公眾新期待下的權(quán)力配置改革

　　當(dāng)前，大部分中國人都已豐衣足食，人的需求也從求溫飽到求發(fā)展轉(zhuǎn)變。但各類不良現(xiàn)象越來越多，比如道德滑坡、貪污腐敗等，甚至食品造假等令人發(fā)指的現(xiàn)象也層出不窮，導(dǎo)致社會文化肌體發(fā)生結(jié)構(gòu)性變異，從深層惡化中國轉(zhuǎn)型生態(tài)。尤其是，轉(zhuǎn)型過程中，現(xiàn)代與傳統(tǒng)相互糾纏，有的地方存在空白模糊地帶，有的地方存在沖突，體制機(jī)制和制度的發(fā)展表現(xiàn)出一定的過渡性、臨時(shí)性、不穩(wěn)定性，這些情勢給我國行政權(quán)力配置改革帶來了挑戰(zhàn)。那么，政府如何轉(zhuǎn)型，才能更好地滿足百姓的新需求？
　　
　　推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化
　　當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題總體可以判斷為：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化，投資和消費(fèi)關(guān)系失衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，物價(jià)上漲壓力加大，社會矛盾明顯增多，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然較多。
　　我國教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房和社會保障等社會公共事務(wù)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。同時(shí)，還存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡、區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的不平衡等。在這種情勢下，政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，完善公共財(cái)政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間人民生活水平和公共服務(wù)差距。
　　培育引導(dǎo)中介組織和第三部門參與社會管理
　　社會中介組織和第三部門相對弱小，市民社會還不夠發(fā)達(dá)，難以分配更多的行政任務(wù)由社會組織承擔(dān)，政府應(yīng)當(dāng)對社會管理和公共服務(wù)負(fù)責(zé)，并積極培育引導(dǎo)社會力量參與管理。目前，我國社會組織已經(jīng)有了很大的發(fā)展。但是，還比較弱小，難以承接政府轉(zhuǎn)移的職責(zé)、有效動員各種社會資源和承擔(dān)應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任。第一，隨著人民群眾物質(zhì)文化水平的提高，對公共服務(wù)等需求日益增強(qiáng)，我國社會組織總量相對不足，無法滿足社會需求；第二，社會化程度低。據(jù)相關(guān)部門對126家技術(shù)中介組織進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示，國有中介組織占2/3。這些國有中介組織許多與政府部門合署辦公，兩塊牌子一套人馬。第三，在管理機(jī)制上，限制約束機(jī)制較強(qiáng)，培育、扶持機(jī)制較弱，法制不完善；第四，自身發(fā)展存在資金、場地、人才等瓶頸的制約。
　　我們要充分發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織；推動行業(yè)協(xié)會、商會改革和發(fā)展，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮其溝通企業(yè)與政府的作用。政府要廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養(yǎng)公民意識，履行公民義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。完善扶持政策，推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類和范圍。
　　警惕部門利益化、地方保護(hù)主義傾向
　　我國當(dāng)前存在一定的部門利益現(xiàn)象。部門利益的主要表現(xiàn)是：政府部門一方面通過控制行政立法對市場和社會進(jìn)行多余的管制；另一方面，對于有利可圖的行政管理事項(xiàng)，如行政處罰、行政許可、行政收費(fèi)等行政權(quán)相互爭奪，而對于某些公益性職責(zé)事項(xiàng)、無利益或者難以管理的復(fù)雜事項(xiàng)，則相互推諉。有學(xué)者將部門利益概括為偏離了公共利益的不正當(dāng)?shù)男F(tuán)體和個(gè)人利益，認(rèn)為其主要表現(xiàn)有三種：一是政府權(quán)力部門化，二是部門權(quán)力利益化。例如，利用收費(fèi)權(quán)和罰款權(quán)搞創(chuàng)收，利用審批權(quán)舉辦各種培訓(xùn)班等。三是部門利益法治化。部門往往利用自己在參與立法和政策制定中的特權(quán)和便利，謀求本部門的利益。
　　所謂地方保護(hù)主義，是指地方政府或所屬部門，為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力、司法權(quán)力干涉市場、分割市場，破壞市場機(jī)制的行為。產(chǎn)生地方保護(hù)主義的原因是，地方政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的服從角色開始向雙重角色地位轉(zhuǎn)化：地方政府作為國家利益在地方的直接代表者和地區(qū)局部利益的直接支配者。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，由于中央宏觀調(diào)控能力的弱化和中央與地方事權(quán)關(guān)系的模糊，使地方政府的雙重角色身份難以保持平衡，在現(xiàn)有政績考核情況下，地方利益最大化成為地方政府追求的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，地方政府必然要加強(qiáng)對現(xiàn)有財(cái)源實(shí)行保護(hù)措施，使之剛性化，從而對國家利益造成損害。
　　部門利益和地方保護(hù)主義都不利于我國行政權(quán)力配置改革的順利進(jìn)行，大大降低了行政效率，不利于行政機(jī)關(guān)正確履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，對行政權(quán)力配置改革帶來阻礙。我們必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，精簡政府機(jī)構(gòu)和人員，健全公共財(cái)政體系，推行大部制，合理劃分中央和地方權(quán)限，完善行政立法制度、改革行政審批制度，推行政務(wù)公開，擴(kuò)大社會協(xié)調(diào)、公眾參與，加強(qiáng)行政權(quán)力配置改革的法治化。
　　消除官本位、特權(quán)、人治思想
　　“官本位”意識在我國仍有一定市場?！肮俦疚弧币馕吨畬ι鐣褪袌鋈f能，意味著中央政府高度集權(quán)、意味著上級政府和下級政府集權(quán)。在這種語境下，習(xí)慣于用行政權(quán)力來度量和分配一切，所有的社會市場資源都依賴行政權(quán)力來進(jìn)行分配，這和我國過去實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是適應(yīng)的，但是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下需要的公平、競爭、民主、平等不相稱，不利于我國行政權(quán)力得到合理配置。
　　一些地方還存在特權(quán)思想、人治意識，與平等和法治意識相悖。封建等級特權(quán)制度在我國的統(tǒng)治延續(xù)了兩千多年之久，封建專制主義的意識形態(tài)、官僚主義、家長作風(fēng)、特權(quán)思想和等級觀念，仍然在一定程度上存在。特權(quán)思想對行政權(quán)力配置改革產(chǎn)生了不利的影響。首先，特權(quán)強(qiáng)調(diào)不服從法律，改革的設(shè)計(jì)和路徑都是完全在特權(quán)行政的主導(dǎo)下進(jìn)行，具有很大的隨意性，隨著領(lǐng)導(dǎo)人改變而改變，隨著領(lǐng)導(dǎo)人的注意力和看法改變而改變，改革的成果也得不到法律的保障。其次，權(quán)力配置改革不講求決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)和制約，強(qiáng)調(diào)權(quán)力高度集中。在這種思想主導(dǎo)下的行政權(quán)力配置改革，最終結(jié)果是符合個(gè)別部門的利益或者地方利益，但不符合行政本身的客觀規(guī)律和人民群眾的利益。最后，特權(quán)思想還必然導(dǎo)致行政權(quán)力直接過度干預(yù)市場、干預(yù)社會，也不利于妥善處理中央和地方、上級政府和下級政府的職責(zé)分工，不利于行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的配置。
　　行政權(quán)力配置改革應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)
　　我國處于社會急劇轉(zhuǎn)型期，社會利益分化多元，社會矛盾特別是群體性矛盾多發(fā)，給行政權(quán)力配置改革帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，行政權(quán)力配置改革應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。
　　在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的社會結(jié)構(gòu)要素不斷取代舊的社會結(jié)構(gòu)要素，原有的秩序結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)某種程度的“解組”，包括傳統(tǒng)規(guī)范的喪失、價(jià)值觀念和社會文化的多元、社會中心控制力量的減弱，現(xiàn)存的全部結(jié)構(gòu)和規(guī)范的權(quán)威性也同時(shí)受到嚴(yán)重沖擊，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制社會中意識形態(tài)與道德高壓的逐步空殼化，使許多社會規(guī)范被虛置和形式化；另一方面，由于新的結(jié)構(gòu)的建立有一個(gè)相對遲緩的滯后期，各種利益沖突層出不窮，使社會矛盾得以大量產(chǎn)生。
　　這些社會矛盾的存在，導(dǎo)致行政權(quán)力配置改革的進(jìn)行必須既積極又穩(wěn)妥，作出重大社會改革決策時(shí)必須進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，只有這樣才能保證改革的順利進(jìn)行。
　?。ㄗ髡叻謩e為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、博導(dǎo)；國務(wù)院法制辦干部）
　　責(zé)編/馬靜 美編/李