地方立法后評(píng)估的啟動(dòng)、實(shí)施和回應(yīng)

　　一、地方立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)機(jī)制
　?。ㄒ唬┌凑樟⒎ê笤u(píng)估程序啟動(dòng)主體分類(lèi)
　　1、國(guó)家或政府主導(dǎo)型，是指立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)決策主要是由國(guó)家機(jī)關(guān)作出的。
　　2、社會(huì)主導(dǎo)型，是指立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)是國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)公眾的建議啟動(dòng)的。
　　3、國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的模式。這種模式綜合了前兩種模式的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避了前兩種模式的缺點(diǎn)因而是啟動(dòng)立法評(píng)估程序的理想模式。
　　我們認(rèn)為，在我國(guó)應(yīng)著力培育和完善國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)啟動(dòng)地方立法評(píng)估程序的制度環(huán)境，致力于建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的立法評(píng)估程序啟動(dòng)制度。這一制度的構(gòu)建對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)共同治理具有重要意義。
　?。ǘ┌凑樟⒎ê笤u(píng)估程序啟動(dòng)時(shí)間分類(lèi)
　　1、定期評(píng)估。從全國(guó)各地現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，主要包括以下三種：無(wú)法定期限的評(píng)估、有法定期限的評(píng)估和非法定的定期評(píng)估。
　　2、不定期評(píng)估。（1）應(yīng)投訴啟動(dòng)，指立法評(píng)估程序的啟動(dòng)是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)公民、社會(huì)團(tuán)體的投訴啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的方式。該啟動(dòng)方式需要地方性法規(guī)立法部門(mén)加強(qiáng)投訴信息的管理，對(duì)日常投訴、舉報(bào)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類(lèi)，建立長(zhǎng)期投訴信息分析與反饋制度。（2）應(yīng)執(zhí)法反饋啟動(dòng)，指立法機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)法部門(mén)的對(duì)某一法律在執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題的反饋，決定啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的方式。該啟動(dòng)方式需要與執(zhí)法調(diào)研、執(zhí)法檢查相結(jié)合，具體執(zhí)行部門(mén)與地方執(zhí)法主體和政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立定期研討、總結(jié)分析制度。（3）應(yīng)上位法的變動(dòng)啟動(dòng)，指某一地方性法規(guī)的上位法發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致該法規(guī)有可能與上位法發(fā)生沖突，因此，需要啟動(dòng)立法后評(píng)估機(jī)制，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。（4）應(yīng)司法建議啟動(dòng)，指立法機(jī)關(guān)根據(jù)司法機(jī)關(guān)對(duì)于某一法律或法規(guī)在適用過(guò)程中存在的問(wèn)題的反饋，啟動(dòng)對(duì)該法律或法規(guī)進(jìn)行評(píng)估的方式。該啟動(dòng)方式需要地方性法規(guī)立法部門(mén)與司法部門(mén)有機(jī)結(jié)合，對(duì)司法部門(mén)提出的司法建議建立“快速反應(yīng)機(jī)制”。
　　（三）地方立法評(píng)估程序啟動(dòng)機(jī)制的建立
　　1、人大依職權(quán)主動(dòng)評(píng)估模式。作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)對(duì)于因上位法的變動(dòng)而需要對(duì)下位法啟動(dòng)立法評(píng)估程序的，應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)啟動(dòng)評(píng)估，相關(guān)政府機(jī)關(guān)在接到地方人大及其常委會(huì)的評(píng)估要求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行自查工作，并將自評(píng)報(bào)告按時(shí)報(bào)送地方人大及其常委會(huì)。這是地方人大依職權(quán)主動(dòng)評(píng)估，但是這種評(píng)估決策必須與社會(huì)公眾的意愿相吻合。
　　2、地方人大應(yīng)請(qǐng)求被動(dòng)評(píng)估模式。除了地方人大及其常委會(huì)的評(píng)估機(jī)關(guān)依職權(quán)的主動(dòng)評(píng)估外，還應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人一定的評(píng)估請(qǐng)求權(quán)，即通過(guò)一定的程序設(shè)計(jì)，行政相對(duì)人可以向地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)提出啟動(dòng)立法后評(píng)估的申請(qǐng)，由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)情況決定是否開(kāi)展評(píng)估。這種依相對(duì)人申請(qǐng)而啟動(dòng)的評(píng)估，符合地方立法科學(xué)化民主化的要求，有利于對(duì)地方立法進(jìn)行監(jiān)督的順利開(kāi)展。
　　綜合分析來(lái)看，考慮到我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法治狀況，以及各個(gè)模式的利弊，目前可一般采取由立法的機(jī)關(guān)牽頭組織，承擔(dān)該立法的評(píng)估工作為主要模式，同時(shí)在具體進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中，可以吸納地方性法規(guī)的實(shí)施機(jī)關(guān)、相關(guān)部門(mén)以及專(zhuān)家學(xué)者以及社會(huì)公眾等參與，以此來(lái)盡量保證評(píng)估的科學(xué)性和有效性，為地方性法規(guī)的廢、改提供有力的依據(jù)。
　　二、立法后評(píng)估的實(shí)施
　　（一）評(píng)估準(zhǔn)備階段
　　評(píng)估準(zhǔn)備階段又可以分為以下幾個(gè)步驟：
　　1、選擇評(píng)估對(duì)象。（1）選擇評(píng)估對(duì)象的原則。從實(shí)踐來(lái)看，我們?cè)谠u(píng)估過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，立法實(shí)際需要原則；第二，開(kāi)展評(píng)估工作基礎(chǔ)原則；第三，社會(huì)公眾關(guān)注原則；第四，評(píng)估的效果原則。（2）評(píng)估對(duì)象范圍。評(píng)估對(duì)象范圍主要是：1、涉及人民群眾根本利益、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有重大影響的法規(guī)；2、直接關(guān)系公共安全、公共利益、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的法規(guī)；3、在合法性、合理性、適用性等方面可能存在嚴(yán)重問(wèn)題或者實(shí)施效果不明顯，需要重新修訂、廢止或者修改的法律法規(guī)；4、法律法規(guī)eo/8t99DbqE3NxU4WN1LJg==的利益關(guān)系人對(duì)其存在較大爭(zhēng)議、反映問(wèn)題比較突出的法律法規(guī)；5、法律法規(guī)條文規(guī)定的評(píng)估時(shí)間屆滿(mǎn)，應(yīng)進(jìn)行評(píng)估的法律法規(guī)。
　　2、評(píng)估主體的確定。（1）確立評(píng)估主體的原則。第一，評(píng)估主體資格的法定性。第二，評(píng)估主體的權(quán)威性。第三，評(píng)估主體構(gòu)成成員的多樣性與廣泛性。（2）評(píng)估主體范圍。多元化的評(píng)估主體是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾以及專(zhuān)家學(xué)者組成的一個(gè)專(zhuān)門(mén)評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)評(píng)估活動(dòng)的組織工作，因此，稱(chēng)為組織主體。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者參與立法評(píng)估活動(dòng)，因此，稱(chēng)為參與主體。
　　3、評(píng)估啟動(dòng)時(shí)間的確定。筆者認(rèn)為，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況可把啟動(dòng)評(píng)估程序的期限界定在2至4年，各個(gè)地方啟動(dòng)立法后評(píng)估時(shí)可以根據(jù)評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)在這個(gè)彈性范圍內(nèi)自主決定評(píng)估的時(shí)間。
　　4、評(píng)估方案的確定。通說(shuō)認(rèn)為評(píng)估方案一般包含以下內(nèi)容：第一，明確評(píng)估的目的、意義和要求；第二，成立評(píng)估工作機(jī)構(gòu)；第三，界定評(píng)估內(nèi)容；第四，確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法；第五，提出評(píng)估的場(chǎng)所、時(shí)間和工作進(jìn)度，以及評(píng)估經(jīng)費(fèi)的籌措和使用等問(wèn)題。
　?。ǘ┰u(píng)估方案的實(shí)施
　　1、收集評(píng)估信息。（1）信息收集的方法。通常有以下幾種方法：實(shí)驗(yàn)法；觀察法；調(diào)查法；如開(kāi)會(huì)調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪問(wèn)等；查閱資料法，如查閱政策運(yùn)行記錄等；個(gè)案法，如典型分析。這些方法各有其特點(diǎn)和應(yīng)用范圍，使用時(shí)最好是互相配合，這樣有利于確保所獲取信息的準(zhǔn)確性、廣泛性和系統(tǒng)性。（2）評(píng)估信息系統(tǒng)的建立。首先，要組建專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)收集、加工評(píng)估信息的工作團(tuán)隊(duì)，由其對(duì)有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的評(píng)估對(duì)象信息進(jìn)行及時(shí)的收集，把有關(guān)信息根據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同或者信息來(lái)源主體的不同加以分類(lèi)，匯總，編制信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為評(píng)估工作隨時(shí)提供收集信息的查詢(xún)，節(jié)約評(píng)估時(shí)間；其次，從立法后評(píng)估的技術(shù)基礎(chǔ)來(lái)看要充分利用電子計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代通訊技術(shù)，提高信息設(shè)備現(xiàn)代化和信息技術(shù)應(yīng)用化程度，實(shí)現(xiàn)評(píng)估信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化、評(píng)估信息傳遞的網(wǎng)絡(luò)化、評(píng)估信息利用的高效化。最后，提高立法后評(píng)估信息提供者的信息素質(zhì)，包括其甄別、分辨信息的能力以及信息處理的能力等，強(qiáng)化提供信息者的信息責(zé)任意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到信息提供的嚴(yán)肅性和正規(guī)性。
　　2、整理、分析評(píng)估信息。（1）信息的甄選。具體的做法是：對(duì)于定性的評(píng)估信息，在分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分肯定、基本肯定、部分肯定和基本否定幾個(gè)級(jí)別進(jìn)行統(tǒng)計(jì);對(duì)于定量的評(píng)估信息，要分解成多個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，并對(duì)每一個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)在綜合指標(biāo)體系中的權(quán)重作出合理認(rèn)定。（2）分析評(píng)估信息。信息分析得出的結(jié)論一般都是法律、法規(guī)實(shí)施中某類(lèi)情況、某些問(wèn)題和具體建議的總結(jié)性概括，是從若干信息材料中概括出來(lái)的帶有普遍性情況和問(wèn)題的結(jié)論。法律、法規(guī)實(shí)施中信息的分析與信息的收集和整理相比較，要求更高。要求分析人員綜合運(yùn)用對(duì)比分析法、系統(tǒng)分析法、成本效益分析等多種定性分析、定量分析方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，得出評(píng)估結(jié)論。
　　3、評(píng)估結(jié)論的形成及撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告的撰寫(xiě)應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面的內(nèi)容：一是評(píng)估的預(yù)定目標(biāo)與主要評(píng)估方法；二是對(duì)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的總結(jié)；三是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施存在的問(wèn)題及其成因的分析；四是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施成本、效果的評(píng)價(jià)；五是對(duì)法律法規(guī)的內(nèi)容、執(zhí)行、修改和補(bǔ)充提出建議和意見(jiàn)。六是對(duì)主要評(píng)估指標(biāo)的具體分析；七是相關(guān)制度的具體評(píng)價(jià)；八是評(píng)估結(jié)論與建議（包括建議作出修改、取消、重?cái)M或者保持原狀的決定）。
　　三、地方立法后評(píng)估程序的回應(yīng)
　　按照有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)立法后評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)是否是主動(dòng)的，把立法后評(píng)估的回應(yīng)方式劃分為主動(dòng)回應(yīng)和被動(dòng)回應(yīng)。但是無(wú)論是主動(dòng)回應(yīng)還是被動(dòng)回應(yīng)最終都是按照以下五種具體方式回應(yīng)的。
　?。ㄒ唬┟髁顝U止。經(jīng)評(píng)估確認(rèn)有違法情形的，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出予以廢止的決定。需要明令廢止的情形主要有：1、主要內(nèi)容與上位法相抵觸；2、已被新的地方性法規(guī)或政府規(guī)章代替；3、管理部門(mén)已經(jīng)被撤銷(xiāo)且沒(méi)有新的管理部門(mén)履行其職能所依據(jù)的上位法已被明令廢止或者宣布失效；4、主要規(guī)定超越制定機(jī)關(guān)立法權(quán)限；5、主要規(guī)定明顯不適當(dāng)或者不具有操作性；6、制定違背法定程序。
　?。ǘ┬际А＝?jīng)評(píng)估確認(rèn)已不再發(fā)生效力的，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)宣布失效。需要宣布失效的情形主要有：1、適用期已過(guò)；2、調(diào)整對(duì)象已消失；3、主要內(nèi)容已不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展實(shí)際。
　?。ㄈ┘皶r(shí)修訂。經(jīng)評(píng)估確認(rèn)只需要進(jìn)行部分修改就能夠繼續(xù)有效實(shí)施的，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修訂。需要予以修訂的情形主要有：1、個(gè)別條款與上位法相抵觸；2、監(jiān)管事項(xiàng)已消失或者監(jiān)管方式已改變；3、部分內(nèi)容已不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展實(shí)際；4、國(guó)務(wù)院部門(mén)的有關(guān)管理權(quán)限已下放給地方政府。
　?。ㄋ模┝⒎ń忉?。經(jīng)評(píng)估確認(rèn)對(duì)條文的理解存在異議，通過(guò)明確其含義依然可以適用的，由地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行立法解釋。立法解釋與地方性法規(guī)或者政府規(guī)章具有同等的法律效力。需要作出立法解釋的情形主要有：1、概念、定義或者文字表述在理解上產(chǎn)生歧義；2、有些規(guī)定需要進(jìn)一步明確其具體含義；3、出現(xiàn)新的情況，適用范圍需要作出進(jìn)一步明確。
　　（五）編纂。在立法后評(píng)估中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)或者政府規(guī)章存在一些純技術(shù)性問(wèn)題，制定機(jī)關(guān)可以授權(quán)同級(jí)法制工作機(jī)構(gòu)（人大為常委會(huì)的法制工作委員會(huì)，政府為法制辦公室）通過(guò)編纂予以技術(shù)處理，并依法報(bào)有權(quán)審查部門(mén)備案?？梢允跈?quán)人大法工委和政府法制辦通過(guò)編纂作出技術(shù)性處理的情形主要有：1、用詞與上位法不一致，但含義一致；2、管理部門(mén)調(diào)整或名稱(chēng)改變；3、文字差錯(cuò)；4、標(biāo)點(diǎn)錯(cuò)