng)初制定的目標(biāo)尚有一定差距。
　　盡管印度、韓國、臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的公營企業(yè)改革與我國正在進(jìn)行的國有企業(yè)改革，在改革背景、性質(zhì)等方面有所不同，但他們?cè)诟母镏胁扇〉囊恍┕残宰龇ê途唧w措施，比如：尊重市場(chǎng)機(jī)制，注重創(chuàng)造平等的競(jìng)爭環(huán)境，減少政府不必要的行政干預(yù)；采取多元化的改革途徑，及時(shí)合理地制定各種對(duì)應(yīng)策略，減小改革過程中的阻力；完善公營企業(yè)股份化、民營化改革的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)其股份化、民營化的基本原則、方式、技術(shù)手段、程序等作了嚴(yán)格而明確的規(guī)定，使改革的實(shí)施具有法律依據(jù)，從根本上避免改革的隨意性、盲目性和不確定性，保證改革的公正性和透明度；等等。這些對(duì)當(dāng)前我國的國企改革都具有不少啟發(fā)和借鑒意義。 （作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究