整體服務(wù)型警務(wù)模式構(gòu)建
——西方行政管理改革演進(jìn)的視角

梁慧穩(wěn)

（江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210012）

整體服務(wù)型警務(wù)模式構(gòu)建
——西方行政管理改革演進(jìn)的視角

梁慧穩(wěn)

（江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210012）

服務(wù)型警務(wù)模式的提出與實(shí)踐與當(dāng)代西方行政管理改革密切相關(guān)，西方新公共管理改革運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了服務(wù)型警務(wù)模式的建立，整體政府改革運(yùn)行進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)模式向整合化方向邁進(jìn)。借鑒整體政府改革的基本理論，結(jié)合我國(guó)警務(wù)工作特點(diǎn)，提出構(gòu)建整體服務(wù)型警務(wù)模式，并從整體服務(wù)型警務(wù)模式構(gòu)建的核心理念、基本原則、警務(wù)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)外整合與聯(lián)合、協(xié)調(diào)的角度闡述了具體路徑。

新公共管理；整體政府；整體服務(wù)型警務(wù)；構(gòu)建路徑

警務(wù)模式是警務(wù)理念、警務(wù)職能、警務(wù)目標(biāo)和警務(wù)方式等的總稱。警務(wù)模式受環(huán)境背景影響，即當(dāng)面臨的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、治理等環(huán)境背景發(fā)生變化時(shí)，警務(wù)模式也將隨之轉(zhuǎn)換。

當(dāng)代西方行政管理經(jīng)歷了兩次大的變革。一次始發(fā)于20世紀(jì)70年代初英國(guó)的新公共管理改革實(shí)踐，其以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，建立“企業(yè)型政府”以提高政府的效率、效能和服務(wù)質(zhì)量，以此消除在行政管理領(lǐng)域統(tǒng)治了上百年的官僚科層制弊端。另一次始發(fā)于20世紀(jì)90年代中后期英國(guó)進(jìn)行的整體政府改革運(yùn)動(dòng)，是對(duì)第一次新公共管理改革實(shí)踐忽視了部門合作與協(xié)調(diào)帶來(lái)的碎片化制度結(jié)構(gòu)的揚(yáng)棄。從變革的廣度來(lái)講，警務(wù)模式的變革是公共行政變革的組成部分，因此，不同行政管理改革背景對(duì)服務(wù)型警務(wù)模式的構(gòu)建產(chǎn)生不同的結(jié)果。文章借鑒西方行政管理改革的基本理論，探索符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景的服務(wù)型警務(wù)模式問(wèn)題。

一、新公共管理改革推動(dòng)了服務(wù)型警務(wù)模式的建立

20世紀(jì)70年代中后期，在全球化、信息化、市場(chǎng)化的背景下，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無(wú)論是英美、歐洲大陸國(guó)家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮。英國(guó)是新公共管理（the New Public Management）運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開(kāi)始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铩?0年代初期，澳大利亞和新西蘭相繼引入新公共管理，以替代并挑戰(zhàn)“舊公共行政”，后者被認(rèn)為是代表了中央集權(quán)的、總體性的大政府模式[1]。逐漸地，新公共管理改革運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展到其他西方國(guó)家乃至全世界，“成為70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國(guó)際性趨勢(shì)”[2]。新公共管理倡導(dǎo)者的中心思想是全世界的政府和公共部門不僅需要縮減，而且需要從根本上按照私有部門所擁護(hù)的原則重構(gòu)[3][4]，他們集中關(guān)注責(zé)任（accountability）和高績(jī)效（high performance），試圖重構(gòu)官僚機(jī)構(gòu)、重新界定組織使命、使機(jī)構(gòu)程序合理化并分散決策權(quán)。“依靠績(jī)效獎(jiǎng)懲來(lái)放寬公共機(jī)構(gòu)和公共雇員低效的壟斷特權(quán)”[5]。

與新公共管理改革運(yùn)動(dòng)一致，英國(guó)掀起了警務(wù)領(lǐng)域的改革，建立了服務(wù)型警務(wù)模式。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，與所有其他政府機(jī)構(gòu)一樣，警察部門被認(rèn)為是工作效率低下和浪費(fèi)的機(jī)構(gòu)，盡管英國(guó)警察每年的公共開(kāi)支份額都在增加，但同一時(shí)期犯罪率也在升高。時(shí)任英格蘭銀行副行長(zhǎng)、新公共管理倡導(dǎo)者霍華德·戴維斯認(rèn)為，警察展示了一個(gè)糟糕制度的所有特征，這一制度已到了非改不可的地步了[6]。進(jìn)入90年代后，英國(guó)推行了系統(tǒng)的警務(wù)改革。首先，警察部門依照英國(guó)政府公布的《公民憲章》原則，制定了《警察服務(wù)憲章》。其次，啟動(dòng)了由首相政策研究辦公室和內(nèi)政部聯(lián)合開(kāi)展的“警務(wù)改革”研究課題，推出了《希伊調(diào)查》（1993）和《波森調(diào)查》（1995年）等研究報(bào)告。再次，實(shí)施了系列警務(wù)改革，包括啟動(dòng)“打擊危害社會(huì)治安行為”計(jì)劃；保護(hù)被害人和證人戰(zhàn)略；重振安全鄰里社區(qū)的戰(zhàn)略；“十項(xiàng)承諾”；建立新的快速反應(yīng)機(jī)制；強(qiáng)調(diào)工作的靈活性，加強(qiáng)與公眾的溝通與合作；等等，引導(dǎo)警察進(jìn)入一種以服務(wù)理念為基石的“警務(wù)新秩序”。最后，制定和出臺(tái)了一系列警察改革的法律法規(guī)。以上改革的核心思想是要樹(shù)立警察機(jī)構(gòu)全新的服務(wù)理念，將警察機(jī)關(guān)定位為服務(wù)部門；應(yīng)用市場(chǎng)化和企業(yè)管理方法改造警務(wù)工作，提高警務(wù)工作效能；警方要將公眾滿意率作為警察機(jī)關(guān)的主要工作標(biāo)準(zhǔn)，要求警員“對(duì)待公眾就像對(duì)待顧客”。

在新公共管理改革國(guó)際性趨勢(shì)的影響下，我國(guó)也掀起了研究和實(shí)踐新公共管理運(yùn)動(dòng)的熱潮，提出構(gòu)建服務(wù)型政府。20世紀(jì)末，以劉熙瑞、張康之等學(xué)者為代表提出以“服務(wù)型政府”取代“管制型政府”，引起學(xué)界和政府管理部門的廣泛興趣和高度重視。2003年，第二十次全國(guó)公安會(huì)議在北京召開(kāi)，胡錦濤總書(shū)記在同出席第二十次全國(guó)公安會(huì)議的代表座談時(shí)明確指出公安機(jī)關(guān)要“堅(jiān)持專政職能、管理職能、服務(wù)職能的統(tǒng)一性，始終把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為公安工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”這一明確的職能定位下，進(jìn)一步推進(jìn)“服務(wù)型”公安機(jī)關(guān)建設(shè)已刻不容緩。2004年2月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”。2005年3月5日召開(kāi)全國(guó)人大十屆三次會(huì)議時(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府被寫(xiě)進(jìn)了政府工作報(bào)告中。2007年10月黨的十七大報(bào)告中提出：加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。

與“服務(wù)型政府”從理論提出到實(shí)踐建設(shè)相同步，建設(shè)“服務(wù)型公安”或“服務(wù)型警務(wù)”的呼聲也很大。從學(xué)術(shù)研究的角度看，近年來(lái)涌現(xiàn)出一批相關(guān)研究成果。以“關(guān)鍵詞—服務(wù)型公安”在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到7篇文獻(xiàn)，以“關(guān)鍵詞—服務(wù)型警務(wù)”在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到3篇文獻(xiàn)、在中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)們論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到4篇文獻(xiàn)；以“主題詞—服務(wù)型公安”在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到21篇文獻(xiàn)、在中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到1篇文獻(xiàn)，以“主題詞—服務(wù)型警務(wù)”在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到5篇文獻(xiàn)。從實(shí)踐角度看，從公安部到地方公安機(jī)關(guān)，都在積極倡導(dǎo)警察服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，各地都在探索如何更好地建立以“公民為中心”的警務(wù)工作模式，在工作方法、工作措施、工作效果等方面極力推行體現(xiàn)服務(wù)理念。

二、整體政府改革為服務(wù)型警務(wù)模式構(gòu)建提供新的策略

西方新公共管理改革解決了傳統(tǒng)官僚制組織體制結(jié)構(gòu)僵化、效率低下的弊端并提高了政府的行政效率，呈現(xiàn)出強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理、提供回應(yīng)性服務(wù)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、采用私人部門管理方式、管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變等八個(gè)特征[7]。但是，由于新公共管理所倡導(dǎo)的過(guò)分分權(quán)化和市場(chǎng)化改革在實(shí)際中往往造成政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和橫向部門間涌現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的情況，最終導(dǎo)致了公共服務(wù)的碎片化，既抑制效率的持續(xù)提高，也與公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)具有的公共性相悖，從而使西方各國(guó)新公共管理改革陷入困境[8]。于是，20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等一批新公共管理改革先鋒國(guó)家開(kāi)始了第二輪行政管理改革，改革的重點(diǎn)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)（或縱向?qū)I(yè)化）、對(duì)“單一目標(biāo)組織”原則的廣泛運(yùn)用（或橫向?qū)I(yè)化）轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)縱向和橫向聯(lián)合、協(xié)調(diào)的整體政府（whole of government，WOG）上來(lái)。

整體政府初期被稱為協(xié)同政府，協(xié)同政府是布萊爾政府于1997年首次引入的一個(gè)概念，主要目標(biāo)之一就是更好地處理涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的棘手問(wèn)題。整體政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問(wèn)題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。其通過(guò)機(jī)構(gòu)功能的“整合”（Integration），各種方式的“聯(lián)合”（Union）或“協(xié)同”（Joined-up）、“協(xié)調(diào)”（Coordination），從而為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。協(xié)同政府或整體政府以橫向和縱向協(xié)調(diào)、整合、合作等方式更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能。本世紀(jì)以來(lái)，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)模式是我國(guó)警務(wù)工作改革的重要目標(biāo)，地區(qū)之間或區(qū)域之間提供無(wú)差異的治安服務(wù)是創(chuàng)建服務(wù)型警務(wù)的主要內(nèi)容。但是，受新公共管理理論的影響，以及傳統(tǒng)科層制高度專業(yè)化分工，我國(guó)的警務(wù)部門在公共治安服務(wù)實(shí)踐運(yùn)作上存在著“碎片化傾向”，組織橫向和縱向協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，業(yè)務(wù)分工專業(yè)化強(qiáng)，以行政權(quán)力為中心的機(jī)構(gòu)治理模式在不同層級(jí)間、不同部門間構(gòu)筑了溝通的障礙，這些正是整體政府改革致力于解決的問(wèn)題。雖然我國(guó)范圍內(nèi)的行政管理改革還沒(méi)有完全走向整體化和協(xié)同化變革時(shí)期，但西方整體政府改革對(duì)我國(guó)服務(wù)型警務(wù)模式構(gòu)建提供的新的借鑒方向。

在西方行政管理改革運(yùn)動(dòng)的作用下建立起來(lái)的服務(wù)型警務(wù)模式，其倡導(dǎo)“公民為中心”的思想，以社區(qū)警務(wù)為主要工作模式，是反應(yīng)式警務(wù)的演變，目的是克服反應(yīng)式警務(wù)帶來(lái)的警民分離傾向，建立警務(wù)合作關(guān)系以共同解決犯罪和治安問(wèn)題[9]。因此，現(xiàn)代西方服務(wù)型警務(wù)模式，既是對(duì)新公共管理改革追求“服務(wù)職能”的繼承，又是對(duì)整體政府改革追求“合作”的繼承。借鑒西方行政管理改革和警務(wù)工作模式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)自身改革的特殊背景，筆者提出構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展要求的服務(wù)型警務(wù)模式的總體思路。

三、整體服務(wù)型警務(wù)模式的選擇

當(dāng)西方從官僚制時(shí)代走向新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期，我國(guó)的改革開(kāi)放才剛剛起步，多年來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代奉行的警務(wù)管理與控制模式很難在短期內(nèi)與世界服務(wù)型警務(wù)模式接軌。上世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革開(kāi)放在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)向前發(fā)展的同時(shí)，一方面，治安環(huán)境不斷惡化，人、財(cái)、物大流動(dòng)大大增加了治安管理壓力，跨國(guó)犯罪、高科技犯罪、流竄犯罪、國(guó)際恐怖主義、毒品犯罪、有組織犯罪、黑惡勢(shì)力等傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)犯罪出現(xiàn)了新的變化，等等，這些都給我國(guó)的警務(wù)工作帶來(lái)很大壓力；另一方面，國(guó)際倡導(dǎo)的高效警務(wù)、服務(wù)警務(wù)、反應(yīng)式警務(wù)、親民警務(wù)等理念傳入我國(guó)，對(duì)我國(guó)警務(wù)改革提出新的挑戰(zhàn)。如前所述，我國(guó)在本世紀(jì)初也逐步建立起服務(wù)性警務(wù)工作理念。由于我國(guó)國(guó)情的特殊性、行政管理改革的滯后性，致使今天服務(wù)型警務(wù)依然只停留在概念層面而無(wú)法落實(shí)和全面推開(kāi)。

當(dāng)西方行政管理改革從新公共管理時(shí)代步入整體政府或協(xié)同政府時(shí)代，我國(guó)的行政管理模式（包括警務(wù)工作模式）依然帶有濃厚的官僚制（舊行政管理）特色。機(jī)構(gòu)垂直分權(quán)化突出，專業(yè)分工過(guò)細(xì)，橫向溝通與協(xié)作性機(jī)制不暢，行政效率過(guò)低，行政成本過(guò)高，警務(wù)工作的社會(huì)服務(wù)功能跟不上社會(huì)發(fā)展的需求等問(wèn)題。存在幾個(gè)矛盾并存的現(xiàn)象：警察職能泛化與警察基本職能得不到有效履行并存，警務(wù)協(xié)作與協(xié)作成本過(guò)高并存，警力資源不足與警力“過(guò)剩”并存，警察竭力服務(wù)社會(huì)與社會(huì)對(duì)警察行為不滿并存，等等。

以英國(guó)為代表的西方第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)——“整體政府”（WOG），是指采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)的思想和行動(dòng)總和[10]?！罢w政府”改革的背景主要是針對(duì)各自為政的部門主義、視野狹隘的短期行為提出的，用于解決反恐、打擊有組織犯罪、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)排斥等跨部門問(wèn)題的一種政府改革理論[11]?！罢w政府”改革的主要內(nèi)容包含民主行政的價(jià)值取向、以結(jié)果為導(dǎo)向的管理邏輯、協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策、聯(lián)合的公共服務(wù)供給方法、整合型預(yù)算、整合的信息系統(tǒng)、融合差異的組織文化、開(kāi)發(fā)人力資源的新技能和整合型組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作九個(gè)方面的內(nèi)容[12]。我國(guó)現(xiàn)代警務(wù)工作面臨著與“整體政府”所要解決的相似問(wèn)題情境，因此，選擇整體服務(wù)型警務(wù)模式既符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)又符合我國(guó)整體發(fā)展情況。

四、整體服務(wù)型警務(wù)模式構(gòu)建的具體路徑

以服務(wù)為核心、以協(xié)作為方式，推進(jìn)整體服務(wù)型警務(wù)模式建設(shè)。

（一）基礎(chǔ)：一個(gè)中心、三個(gè)原則

構(gòu)建整體服務(wù)型警務(wù)的基礎(chǔ)必須建立“以公民為中心”的理念，即一切警務(wù)工作思路、工作方法、工作措施等均圍繞公民的服務(wù)需求來(lái)制訂。在警務(wù)職能范圍內(nèi)，要從“公民需求什么？能為公民提供什么幫助和服務(wù)？如何改進(jìn)我們的工作方法以更好、更方便為公民提供幫助？”等等為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這就要求警務(wù)機(jī)構(gòu)的前端要盡可能增加與公民接觸、交流的渠道，提高警務(wù)窗口的輻射效應(yīng)，社區(qū)警務(wù)、警務(wù)信息化一站式服務(wù)中心、親民警務(wù)等突出“公民中心”這一理念。警務(wù)層級(jí)制結(jié)構(gòu)中：決策層應(yīng)深入研究服務(wù)型警務(wù)的規(guī)律和方法，在政策制定中充分體現(xiàn)民主、公開(kāi)、科學(xué)性原則，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)反應(yīng)的回應(yīng)力，注重與政府其他職能部門的協(xié)條和聯(lián)合，致力于從整體上解決治安管理問(wèn)題；管理層要善于準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策精神，正確、及時(shí)傳達(dá)政策指令信息并做好對(duì)下的指導(dǎo)服務(wù)工作；執(zhí)行層要在工作方法上尋求創(chuàng)新和突破，以更好的服務(wù)態(tài)度、更高的工作效率履行警務(wù)工作職能。

圍繞“公民中心”理念，服務(wù)型警務(wù)模式必須遵循法治原則、責(zé)任原則、效能原則。警察機(jī)構(gòu)是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，服務(wù)型警務(wù)在政策、手段、程序等方面都要做到法治化。服務(wù)就是履行責(zé)任，服務(wù)型警務(wù)的責(zé)任原則要求警察機(jī)構(gòu)建立一套完整而有制約機(jī)制的警務(wù)責(zé)任體系，使社會(huì)公眾能夠有效監(jiān)督警務(wù)執(zhí)行情況，真正實(shí)行民主警務(wù)和責(zé)任警務(wù)。效能是是效率、成績(jī)、功能的統(tǒng)一體，效能最大化是現(xiàn)代管理的本質(zhì)要求和最終目的，服務(wù)型警務(wù)要以追求效能最大化為提升服務(wù)水平的目標(biāo)，以有限的警力、物力、財(cái)力資源創(chuàng)造更大價(jià)值。

警務(wù)決策活動(dòng)、警務(wù)管理活動(dòng)、警務(wù)執(zhí)行活動(dòng)、警務(wù)評(píng)估活動(dòng)等均圍繞一個(gè)中心、三個(gè)原則開(kāi)展，即所有的警務(wù)活動(dòng)內(nèi)容及活動(dòng)過(guò)程均要貫徹“公民中心”理念，遵循法治原則、責(zé)任原則、效能原則（如圖1所示）。警務(wù)決策圍繞社會(huì)、公民的需求出發(fā)，為公民參與決策創(chuàng)造條件，多聽(tīng)取民聲和民意，制定政策以解決民眾問(wèn)題為根本，從明確決策問(wèn)題、收集決策信息、擬訂決策方案、評(píng)估決策方案到方案選擇等決策活動(dòng)過(guò)程，都要遵循法治、責(zé)任、效能原則。一切警務(wù)管理活動(dòng)既包括對(duì)政策的理解與傳遞行動(dòng)，又包括對(duì)警務(wù)資源按照時(shí)間分布進(jìn)行有效整合的行動(dòng)，按照整體服務(wù)型警務(wù)的內(nèi)在要求，警務(wù)管理的根本目標(biāo)是通過(guò)計(jì)劃警務(wù)行動(dòng)、組織資務(wù)資源、指揮協(xié)調(diào)部門及警種、控制警務(wù)活動(dòng)、開(kāi)展人力資源培訓(xùn)等職能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的服務(wù)功能。警務(wù)執(zhí)行是履行警務(wù)日常社會(huì)服務(wù)功能，執(zhí)行的方法、措施、手段均要以公民為中心，以服務(wù)者身份來(lái)執(zhí)行，以合法、擔(dān)責(zé)、效能的原則來(lái)衡量執(zhí)行的水平和質(zhì)量。警務(wù)評(píng)估是對(duì)警務(wù)決策、管理、執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，評(píng)估不以追求完成指標(biāo)和任務(wù)程度為標(biāo)準(zhǔn)，而要以公民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，滿意度的評(píng)價(jià)要從結(jié)果、過(guò)程、服務(wù)的深度與廣度等方面考察。

圖1 整體服務(wù)型警務(wù)模式基礎(chǔ)理念輪圖

（二）系統(tǒng)內(nèi)整合：機(jī)構(gòu)重塑，壓縮層級(jí)

整體政府改革是要通過(guò)機(jī)構(gòu)整合、功能整合、加強(qiáng)橫向和縱向協(xié)調(diào)和合作來(lái)提升服務(wù)的水平。根據(jù)整體政府改革的基本思路，針對(duì)目前我國(guó)警務(wù)機(jī)構(gòu)職能劃分過(guò)細(xì)、橫向交流機(jī)制不暢、警務(wù)協(xié)作成本過(guò)高等問(wèn)題，我們提出重塑警務(wù)機(jī)構(gòu)，壓縮警務(wù)行政管理層級(jí)，暢通機(jī)構(gòu)、警種之間橫向交流機(jī)制，深化地區(qū)間、警種間警務(wù)協(xié)作深度和廣度。

按照大區(qū)、分區(qū)、小區(qū)將現(xiàn)有部、省、市、縣、派出機(jī)構(gòu)五級(jí)結(jié)構(gòu)壓縮成警務(wù)總部、警務(wù)分部、小區(qū)警務(wù)聯(lián)合部三層結(jié)構(gòu)，將組織結(jié)構(gòu)由“高型”結(jié)構(gòu)壓縮成“扁平型”結(jié)構(gòu)。警務(wù)總部按大區(qū)設(shè)立，可以在現(xiàn)有行政大區(qū)劃分的基礎(chǔ)上設(shè)立警務(wù)總部，如東北地區(qū)警務(wù)總部、華東地區(qū)警務(wù)總部、環(huán)首都警務(wù)總部等。警務(wù)總部可以通過(guò)對(duì)省、直轄市級(jí)警務(wù)機(jī)關(guān)人、財(cái)、物進(jìn)行整合而成，其功能主要是整合警務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)警務(wù)機(jī)構(gòu)橫向和縱向的聯(lián)合、協(xié)調(diào)和協(xié)作，面臨復(fù)雜事態(tài)、緊急事態(tài)、群體事件、聯(lián)合行動(dòng)等需要多警種配合時(shí)具有機(jī)動(dòng)配置警力資源的使命。警務(wù)總部日常管理以負(fù)責(zé)跨區(qū)協(xié)調(diào)和協(xié)作，負(fù)責(zé)大區(qū)警種的統(tǒng)一管理和調(diào)度，負(fù)責(zé)與社會(huì)其他部門之間的橫向溝通與協(xié)調(diào)工作。大區(qū)下再根據(jù)行政區(qū)域分布建立分區(qū)警務(wù)部，負(fù)責(zé)分區(qū)內(nèi)警務(wù)跨警種聯(lián)合調(diào)度、行動(dòng)協(xié)作，負(fù)責(zé)與區(qū)域警務(wù)與社會(huì)的聯(lián)合與協(xié)作。小區(qū)警務(wù)聯(lián)合部具體實(shí)施社會(huì)管理和服務(wù)功能，警種的劃分打破當(dāng)前警種林立的局面，按照機(jī)動(dòng)警種（動(dòng)態(tài)街面巡邏）、聯(lián)合警種（布建在各個(gè)社區(qū)和重要關(guān)口，隨時(shí)配合機(jī)動(dòng)警種行動(dòng)）、窗口服務(wù)警種（接受公民服務(wù)請(qǐng)求并提供服務(wù)）配置警力。警務(wù)總部、警務(wù)分部、小區(qū)警務(wù)聯(lián)合部的警力配置可按5%、15%、80%比例進(jìn)行，大大壓縮機(jī)關(guān)警力人數(shù)，增強(qiáng)基層警力數(shù)量。

警務(wù)總部在省級(jí)公安機(jī)構(gòu)層面進(jìn)行整合，深化到基層科、所、隊(duì)，是在當(dāng)前垂直條線結(jié)構(gòu)管轄重新分區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，整合的結(jié)構(gòu)示意圖如圖2所示。警務(wù)總部A是對(duì)原公安廳或直轄市公安局1、公安廳或直轄市公安局2省級(jí)管轄的部分區(qū)域進(jìn)行合并而成，警務(wù)總部B是對(duì)原公安廳或直轄市公安局2、公安廳或直轄市公安局n或其他廳局管轄的部分區(qū)域進(jìn)行合并而成，依此類設(shè)，從而形成全國(guó)層面的警務(wù)總部。警務(wù)分部及小區(qū)警務(wù)聯(lián)合分部依此按照垂直隸屬關(guān)系進(jìn)行分區(qū)、分小區(qū)建立。

圖2 警務(wù)分區(qū)機(jī)構(gòu)整合示意圖

在機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，從便于溝通、協(xié)作、聯(lián)合的角度重新劃分警種，明確警種業(yè)務(wù)職能，以改進(jìn)當(dāng)前警種劃分過(guò)細(xì)、業(yè)務(wù)分類過(guò)多，造成警力資源分布不合理，業(yè)務(wù)接口過(guò)多的局面。警務(wù)總部以業(yè)務(wù)為中心劃分警種，把具有辦事流程相關(guān)、業(yè)務(wù)功能相近、協(xié)作頻率較高的業(yè)務(wù)歸為相對(duì)獨(dú)立的一類，配置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員；警務(wù)分部也以相似的辦法來(lái)劃分警種；小區(qū)警務(wù)聯(lián)合部按前所述劃分為機(jī)動(dòng)警種、聯(lián)合警種、窗口服務(wù)警種三類。

（三）系統(tǒng)外聯(lián)合和協(xié)調(diào)：以信息技術(shù)打造無(wú)縫隙聯(lián)合行動(dòng)和服務(wù)模式

整體政府改革下的服務(wù)型警務(wù)模式，不僅要加強(qiáng)警務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部整合、聯(lián)合和協(xié)作，還要加強(qiáng)系統(tǒng)外的聯(lián)合和協(xié)調(diào)，增加公共部門整體服務(wù)功能。為此，在整合系統(tǒng)外的基礎(chǔ)上，我們提出警務(wù)與政府其他職能部之間的橫向聯(lián)合，必要時(shí)在中央一級(jí)建立大部制機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)委員會(huì)，與前述系統(tǒng)內(nèi)整合相統(tǒng)一，作為政府整合改革的一種發(fā)展方向。

警察與政府的其他部門存在事務(wù)上的各種聯(lián)系，在社會(huì)事務(wù)管理中彼此相互依賴，相互配合、通力協(xié)作是提高彼此社會(huì)服務(wù)能力的必然選擇。隨著信息技術(shù)尤其是計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)等的發(fā)展與應(yīng)用，系統(tǒng)外的聯(lián)合和協(xié)調(diào)可以利用信息技術(shù)構(gòu)建一個(gè)虛擬的無(wú)縫隙整體服務(wù)平臺(tái)。首先，將政務(wù)網(wǎng)和公安網(wǎng)進(jìn)行技術(shù)改造和升級(jí)，降低兩個(gè)系統(tǒng)之間情報(bào)信息共享和交流的“瓶頸”，理順情報(bào)信息交流機(jī)制，在高、中、基三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息的無(wú)縫隙對(duì)接；其次，整合外向型業(yè)務(wù)流程，即整合有政府其他職能部門或社會(huì)組織參與的警務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，通過(guò)硬、軟件建設(shè)和管理服務(wù)升級(jí)，將這類業(yè)務(wù)整合后移入虛擬服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)無(wú)時(shí)差流水作業(yè)，實(shí)現(xiàn)7×24小時(shí)服務(wù)供給；最后，在社會(huì)治安管理中，建立跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成社會(huì)公眾廣泛參與、政府其他職能部門機(jī)動(dòng)聯(lián)合的整體響應(yīng)與合作模式。

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Key works:new public management;whole-of-government（WOG）;whole-service-oriented policing;constructive path

On the Construction of Whole-service-oriented Policing Model——Perspective of Western Administrative Reform and Evolution

LIANG Hui-wen
（Jiangsu Police Officer College,Nanjing,Jiangsu,210012）

The proposal and practice of service-oriented policing model is closely related to the contemporary western administrative reform.The movement of new public management reform in the west promotes the establishment of the serviceoriented policing model.The"Whole-of-government（WOG）"further promotes the service model forward to the direction of integration.Based on the theory of WOG and combined with the characteristics of Chinese policing work,this paper puts forward the construction of Whole-service-oriented Policing Model,expounds the specific path of the construction of Whole-service-oriented Policing Model,which includes the core concept,the basic principles,integration and joined-up and coordination of the policing Organizational system.

D631.1

A

2095-1140（2012）01-0117-05

2011-09-26

梁慧穩(wěn)（1974-），女，云南曲靖人，江蘇警官學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，主要從事公安信息管理、公安管理研究。

左小絢）