推進簡易體例 深入精細立法

　　中國特色社會主義法律體系形成以來，上海市人大常委會學習落實全國人大常委會委員長吳邦國關(guān)于立法中要突出“關(guān)鍵那么幾條”等要求，深入研究上海地方立法的特點和規(guī)律，更加注重探索“一事一法”的體例，著力提高立法的針對性和可操作性。市人大常委會主任劉云耕指出，今后的地方立法應當多針對一些具體問題，由系統(tǒng)性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。2012年市人大常委會工作要點對此進一步予以明確，這表明采取簡易體例將成為今后上海地方立法的一個方向。
　　精細立法正在取代數(shù)量立法
　　簡易體例好還是完整體例好，無論在法學界還是實務界，大家看法并不完全一致。中國特色社會主義法律體系形成后，各方較快達成了一個基本共識，即有法可依問題解決后，不再刻意追求體系的完整。
　　形成這一共識的背景是多方面的：一是法律體系形成后，數(shù)量立法的階段已經(jīng)過去，精細立法的階段正在到來，其前提是要“深”而不是“全”。要把重點放在核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計上，盡可能實現(xiàn)精細化，同時，更加注重平衡、協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系。二是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入攻堅期，地方立法的任務是更加重視一些主要或者重要問題的解決，立法體例相應也將由結(jié)構(gòu)完整的“大而全”向“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”轉(zhuǎn)變。三是體系化的法律要不斷指導改革與現(xiàn)代化實踐并隨著實踐的變化而變化，修改法律甚至廢止法律將處于更加重要的位置。四是在貫徹依法治國的背景下，立法機關(guān)的責任主要體現(xiàn)在立法時要充分考慮法律實施的操作性和有效性，通過深入的立法調(diào)研和有力的立法協(xié)調(diào)來增加法規(guī)內(nèi)容的針對性和可操作性，同時在立法體例上為法規(guī)內(nèi)容提供形式和結(jié)構(gòu)上的支持。
　　除了以上四個方面外，簡易體例還會產(chǎn)生多重“溢出”效應。一是有助于消除“部門立法”的色彩。在實踐中，部門起草議案往往追求“大而全”，希望把“多個雞蛋”都裝在“一個籃子”里，既不容易讓人辨別清楚，還容易把最急需的“關(guān)鍵那么幾條”淹沒掉。采取簡易體例后，關(guān)鍵條款就會“水落石出”，便于立法機關(guān)集中力量整合、提煉、推敲，從而更好地為改革、發(fā)展和穩(wěn)定服務。二是有助于民主立法的開展。當前，立法機關(guān)很重視民眾對立法的有序參與，不少人大代表和民眾也希望對立法建言獻策。但有人反映，一些法規(guī)有六七十條之多，讀一遍要花好長時間，加之專業(yè)等方面的限制，分析起來就更耗時了。針對這些情況，立法機關(guān)有必要加大透明度，加強法規(guī)宣傳介紹和立法者與公民的互動。其中，采取簡易體例無疑可以幫助公眾更省力地閱讀法規(guī)，了解關(guān)鍵內(nèi)容，集中精力作針對性調(diào)研，從而在規(guī)定期限內(nèi)提出高質(zhì)量的意見。三是有助于為科學立法創(chuàng)造條件。特別是便于委員們集中精力研究核心條款，有的放矢對其進行高質(zhì)量的調(diào)研和審議。四是有助于逐步解決照抄照搬上位法現(xiàn)象。在合理的限度和范圍內(nèi)，從強調(diào)立法精神等角度出發(fā)，適當援引上位法是地方立法的慣常做法。但由于一些地方立法機構(gòu)的調(diào)研力量不夠、立法力量跟不上，卻試圖在立法體例上貪大求全，不可避免地導致了照搬上位法現(xiàn)象。簡易體例立法顯然有利于地方立法機構(gòu)開展立法前評估及把握問題導向、需求導向，從而減少照抄照搬上位法現(xiàn)象。
　　不斷總結(jié)和延續(xù)上海立法好經(jīng)驗
　　30多年來，上海與兄弟省級人大一樣，一直在探索采取簡易體例立法，并積累了一定經(jīng)驗，取得了顯著成績。據(jù)不完全統(tǒng)計，上海有24部地方性法規(guī)、法規(guī)解釋或法律性決定采取了簡易體例的形式，法規(guī)數(shù)量約占全部法規(guī)的16%。
　　改革開放初期，市人大常委會總體上對立法持積極而審慎的態(tài)度，認為法規(guī)一經(jīng)立法機關(guān)通過，全市人民都要遵守執(zhí)行，必須十分慎重，因此對一些條件不成熟的采取了暫緩立法的做法。在這種情形下，上海立法在體例上比較簡易，法規(guī)數(shù)量不多，條數(shù)都在十幾條或二十幾條，也都比較管用，為后來的簡易體例立法積累了經(jīng)驗。
　　上世紀80年代中后期以來，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入快車道，迫切需要加快民主與法制建設(shè)。當時，上海作為全國的經(jīng)濟中心、科技中心和沿海開放城市、國際港口，進入經(jīng)濟立法的重要時期。從1985年起，每年制定的地方性法規(guī)達8件以上。同時，平均每項法規(guī)的條數(shù)從二十幾條，逐步攀升至三十幾條、四十幾條。但即使在這個“加快地方立法”的時期，上海也沒有放棄對簡易體例立法的追求，如《上海市街道辦事處條例》（18條）、《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》（10條）等就于此時制定。
　　進入21世紀，上海地方立法出現(xiàn)了精細化的趨勢。一方面，2001年2月決定設(shè)立市人大法制委員會，通過《上海市制定地方性法規(guī)條例》，確立了地方立法統(tǒng)一審議機制。另一方面，從理念和實踐上更加注重處理好維護國家法制統(tǒng)一與解決本市實際問題的關(guān)系，強調(diào)提高立法的針對性和實效性。在上述背景之下，開始出現(xiàn)一些新的提法，如法規(guī)條文遵循“成熟幾條規(guī)定幾條”的原則，不貪大求全。立法時，在法規(guī)正文中盡量不抄上位法，而是把上位法全部或有關(guān)條款附在法規(guī)正文之后以便對照參考。例如，根據(jù)“一事一法”新體例，制定了《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規(guī)定》，簡潔管用，受到好評。又如，2008年形成的《關(guān)于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》，其中第四條授權(quán)市人民政府采取臨時性行政管理措施等內(nèi)容的條款，對于支持和保障辦好世博會提供了有力的法制保障。
　　總之，歷屆市人大常委會都十分重視立法中的簡易體例，在加快地方立法步伐之時出臺了不少優(yōu)秀法規(guī)，既節(jié)省了立法資源，豐富了立法形式，也增強了法規(guī)的針對性和操作性，為提高立法質(zhì)量發(fā)揮了獨特作用。然而，簡易體例的推行也存在有待改進之處。比如，面臨動力不足的問題，缺乏機制化安排；立法機關(guān)往往在統(tǒng)一審議階段才能對體例提出實質(zhì)性建議，為時偏晚；推行簡易體例呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展的特點，存在時多時少、多寡不均現(xiàn)象，等等。這都需要在新的階段予以認真分析，加以克服。
　　實現(xiàn)“有幾條立幾條”的若干建議
　　“有幾條立幾條”的原則符合中國特色社會主義法律體系形成后的立法規(guī)律，是地方立法體例改進的重要方向，必須不斷引向深入。但在觀念、制度和實踐層面上，推進簡易體例立法面臨不小的難度，需要加強溝通，形成共識，分類推進。
　　一、進一步形成推進簡易體例立法的共識。法律體系形成后，地方立法調(diào)整的關(guān)系越來越復雜，更加需要統(tǒng)籌兼顧，形成共識。首先，要深入學習中央精神，充分認識簡易體例立法對于在新起點上走精細化立法之路、提高立法質(zhì)量的重要意義。市人大正在組織的法規(guī)起草工作培訓班就是一個重要舉措，通過發(fā)揮培訓班的學習平臺作用，幫助大家比較簡易體例與完整體例的差異，領(lǐng)會突出“關(guān)鍵那么幾條”對立法體例的作用，為各方達成“一事一法”等共識打下基礎(chǔ)。其次，要實事求是，穩(wěn)中求進，既積極推進簡易體例立法，又不搞“一刀切”、“一陣風”，要允許地方立法在系統(tǒng)性比較強的創(chuàng)制性立法領(lǐng)域中保持一定數(shù)量的完整體例法規(guī)，如《上海市房地產(chǎn)登記條例》、《上海市環(huán)境保護條例》、《上海市公路管理條例》等城市建設(shè)方面的法規(guī)，往往超過60條，實施效果也不錯。最后，要形成推進簡易體例立法的近期打算和長期思路，堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一，突出重點，分類指導，形成切實可行的行動路線。
　　二、積極為簡易體例立法創(chuàng)造條件。一要創(chuàng)造機制上的條件。建議繼續(xù)推進2012年初試行的立法項目申報專項論證機制，并著重在關(guān)鍵條款論證、代表參與論證、相關(guān)法律資源評估等方面加以完善。二要在創(chuàng)制性法規(guī)中適當增加市人大組織起草的分量。建議在限制商品過度包裝等立法中大力推行簡易體例。三要提高修正案方式在法規(guī)修改中的比重。2011年修改《上海市中小學校學生傷害事故處理辦法》是一個很好的例子，本來不少同志希望采取修訂的方式，后來市人大法工委提出以修正案方式為宜，現(xiàn)在看來效果不錯。最后，市人大法制委、法工委應加強與專門委員會、政府法制辦特別是有關(guān)起草部門的溝通、合作與協(xié)調(diào)，研究出真正體現(xiàn)地方特色的關(guān)鍵條款，避免過多抄錄國家法律條款的現(xiàn)象。
　　三、注意將推進簡易體例立法與其他工作結(jié)合起來。推進簡易體例不能單兵突進，既要形成各方合力，又要注意將相關(guān)工作結(jié)合起來，形成持續(xù)效應。建議將簡易體例立法與五年立法規(guī)劃、年度立法計劃的制定結(jié)合起來，適當提高所占比例，屆中進行相關(guān)立法后評估，以便及時總結(jié)經(jīng)驗，從而將這項工作做得扎實、可持續(xù)。對于每一項初審法規(guī)，在市人大與市政府法制辦機制化的工作溝通中以及一審之前的解讀會上，有關(guān)部門應當告示或在議案中標出草案中援引上位法的內(nèi)容，切實減少“小法抄大法，地方特色不突出”的現(xiàn)象。同時，建議總結(jié)和發(fā)揚好做法，在一審、二審甚或三審之后，在草案修改中更多地采取法規(guī)解釋、法規(guī)正文后附表等方式。這樣既從內(nèi)容上完善了立法，在體例上又比較簡易，還能充分發(fā)揮現(xiàn)有法律資源的效用。此外，可以考慮將推進簡易體例立法與改進法規(guī)草案公開征求意見、立法聽證等工作結(jié)合起來，以提高社會認可度。
　　然而，簡易體例的推行也存在有待改進之處。比如，面臨動力不足的問題，缺乏機制化安排；立法機關(guān)往往在統(tǒng)一審議階段才能對體例提出實質(zhì)性建議，為時偏晚；推行簡易體例呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展的特點，存在時多時少、多寡不均現(xiàn)象，等等。這都需要在新的階段予以認真分析，加以克