試論網(wǎng)絡(luò)參政平臺建設(shè)的科學化——從“網(wǎng)絡(luò)問政”到“網(wǎng)絡(luò)治政”

許峰

（中共臺州市委黨校，浙江臺州，318000）

試論網(wǎng)絡(luò)參政平臺建設(shè)的科學化
——從“網(wǎng)絡(luò)問政”到“網(wǎng)絡(luò)治政”

許峰

（中共臺州市委黨校，浙江臺州，318000）

當前，社會管理創(chuàng)新正成為全國各級政府和干部努力破解的重大課題。為此，各地掀起了一股社會管理創(chuàng)新的熱潮，產(chǎn)生了一大批嶄新的工作方法和舉措。胡錦濤同志強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會管理要以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，最大限度地減少不和諧因素。與此要求相對照，各地出現(xiàn)的具體性創(chuàng)新措施雖然有助于推動政府工作的局部改善，但局限性卻也非常明顯：難以做到“最大限度地減少不和諧因素”。再加上各地的創(chuàng)新歷來就存在著的各自為戰(zhàn)、難以持續(xù)等問題，社會管理創(chuàng)新著實尚需要一個通盤的考慮和規(guī)劃。

網(wǎng)絡(luò)問政；網(wǎng)絡(luò)治政；參政平臺；建設(shè)

一、網(wǎng)絡(luò)：亟待挖掘的社會管理創(chuàng)新平臺

要最大限度地減少不和諧因素，首要的任務就是應該最大限度地了解社情民意；而要最大限度地獲取社情民意，首要的任務則是切實了解人民群眾平時都是怎樣或者喜歡怎樣表達意愿的。人民論壇“千人問卷”調(diào)查組2009年通過問卷調(diào)查，“您認為哪個渠道最能保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)?”69%的受訪者選擇“網(wǎng)絡(luò)”，12.7%的受訪者選擇“傳統(tǒng)媒體”，7.2%的受訪者選擇“公民組織”，只有2.5%的受訪者選擇“信訪”。從該調(diào)查可以看出，隨著網(wǎng)絡(luò)在我國覆蓋面越來越大，互聯(lián)網(wǎng)正在改變民意表達方式，成為普通群眾表達各類觀點、訴求的重要平臺。

根據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國網(wǎng)民人數(shù)已經(jīng)超越4.85億，平均家庭規(guī)模已降到3.1人，這意味著，我國幾乎每個家庭都可以有上網(wǎng)表達訴求的渠道。微博、論壇、博客等各種網(wǎng)絡(luò)媒介已發(fā)展成為公民表達自身訴求和觀點的主平臺。這些平臺雖然給民眾提供了參與的平臺，但同時卻也使得各種負面信息、謠言等得到激發(fā)，影響了黨和政府的形象。因此，在我國當前正處于轉(zhuǎn)型期的社會背景下，如何將這種無序的網(wǎng)絡(luò)政治參與制度化便成為時代發(fā)展的必然要求。

毛澤東在回答如何跳出“歷史興亡周期律”時曾經(jīng)講到，“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。因此，群眾是改革的源泉，只有充分發(fā)動群眾的參與和監(jiān)督才能有效地推動改革。然而，鑒于文革時期的歷史教訓，發(fā)動群眾參與和監(jiān)督絕不能搞文革時期的“大民主”，而是要依靠制度化的群眾參與。出于對代議制度和選舉制度的局限性的考慮，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，其實最佳的制度化群眾參與平臺便是網(wǎng)絡(luò)參政平臺。

對群眾來講，網(wǎng)絡(luò)參政具有及時、透明、成本小等優(yōu)勢，健全的網(wǎng)絡(luò)參政平臺正是群眾所喜愛的；對政府來講，通過這一平臺，政府則可以有效地收集社情民意、最大限度地化解矛盾，這正是社會管理創(chuàng)新的核心要義之所在。此外，胡錦濤在十七屆六中全會上的報告中曾著重強調(diào)要發(fā)展健康向上的網(wǎng)絡(luò)文化，規(guī)范信息網(wǎng)上傳播秩序。如果群眾的訴求通過各地制度化的網(wǎng)絡(luò)參政平臺就能解決，對當前較為棘手的網(wǎng)絡(luò)輿情問題也必將起到釜底抽薪的作用。

二、“網(wǎng)絡(luò)問政”的局限性與“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”

當前，我國政府與群眾之間在互聯(lián)網(wǎng)進行溝通的主要形式是“網(wǎng)絡(luò)問政”。根據(jù)理論界的主流觀點，網(wǎng)絡(luò)問政，一般是指各級黨委、政府及各部門領(lǐng)導干部等公共行政主體通過網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)民交流溝通，進而收集民意、匯集民智的過程，比如各級領(lǐng)導干部不定期與網(wǎng)民展開在線交流以及開微博等。但這些網(wǎng)絡(luò)問政其實象征意義要大于實際意義，無法形成常態(tài)和制度化。這就決定了要真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參政平臺的作用，必須要建立一個常態(tài)化的、規(guī)范的、有約束力的系統(tǒng)，讓公民得以長期、有效地進行參與。

本文強調(diào)的“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”便是指由政府主導建立的、制度化了的、專門性的公民政治參與網(wǎng)絡(luò)平臺，它是由公民的參與機制、政府部門的受理機制以及領(lǐng)導考核機制等共同組成的體系［1］，它是最先由魏長青提出來的概念。通過此系統(tǒng)，公民可以公開透明地建言獻策、反映身邊問題、進行政策咨詢以及監(jiān)督投訴政府及政府工作人員的不良行為等，各種問題均由相關(guān)的政府部門或單位受理。因此，“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”就像是一級“網(wǎng)上政府”，各部門分工有序、公開透明地受理群眾的訴求，這種系統(tǒng)理應成為今后網(wǎng)絡(luò)參政平臺的科學方向。

三、縣一級政府是建立“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”的最佳層級

近年來，“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”其實在一些地方也有所實踐，但很多地方問政的政府層級較高、涵蓋范圍較廣。在這種情況下，由于群眾反映的問題大多是基層的，而市一級受理部門又沒有精力和權(quán)限去管理，因此，群眾反映的大量問題只能再次轉(zhuǎn)交給縣鄉(xiāng)級政府部門。以廣東省梅州市為例，梅州市政府設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)是梅州民生網(wǎng)上信訪，在該網(wǎng)站，群眾反映的大量問題都是直接反映到市一級政府部門的，然后再由市轉(zhuǎn)到縣級部門處理。

這種較高層級的網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)，不僅容易導致中間層級功能弱化，而且還容易造成縣級政府和更高層級政府形象的雙輸。一方面，過多的轉(zhuǎn)交其他相關(guān)部門處理，會使市一級政府的公信力下降；另一方面，縣級政府部門的積極性不高反而使得其自身原本就不高的形象進一步下降；此外，由于問政的政府層級較高、涵蓋范圍較廣，也容易導致民意爆炸的情況發(fā)生，致使群眾反映的大量問題都無法得到有效及時的回復?；貜偷臒o效率和低質(zhì)量會讓網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)問政平臺越來越失去信心和興趣，最終反而使政府的形象進一步受到影響。

相比來講，縣一級政府是最適合系統(tǒng)推行網(wǎng)絡(luò)問政的政府層級。與其它層級的政府相比，在省或市一級政府建立網(wǎng)絡(luò)問政平臺會因為層級過高的緣故很難及時有效地解決群眾的具體問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府架構(gòu)本來就是不完整的，也難以有效解決群眾的問題，而且從技術(shù)和人員上講，建立網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)也不現(xiàn)實?？h一級政府則“五臟俱全”，而且又是直接服務于基層群眾的，承上啟下、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)，因此最適合建立網(wǎng)絡(luò)問政平臺。

以浙江省天臺縣天臺效能網(wǎng)為例，天臺效能網(wǎng)已經(jīng)成功運行7年，截止2011年8月29日，在住戶數(shù)不到20萬的天臺縣，效能網(wǎng)用戶注冊名已達22993位，點擊率則超過162萬人次，有效化解了社會矛盾。

本文選取了天臺效能網(wǎng)2005至2010年六年間行政效能投訴數(shù)量（如表1），該欄目主要受理群眾對政府部門行政瀆職和侵權(quán)行為的投訴，是反映該縣社會穩(wěn)定狀況的重要指標。不難發(fā)現(xiàn)，隨著效能網(wǎng)的運行，行政效能投訴的數(shù)量每年是不斷減少的，而且這種減少還是伴隨著天臺效能網(wǎng)的網(wǎng)民注冊和瀏覽總量穩(wěn)步增加實現(xiàn)的。

表1 2005-2010年天臺效能網(wǎng)受理效能投訴數(shù)量

毛壽龍教授曾針對天臺效能網(wǎng)提出過這種擔心：“在網(wǎng)絡(luò)運作開始時還可以應付得來，在一段時間之后，很可能因為民意爆炸而使得行政機關(guān)疲于奔命，最后導致網(wǎng)絡(luò)運作名存實亡。［2］”然而實踐證明，天臺效能網(wǎng)在運行中民意并未形成爆炸，而是表現(xiàn)為有序的參與。由于縣域所涵蓋的人口和問題有限，天臺效能網(wǎng)問政的主體又分散為幾十個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，天臺效能網(wǎng)并沒有出現(xiàn)民意爆炸以至于應付不過來的狀況，各個部門分工有序，各司其職，使得每一個問題都能得到及時有效的答復和解決。

天臺效能網(wǎng)讓在縣一級建立網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)的優(yōu)勢展現(xiàn)得淋漓盡致。之所以存在這一優(yōu)勢，根本原因便在于基層群眾與縣一級政府之間可以以解決問題為主線形成良性的互動：基層群眾參與網(wǎng)絡(luò)問政是為了解決問題，而縣一級政府則是可以解決群眾提出的問題。

四、以縣為主、縣市聯(lián)動，打造全國網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)的樣板

郡縣治則天下安，縣級政權(quán)一直是中國最為穩(wěn)定的基層政治單元，縣域治理歷來是安邦定國的基礎(chǔ)。為更加全面提升縣域社會管理水平，充分利用縣一級政府在推行網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，在當前各地網(wǎng)絡(luò)問政比較混亂的背景下，建立以縣為主、縣市聯(lián)動的科學化的網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)無疑也將具有重要的示范意義。

（一）領(lǐng)導機構(gòu)和主要職能

為了使日常督促和考核更加有力，建議由縣一級紀委負責問政系統(tǒng)的運行和管理。根據(jù)群眾在參與方面的需求，問政系統(tǒng)至少應包括受理政策咨詢、建議意見、投訴舉報、與群眾在線交流等職能，全方位搭建政府與群眾溝通交流的平臺。群眾通過此問政系統(tǒng)可以反映問題和進行政策咨詢、為政府機關(guān)提出政策建議、對政府及政府工作人員進行監(jiān)督投訴以及與領(lǐng)導干部進行面對面交流和反映問題等。

此外，還要建立群眾在參與過程中的“上訴”機制，建立縣市聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)。市一級問政系統(tǒng)建議由市紀委負責，其主要職能是受理群眾對縣一級問政系統(tǒng)的投訴。如果經(jīng)過反復溝通，群眾對縣一級網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)中相關(guān)部門的答復還是不夠滿意，他們便可以選擇投訴到市一級網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)進一步解決。

（二）主要工作機制

確定責任主體是各縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而非主要領(lǐng)導干部，這種問政機制的優(yōu)點便是分工和責任界定明確，進而有利于保持工作常態(tài)化。在每個縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的工作機制上，各單位都被分配一個相應的登錄賬號，并專人管理，負責受理網(wǎng)民反映的屬其職責范圍內(nèi)的問題，并于五個工作日內(nèi)在網(wǎng)上做出答復。單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理員每天按時閱覽效能網(wǎng)，對需由本單位答復、辦理或做出解釋的，逐一登記［3］。

對網(wǎng)民反映的問題，能直接答復的，管理員直接答復；對需要辦理的事項，提請分管領(lǐng)導批閱，并確定承辦科室（單位）人員限時辦理；重大問題提請主要領(lǐng)導研究落實。對一周內(nèi)不能解決的擬辦事項，管理員在網(wǎng)上做出初步回復，并承諾辦理時限。辦理完后，承辦科室（單位）或承辦人員將辦理結(jié)果形成書面材料，經(jīng)單位領(lǐng)導審簽后上網(wǎng)回復。對反映問題牽涉多個部門的，由管理員上報領(lǐng)導機構(gòu)縣一級紀委，明確責任單位牽頭協(xié)調(diào)解決。當市一級網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)接到群眾的投訴后，由市紀委會同縣市相關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。

（三）考核評價機制

在整個網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)中，政府的處理態(tài)度和進程將完全透明地置于在人民群眾的監(jiān)督之下，由此可以實現(xiàn)社會對相關(guān)受理部門的監(jiān)督。為保證縣一級網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)持久、有效、規(guī)范運作，還應建立正式的考核督查制度，將各單位的答復情況列入機關(guān)和個人年度目標責任制考核。考核將直接參考群眾的答復滿意度以及向市一級問政系統(tǒng)的投訴率，答復滿意率直接與機關(guān)績效評估掛鉤。此外，縣一級紀委還要組織工作人員，定期對各縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)答復落實民意情況進行督查。

五、“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”本質(zhì)上是一種“網(wǎng)絡(luò)治政”平臺

綜上所述，“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”其實已經(jīng)超越了“網(wǎng)絡(luò)問政”的概念本身：前者是由具體部門負責受理群眾訴求的，后者問政主體則主要是領(lǐng)導干部；前者依托的政府層級明確、科學，是以縣為主、縣市聯(lián)動，后者依托的政府層級則比較隨意；前者是一個制度化的問政系統(tǒng)，像一級網(wǎng)上政府，后者則形式多樣；前者重視群眾的評價并以此作為部門考核的依據(jù)，尊重群眾的主體地位，后者則是一種自上而下單向的“問政”，只能讓群眾被動接受承諾或答復。

因此，“網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)”已經(jīng)遠不同于“網(wǎng)絡(luò)問政”，本質(zhì)上它已經(jīng)是一種“網(wǎng)絡(luò)治政”平臺。“治政”強調(diào)的是治理政務，通過“網(wǎng)絡(luò)治政”平臺政府可以吸納民意、治理社會，群眾可以反映訴求、參與治理，而“問政”則僅著重于了解民情。

從“網(wǎng)絡(luò)問政”到“網(wǎng)絡(luò)治政”，是“網(wǎng)絡(luò)問政”質(zhì)的升華，是對網(wǎng)絡(luò)這一社會管理資源的進一步挖掘，有利于真正實現(xiàn)“最大限度地減少不和諧因素”，從而全面帶動縣域社會管理水平的提升。

［1］ 魏長青.論在縣級政府建立網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)的優(yōu)勢［J］.社科縱橫：新理論版，2011（3）.

［2］ 毛壽龍.天臺效能網(wǎng)促進政府治道變革［EB/OL］.（2011-04-28）.http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=331.

［3］ 部分內(nèi)容參閱相關(guān)報道：“天臺效能網(wǎng)”的具體做法和主要成效［EB/OL］.（2011-04-26）.http://www.zj.gov.cn/gb/zjnew/ node3/node22/node170/node409/node2508/node2515/userobject9ai10160.html.

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浙江省社科聯(lián)2011年度課題“網(wǎng)絡(luò)問政的科學化研究”

許峰（1966-），男，本科，副教授，研究方向為政治哲學、社會學及管理學。