節(jié)能減排視角下地方政府執(zhí)行力評價指標(biāo)體系的建立

王劍芳

（1.紅河學(xué)院商學(xué)院，云南 蒙自 661100；2.昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，昆明 650093）

節(jié)能減排視角下地方政府執(zhí)行力評價指標(biāo)體系的建立

王劍芳1,2

（1.紅河學(xué)院商學(xué)院，云南 蒙自 661100；2.昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，昆明 650093）

通過分析地方政府干預(yù)節(jié)能減排行為的原因及其執(zhí)行力實施過程，構(gòu)建了節(jié)能減排視角下地方政府執(zhí)行力的評價指標(biāo)體系，并通過專家咨詢法確定了各指標(biāo)的權(quán)重，指出了測評地方政府執(zhí)行力的具體方法，為科學(xué)評價現(xiàn)實中地方政府落實行為能力提供理論依據(jù)，并對地方政府執(zhí)行力的提升提出了建議.

節(jié)能減排；地方政府；執(zhí)行力；指標(biāo)體系；指標(biāo)權(quán)重

前言

“十二五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展處于大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期.但是，一方面，伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快和消費結(jié)構(gòu)不斷升級，對能源需求表現(xiàn)為剛性增長.另一方面，國內(nèi)資源保障能力脆弱，全球性能源安全和氣候變化問題令人擔(dān)憂，資源環(huán)境約束日趨強化.國內(nèi)國際能源供需矛盾突出，節(jié)能減排已成為我國應(yīng)對資源緊缺、減輕環(huán)境壓力、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇.基于我國現(xiàn)階段節(jié)能減排的工作中還存在責(zé)任落實不到位、推進難度增大、激勵約束機制不健全、基礎(chǔ)工作薄弱、能力建設(shè)滯后、監(jiān)管不力等問題，[1]本文試圖構(gòu)建和測評節(jié)能減排中地方政府執(zhí)行力評估指標(biāo)體系，為提高地方政府執(zhí)行節(jié)能減排能力的科學(xué)性提供理論依據(jù).

1 地方政府干預(yù)節(jié)能減排的理論依據(jù)

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，節(jié)能減排中應(yīng)該以市場調(diào)控為主，政府行政手段為輔.而我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，市場機制仍不健全，能源市場化程度還很低，能源行業(yè)運行依靠的主要是政策，不是市場.根據(jù)世界銀行的有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在政府不加干預(yù)的情況下依靠市場機制本身，只能解決20%的節(jié)能問題.[2]

節(jié)能減排中需要政府干預(yù)的理論依據(jù)具體表現(xiàn)為以下三個方面：一是從節(jié)能的視角來看，能源的供給結(jié)構(gòu)存在不合理.目前絕大部分的能源來自于不可再生能源，可再生能源和清潔能源所占的比例很小，降低能源消耗，對支持我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義.二是從經(jīng)濟增長方式的現(xiàn)狀來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中重工業(yè)化的趨勢日益明顯.雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是朝著能源消耗強度和污染強度更輕的方向發(fā)展，但是從目前整體來看，我國仍是高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟增長方式，由此決定了能源消耗強度還比較高.三是污染具有負(fù)外部性特征來看，在市場經(jīng)濟機制下，環(huán)境資源在使用中具有外部經(jīng)濟效應(yīng)，外部性扭曲了市場主體成本與收益的關(guān)系，導(dǎo)致資源配置效率的損失，影響資源優(yōu)化配置[3].正外部性越大，這類經(jīng)濟活動越難以通過市場機制被提供出來，而負(fù)外部性越大，越會加大生產(chǎn)[3].污染具有負(fù)外部性，在外在成本沒有和無法內(nèi)部化的條件下，這種負(fù)外部性如不能夠得到有效遏制，經(jīng)濟發(fā)展所賴以存在的環(huán)境將持續(xù)惡化[3].這就需要政府作用，彌補市場機制的不足，糾正市場失靈.因此，通過以上分析，節(jié)能減排需要政府的干預(yù).

2 節(jié)能減排中地方政府執(zhí)行力評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文從地方政府在節(jié)能減排中執(zhí)行力實施過程出發(fā)，通過對地方政府共性的研究，分別從執(zhí)行目標(biāo)認(rèn)知力、執(zhí)行主體運行力、執(zhí)行資源整合力、執(zhí)行環(huán)境支撐力、執(zhí)行效果控制力五個維度設(shè)計了一套測評地方政府在節(jié)能減排中執(zhí)行力的指標(biāo)體系.

（1）執(zhí)行目標(biāo)認(rèn)知力

確定組織的行動目標(biāo)是一個管理活動的開始，孔茨認(rèn)為：“計劃包括確定使命和目標(biāo)以及完成使命和目標(biāo)的行動；這需要制定決策，即從各種可供選擇的方案中確定行動步驟”.[4]地方政府在節(jié)能減排中，確定自身使命和目標(biāo)時首先要求能夠充分理解上級政府政策的精神和實質(zhì)，這就要求地方政府具有很強的理解能力和目標(biāo)轉(zhuǎn)化能力；因此，執(zhí)行目標(biāo)認(rèn)知力這一維度的主要測評指標(biāo)包括目標(biāo)理解力、目標(biāo)認(rèn)同力和目標(biāo)轉(zhuǎn)化力3個二級測評指標(biāo).

（2）執(zhí)行主體運行力

執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)落實政策、目標(biāo)、措施的人員和組織.執(zhí)行主體在執(zhí)行力中占有相當(dāng)重要的地位，任何一項政策、決議及其細(xì)化后的方案都必須依賴良好的執(zhí)行主體，才有可能順利執(zhí)行和有效執(zhí)行.節(jié)能減排中涉及較廣泛的法律法規(guī)和專業(yè)技術(shù)，應(yīng)不斷地通過集中培訓(xùn)和調(diào)查研究等方式，來提升業(yè)務(wù)能力.同時建立完備、有效的節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，通過強制性手段，保證節(jié)能減排目標(biāo)的有效實現(xiàn).節(jié)能減排是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及的行為主體較多，這就使得協(xié)調(diào)在節(jié)能減排中占有突出地位.因此，專業(yè)化程度、規(guī)范化程度和組織協(xié)調(diào)度構(gòu)成了執(zhí)行主體運行力的3個二級測評指標(biāo).

（3）執(zhí)行資源整合力

執(zhí)行資源的優(yōu)化整合及高效運作，是產(chǎn)生強大執(zhí)行力的關(guān)鍵環(huán)節(jié).而能否產(chǎn)生這種資源高效運作的“整合力”，首先是要看執(zhí)行主體的權(quán)威度，地方政府的公信力高了，權(quán)威性才可能存在.同時，與組織內(nèi)的整合及運作機制密切相關(guān).加強部門間的廣泛協(xié)商和合作，減少摩擦力，使各部門之間在節(jié)能減排上采取協(xié)調(diào)一致的行動；如果執(zhí)行要素之間的整合運作機制不合理，就會使得各種力量相互抵消，嚴(yán)重削弱整體的執(zhí)行力.因而我們將執(zhí)行資源整合力分解為資源整合權(quán)威度、整合機制完善度和信息資源整合度3個二級測評指標(biāo).

（4）執(zhí)行環(huán)境支撐力

執(zhí)行環(huán)境可理解為政府執(zhí)行以外的有關(guān)條件和其他因素的總和，也是影響執(zhí)行力的因素之一.目前，在為節(jié)能減排創(chuàng)設(shè)好的環(huán)境方面，需要人們更多的從關(guān)注經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)向關(guān)注法制環(huán)境建設(shè)和文化環(huán)境建設(shè)方面.良好的法制環(huán)境，有利于減少地方政府執(zhí)行節(jié)能減排的外在干擾的重要條件.加強對民眾的法制教育，逐步在公眾中形成遵法守法的廣泛共識，增強對地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督意識和法制意識.良好的文化環(huán)境明顯能促進地方政府執(zhí)行力的提高.因而我們將這一測評維度主要劃分為法制環(huán)境執(zhí)行力和文化環(huán)境執(zhí)行力2個二級指標(biāo).

（5）執(zhí)行效果控制力

執(zhí)行效果控制力可理解為對當(dāng)前執(zhí)行的實際結(jié)果與原先制定的預(yù)期結(jié)果之間所進行的比較、分析和測評，從而促進組織實現(xiàn)目標(biāo)的能力.一方面，為提高執(zhí)行結(jié)果的權(quán)威性，把評估結(jié)果作為執(zhí)行主體是否完成工作任務(wù)來接受獎懲的主要依據(jù).另一方面，為保證評估過程的公平性和準(zhǔn)確性，我們可以通過增強評估過程、評估結(jié)果的透明度，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計的真實性，增強信息跟蹤的監(jiān)控度等方式來實現(xiàn).因而我們將這一維度劃分為外部約束力和實施控制力2個二級指標(biāo).

基于地方政府執(zhí)行節(jié)能減排的過程，結(jié)合系統(tǒng)工程理論，我們構(gòu)建了一個在節(jié)能減排中以確定執(zhí)行目標(biāo)為起點，以控制執(zhí)行效果為終點的地方政府執(zhí)行力評估指標(biāo)體系.按照層次分析法的遞階層次結(jié)構(gòu)，將這一指標(biāo)體系劃分為4個層次，由一個目標(biāo)層指標(biāo)，5個準(zhǔn)則層指標(biāo)，13個次準(zhǔn)則層指標(biāo)，40個指標(biāo)層指標(biāo)構(gòu)成，力爭能夠全面、系統(tǒng)的測評我國地方政府在節(jié)能減排中的執(zhí)行力.

3 節(jié)能減排中地方政府執(zhí)行力測評指標(biāo)權(quán)重

在以上指標(biāo)體系中，我們設(shè)定多個指標(biāo)對目標(biāo)層進行綜合衡量.顯然，不同的指標(biāo)對測評對象產(chǎn)生的影響程度不一樣.為體現(xiàn)每個測評指標(biāo)在評價指標(biāo)體系中的地位及其重要程度，接下來就應(yīng)該對每個指標(biāo)賦予不同的權(quán)重系數(shù).對此我們采用專家評定法進行賦值(也就是簡化了的德爾菲法).為了提高賦值的科學(xué)性和實踐性，考慮到專家、學(xué)者和地方政府工作人員各自的專業(yè)知識背景以及工作經(jīng)驗存在差異，對每個測評指標(biāo)可能會有不同的看法，專家、學(xué)者理論屬于理論工作者，所給出的權(quán)重可能更科學(xué)；地方政府工作人員給出的權(quán)重可能更貼近實踐.最終綜合了兩者的看法，得出的指標(biāo)權(quán)重兼顧科學(xué)性和實踐性.在具體的操作過程中，我們通過電子郵件、郵寄、現(xiàn)場咨詢等多種方式，把設(shè)置的指標(biāo)權(quán)重咨詢表發(fā)送給專家、學(xué)者以及地方政府工作人員，對指標(biāo)權(quán)重進行賦值，在這個過程中，我們嚴(yán)格按照德爾菲法的操作步驟，反復(fù)修訂指標(biāo)體系，所有參與賦值的專家、學(xué)者和政府工作人員都是在匿名狀態(tài)下進行，以確保指標(biāo)體系權(quán)重的科學(xué)性.最終得出的指標(biāo)權(quán)重如下表1所示.

4 節(jié)能減排中地方政府執(zhí)行力測評指標(biāo)體系的運用

接下來需要考慮的是將指標(biāo)體系進行定量處理，轉(zhuǎn)化為指標(biāo)數(shù)據(jù)，綜合評價地方政府在節(jié)能減排中的執(zhí)行力.但是由于研究對象的特殊性，我們在測評過程中，需要將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合.假設(shè)對某一地方政府進行了一項關(guān)于節(jié)能減排的政策執(zhí)行活動，我們通過抽樣的方式，選取了調(diào)查對象，分發(fā)并回收了n份關(guān)于執(zhí)行力測評調(diào)查有效問卷，然后根據(jù)下列步驟計算節(jié)能減排中地方政府執(zhí)行力(這里以一級指標(biāo)中的執(zhí)行目標(biāo)認(rèn)知力為例)：

第一步：求三級指標(biāo)層指標(biāo)D1的分值.我們把第一份問卷的值設(shè)為D11，第二份問卷的值設(shè)為D12，那么第n份問卷的值為D1n，可知D1的分值為n份有效調(diào)查問卷中D1的分值的和除以n，

同理可求得D2、D3、D4、D5,…,D39、D40的分值.

第二步：根據(jù)D1、D2、D3的分值計算二級指標(biāo)C1的分值.在第一步算出的D1、D2、D3各項分值的基礎(chǔ)上，分別乘以它們各自相應(yīng)的權(quán)重之后所得分值的總和就是指標(biāo)C1的分值.

表1 地方政府執(zhí)行力指標(biāo)體系及其權(quán)重

同理可求得C2、C3、C4,…,C12、C13的分值.

第三步：根據(jù)二級指標(biāo)C1、C2、C3的分值計算一級指標(biāo)B1的分值.B1的分值為第二步算出的C1、C2、C3分值分別乘以它們各自相應(yīng)權(quán)重之后所得分值之和.計算公式可表示為：

同理我們可以求得B2、B3、B4、B5的分值.

第四步：根據(jù)第三步算出的一級指標(biāo)的分值計算出最終指標(biāo)的分值，即節(jié)能減排中地方政府執(zhí)行力的分值.其分值為B1、B2、B3、B4、B5分值分別乘以它們各自相應(yīng)權(quán)重之和就是最終指標(biāo)的分值.計算公式可表示如下：

地方政府執(zhí)行力

基于上述計算方法，便可以根據(jù)調(diào)查問卷定量處理后的各指標(biāo)分值和各指標(biāo)權(quán)重，逐層逐步地計算出執(zhí)行力的最終分值.計算得出的A分值體現(xiàn)出地方政府在節(jié)能減排中執(zhí)行力的大小，A分值越低說明地方政府執(zhí)行力越弱，A分值越高說明地方政府執(zhí)行力越強.

[1] 國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案答記者問[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2011（19）.

[2] 毛如柏,陳清泰.中國可持續(xù)發(fā)展實施“十一五”20%節(jié)能目標(biāo)的途徑與措施研究[M].北京:科學(xué)出版社,2008(5).

[3] 宋光鈞.節(jié)能減排中政府行為合理化分析[J].商業(yè)時代,2008(31).

[4] [美]海因茨·韋里克、哈羅德·孔茨:管理學(xué)[M].馬春輝譯,經(jīng)濟科學(xué)出版社2004:75-146.

The Establishment of Evaluation System of Local Government Executive Ability Based on Energy Saving and Emission Reduction

WANG Jian-fang1,2
(1.Faculty of Business,Honghe University,Mengzi 661100, China;2.Faculty of Management,Economics,Kunming University of Science,Technology,Kunming 650093, China)

Through the analysis of the local government intervention of energy saving and emission reduction in reason, the system of evaluation in energy saving and emission reduction of the local government execution is constructed in the thesis.At the same time,the weight of each index based on the expert consultation method is determined and the evaluation of local government specific method of execution is pointed out.Consequently, a theoretical basis for the scientific evaluation of the reality of local government to implement energy saving capacity will be provided, meanwhile, the local government in energy conservation and emission reduction in the execution of ascension is to be put forward.

energy saving and emission reduction; local government; executive ability; appraisal; proportion index

C931

A

1008-9128（2012）04-0033-04

2012-05-18

王劍芳（1977—），男，湖南邵陽人，講師，昆明理工大學(xué)博士研究生.研究方向：能源經(jīng)濟和管理科學(xué).

[責(zé)任編輯 張燦邦]