從二分走向整合——“政治與行政二分法”的反思與超越

[廈門大學(xué) 廈門 361005]

從二分走向整合
——“政治與行政二分法”的反思與超越

□呂志奎[廈門大學(xué) 廈門 361005]

在公共行政學(xué)研究的整個歷程中，政治與行政二分原則奠定了公共行政學(xué)的理論基調(diào)。這種對政治與行政有點(diǎn)天真的區(qū)分一直困擾著后來的公共行政學(xué)理論與實(shí)踐多年。圍繞政治與行政二分原則的弊端而進(jìn)行的反思與批判，客觀上推進(jìn)了公共管理理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展。

政治；行政；政治與行政二分法

一

政治與行政二分原則（Politics/Administration Dichotomy）最早是由行政學(xué)鼻祖威爾遜1887年在《行政學(xué)之研究》（The Study of Administration）一文中提出的。該文在學(xué)術(shù)界被視為公共行政學(xué)科正式誕生的標(biāo)志，因?yàn)樵诖酥叭藗冞€沒有明確和有意識地認(rèn)識到行政部門的作用和特性，行政學(xué)無論在學(xué)術(shù)領(lǐng)域還是在實(shí)踐領(lǐng)域，仍處于附屬于政治和憲法的地位。該文試圖重新界定政治與行政的關(guān)系，奠定了公共管理學(xué)傳統(tǒng)的研究基調(diào)。這是威爾遜對公共管理學(xué)的最大貢獻(xiàn)。威爾遜的這種思想在古德諾的《政治與行政》一書中得到系統(tǒng)的闡發(fā)。

（一）行政功能與政治功能分離

在威爾遜看來，行政是行動中的政府，它是政府的執(zhí)行，它是政府工作的中心。行政學(xué)研究的一個目標(biāo)，在于它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)[1]32-33。因?yàn)樾姓c政治存在區(qū)別?！靶姓芾淼念I(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)；在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面迥然不同”[1]44?！罢问恰谥卮蠖?guī)毡樾缘氖马?xiàng)’方面的國家活動，而另一方面，‘行政管理’則是國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”[1]45。雖則“政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”[1]45。所以，行政應(yīng)該與政治分離?！靶姓芾碇蒙碛凇巍赜械姆秶??！m則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻不需要自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)”[1]44。古德諾認(rèn)為：“政治與指導(dǎo)和影響政府的政策相關(guān)，而行政則與這一政策的執(zhí)行相關(guān)。這就是這里所要分開的兩種功能，即‘政治’與‘行政’。政治的功能是表達(dá)國家意志，行政的功能是執(zhí)行國家意志”[2]11-13。既然行政功能不同于政治功能，為了提高政府的效率，增強(qiáng)政府的民治性和公共性，就應(yīng)該把行政功能與政治功能分開，政治就不應(yīng)該去徒勞控制行政。威爾遜和古德諾都主張行政學(xué)之研究應(yīng)當(dāng)從行政與政治分離開始，從實(shí)踐上排除政治對行政的干擾，建立起以高效率為目標(biāo)的公共行政體制。在古德諾對政治與行政二分原則作了系統(tǒng)之闡發(fā)之后，這一原則得到了人們的廣泛認(rèn)可和接受。這也奠定了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究基調(diào)。

（二）行政功能與政治功能協(xié)調(diào)

雖則行政功能與政治功能應(yīng)該分離，但威爾遜還是認(rèn)為，如果沒有行政的幫助，則政治將一事無成。古德諾更系統(tǒng)地闡述了行政與政治必須協(xié)調(diào)的思想。他認(rèn)為：“實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民。換句話說，實(shí)際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法不可能實(shí)現(xiàn)。如果從迄今人們認(rèn)為的廣義上去使用‘政治’和‘行政’這兩個詞的話，政治必須對行政有一定的控制”[2]13-14。“政治的功能一方面主要與國家意志的表達(dá)有關(guān)，其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。因?yàn)樵趪乙庵镜谋磉_(dá)和執(zhí)行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協(xié)調(diào)”[2]21。一方面，為了保證國家意志的有效執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制，政治應(yīng)該主導(dǎo)行政；另一方面，為了保證政府的民治性和公共行政的高效率，又不能允許政治對行政的控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的[2]21。否則，這種過度的政治控制可能適得其反。古德諾強(qiáng)調(diào)：“法律與執(zhí)行法律之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。一種行為準(zhǔn)則，即一種國家意志的表達(dá)，如果得不到執(zhí)行，實(shí)際上就什么也不是，只是一紙空文。另一方面，執(zhí)行一種并非國家意志所表達(dá)的行為準(zhǔn)則，倒真是執(zhí)行機(jī)構(gòu)在行使表達(dá)國家意志的權(quán)利”[2]14。換句話說，實(shí)際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法很難實(shí)現(xiàn)。政治功能涉及政策制定及社會價值的權(quán)威性分配，而行政功能則關(guān)乎政策的執(zhí)行，即執(zhí)行和落實(shí)政治過程中的價值分配政策。顯然，行政過程與政治過程是密切相聯(lián)的。

政治與行政二分原則脫胎于西方競爭性的政黨政治體制，設(shè)計(jì)這種體制的初衷是為了保持和提高民治政府的行政效率，使政府專門執(zhí)行國家的意志和政策，免受政治上的不利影響。然而，這種對政治與行政有點(diǎn)天真的區(qū)分一直困擾著后來的公共行政學(xué)理論與實(shí)踐多年。尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務(wù)》中認(rèn)為：“是否威爾遜、古德諾和其他早期的思想家應(yīng)該對這件事完全負(fù)責(zé)還是有爭議的，能夠確定的是他們沒有興趣把政治與行政二分，而是澄清了它們互補(bǔ)的角色，以便當(dāng)選的政治官員和公共行政人員作為領(lǐng)導(dǎo)人更能有效地一起工作。然而，無論怎樣閱讀理解早期的公共行政學(xué)者，能夠清楚的是在一些重要的方面，他們認(rèn)為公共行政不同于政治，而且這種觀念被后來的解釋者所鞏固”[3]50。主流公共行政學(xué)理論體系主要是在政治與行政二分原則的前提下進(jìn)行理論體系建構(gòu)和實(shí)踐方案設(shè)計(jì)的，進(jìn)而影響著公共行政學(xué)科的演進(jìn)和政府行政體制的設(shè)置。在公共行政學(xué)理論范式的發(fā)展歷程中，人們針對政治與行政二分原則進(jìn)行的反思與批判，客觀上推進(jìn)了政治與行政的關(guān)系由傳統(tǒng)的二元分離走向一體整合，也推動了公共管理理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展。

二

自政治與行政二分原則提出以來，行政與政治之間就一直存在一種緊張關(guān)系。一些政治學(xué)家對政治與行政二分原則提出了自己的批評意見，特別是對行政的價值中立表示出懷疑態(tài)度。在當(dāng)代西方國家的公共管理改革中，政治與行政二分原則也受到了批判。很多學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代社會是一個政治泛化的社會，在政府的行政程序和行政行為中，不可能不貫穿著政治精神，甚至在具體的活動中都體現(xiàn)了政黨政治的影響。對現(xiàn)代社會的理解，可能是要從政治與經(jīng)濟(jì)的相對應(yīng)性來理解政治領(lǐng)域的邊界，而不是要對政治與行政進(jìn)行了區(qū)分。換句話說，根本就不存在任何超政治性的公共行政，脫離了政治價值的公共行政學(xué)研究將會成為一種盲動的理論。

（一）行為科學(xué)學(xué)派對“政治與行政二分”原則的反思與批判

20世紀(jì)20、30年代形成的以政治與行政二分原則為理論基礎(chǔ)的公共行政學(xué)傳統(tǒng)由于其內(nèi)在的缺陷在30年代末開始(尤其是二戰(zhàn)后)受到了嚴(yán)厲的批評。不同于主流公共行政的觀念在20世紀(jì)40年代沿著兩個相互強(qiáng)化的方向加速發(fā)展：一個反對意見是政治與行政絕對不能以任何疏遠(yuǎn)的形式分離，另一個反對意見是公共行政原則不是管理理性的最終表達(dá)[3]57。這種批判的一個重要背景是社會科學(xué)特別是政治學(xué)中的行為主義研究方法的盛行，這種行為主義研究方法成了行政學(xué)在本世紀(jì)40年代末開始突破或轉(zhuǎn)變的契機(jī)。戰(zhàn)后對行政學(xué)傳統(tǒng)的批評來自于各個方面，而最有影響的是如下兩篇論著:一是羅伯特·達(dá)爾(RobertA.Dahl)的《公共行政學(xué)：三個問題》；二是赫伯特·西蒙(HerbertA.Simon)的《行政行為——對行政組織決策過程的研究》一書(中文版又譯為《管理行為》)。這兩部論著對以政治與行政二分原則主導(dǎo)下的公共行政學(xué)傳統(tǒng)進(jìn)行了深刻的批判，認(rèn)為以政治與行政二分原則為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)科是幼稚的，盡管兩者批評的角度有所不同。

達(dá)爾在《公共行政學(xué)：三個問題》一文中指出了公共行政學(xué)傳統(tǒng)所遇到的如下三大難題：1）公共行政學(xué)與規(guī)范性價值的關(guān)系問題。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把價值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，它所追求的政治與行政二分法以及效率標(biāo)準(zhǔn)是不考慮價值因素的，將公共行政看成是純技術(shù)性的工具，而這是做不到的。事實(shí)上，公共行政學(xué)的研究必須研究社會需要的價值和目的，將自身建立在某些明確的目標(biāo)及價值的基礎(chǔ)之上。因?yàn)楣残姓窃趯?shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的過程中創(chuàng)造公共價值和管理公共價值。莫爾在《政府中的戰(zhàn)略管理——創(chuàng)造公共價值》中認(rèn)為，公共管理者的主要任務(wù)，就是創(chuàng)造公共價值。換句話說，公共行政不可能是一種保持中立的技術(shù)領(lǐng)域，它應(yīng)該而且必須關(guān)涉人類社會的公共價值。否則，脫離主張社會價值的公共行政將會淪為少數(shù)人牟取其私利的工具。這樣，公共行政的“公共性”價值目標(biāo)將可能淪為“二等公民”的處境，民主憲政下的公共價值將有被踐踏的危險。因此，達(dá)爾說:“作為一個學(xué)科或潛在科學(xué)的公共行政學(xué)的基本問題比純粹的管理問題要寬廣得多；與私人管理學(xué)相對照，公共行政學(xué)研究的預(yù)設(shè)不可避免地要將公共行政問題置于倫理考慮的脈胳背景之中”[4]。2）公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題。這一問題派生于這樣一個不可回避的事實(shí)，即“公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)是一個研究人類行為的某些方面的領(lǐng)域”。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)用形式上和技術(shù)性的術(shù)語來看待行政組織及行政活動，并且把作為行政組織構(gòu)成因素的個人、團(tuán)體或多或少地當(dāng)成一種“物質(zhì)”和工具；而實(shí)際上公共行政學(xué)必須研究人類行為，把心理學(xué)上的個人包括進(jìn)去。正如沃爾多在《什么是公共行政學(xué)》中所言，公共行政實(shí)質(zhì)上就是一種高度理性的人類合作行為。公共行政學(xué)就是以這種人類合作行為作為其研究核心內(nèi)容。3)公共行政學(xué)與社會環(huán)境的關(guān)系問題。這個問題與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的所謂行政原理研究有關(guān)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的范圍太狹窄、太局部化，缺乏對公共行政管理的社會背景的了解，忽視了“公共行政與它的社會環(huán)境的關(guān)系”，這特別明顯地表現(xiàn)在正統(tǒng)理論脫離其應(yīng)用背景而提出了一套到處適應(yīng)的行政原則，總是忽視這些原則與其背景的關(guān)系。實(shí)際上，“我們不能假定公共行政學(xué)能夠擺脫背景條件的影響，或它是某種獨(dú)立或孤立于它所有發(fā)展的文化或社會背景?！惫残姓W(xué)的研究必須變成一門具有更廣泛基礎(chǔ)的學(xué)科，不應(yīng)將它束縛在一種狹窄地界定了的技術(shù)知識和過程之上，而必須擴(kuò)展到變化著的“歷史–社會–文化”綜合因素上(這些因素給每個國家的公共行政學(xué)打上特殊的印記)。由此，達(dá)爾得出的結(jié)論是:“沒有任何一種公共行政科學(xué)是可能的，除非1）規(guī)范價值的地位弄清楚了；2）人在公共行政領(lǐng)域中的屬性被更好地了解以及其行為被更多地預(yù)測；3）有各種可以比較的主體，以便從中能找到各種超越國家邊界和歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和概括。達(dá)爾對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判，可以說擊中要害，指出了它的三個最主要的缺陷，構(gòu)成了新公共行政學(xué)研究的先導(dǎo)。

西蒙在《行政行為》一書中對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判主要集中在政治與行政二分法上。西蒙從自己的行為主義立場尤其是事實(shí)與價值的劃分出發(fā)來進(jìn)行這一批判。他認(rèn)為，政治與行政不能絕然分開，因?yàn)樾姓袨橹幸脖仨殢氖履承Q策活動。換句話說，行政就是決策，而決策必涉及價值判斷與選擇。從事實(shí)與價值分野的角度看，政策(政治)問題與行政問題都包含著價值與事實(shí)兩種因素，但在政策問題中價值因素占主導(dǎo)地位，衡量政策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)，主要看立法者的主觀價值；在行政問題中，則是事實(shí)問題占主導(dǎo)地位，這里涉及的價值主要是社會公認(rèn)的價值。“事實(shí)上，把管理活動本身當(dāng)成評價上的中性活動，就是對事實(shí)的一種抽象，在很大限度內(nèi)是可以的，但是如果把這種想法推向極端情況，就會忽視非常重要的人類價值”[5]。所以，衡量決策的正確性的標(biāo)準(zhǔn)主要看客觀事實(shí)，看它能否實(shí)現(xiàn)人類的社會價值。在這兩方面批判的基礎(chǔ)之上，西蒙試圖確立一種以決策過程作為核心的新公共行政理論。在他看來，傳統(tǒng)的行政學(xué)尤其是所謂的行政原則，僅僅是一種所謂的“諺語”，只涉及行政組織的表面現(xiàn)象，過于單純樸素、缺乏現(xiàn)實(shí)性，無法理解政府組織的本質(zhì)問題。對于那些能夠在行政管理中真正起作用、具有實(shí)踐意義的規(guī)范，只有在抓住組織的本質(zhì)并從理論上加以闡明之后才能產(chǎn)生；行政研究若要真正成為一門描述性科學(xué)，就必須確立起某種統(tǒng)一的概念框架，這就是“決策”概念，因?yàn)闆Q策是行政的心臟。

排斥政治與行政二分是一次巨大的知識性轉(zhuǎn)變（Intellectual Shift），基本上改變了公共行政學(xué)幾十年的學(xué)科積累，這種轉(zhuǎn)變的深刻性來自政治學(xué)者對“公共行政不能以任何形式從政治中分離出來”的信念。1952年，在《美國政治科學(xué)評論》（American Political Science Review）上發(fā)表的一篇文章，很坦白地呼吁“政治科學(xué)對公共行政的支配”[3]61。的確，由政治學(xué)者加上行政學(xué)者對該領(lǐng)域的處境，以及公共行政學(xué)應(yīng)該走向何方的自信缺乏所帶來的壓力，公共行政學(xué)者對政治學(xué)者的屈服，在20世紀(jì)50年代主要的行政學(xué)期刊上表露無疑。“公共行政的理論，在我們時代中也是一種學(xué)習(xí)的理論”，似乎已覆水難收了[3]61。

（二）新公共行政學(xué)派對“政治與行政二分”原則的反思與批判

20世紀(jì)60年代末、70年代初興起的“新公共行政學(xué)派”把威爾遜、古德諾的政治與行政二分原則看作是為了改革當(dāng)時美國極度腐敗的吏治，推行公務(wù)員新政策所做的必要的理論或輿論準(zhǔn)備，是一種策略上的需要，從而否認(rèn)了政治與行政二分原則的科學(xué)理論意義。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為1971年的“明諾布魯克宣言”是“新公共行政學(xué)派”誕生的標(biāo)志，這份宣言表達(dá)了對政治與行政二分原則的強(qiáng)烈不滿。

新公共行政學(xué)”理論的形成源于它強(qiáng)烈主張將社會公平作為公共行政必須追求的重要價值觀，因而擯棄了傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論中一些反公民的價值準(zhǔn)則。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答如下兩個問題之一：1）我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源的條件下提供更多更好的服務(wù)(效率)，或者2）我們?nèi)绾紊倩ㄥX而保持特定的服務(wù)水平(經(jīng)濟(jì))？新公共行政學(xué)增加了這樣一個問題，即這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平。傳統(tǒng)公共行政學(xué)主張效率是公共行政的至善。然而，對效率原則的過度的盲目崇拜將會使公共行政喪失人性化和人情味，將可能出現(xiàn)有行政而無公共的境地。因此，新公共行政學(xué)以公平為核心，倡導(dǎo)參與、回應(yīng)性、責(zé)任、民主與法治以及透明度等行政價值觀，拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)。首先是拋棄了政治與行政二分的觀點(diǎn)。弗雷德里克森指出，這種政治與行政二分的觀點(diǎn)缺乏經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，因?yàn)楣芾碚呒葟氖滦姓?zhí)行，也從事政策制定，政策（政治）—行政的聯(lián)通是一種經(jīng)驗(yàn)上更準(zhǔn)確的觀點(diǎn)。新公共行政學(xué)試圖以這樣的方式來解決問題:行政管理者并不是價值中立的，他們應(yīng)該對良好的管理與社會公平作出承諾，以此作為價值、奮斗目標(biāo)或理論基礎(chǔ)。弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出：“真正的政治—行政二分法不是公務(wù)員應(yīng)該被動地服從政治權(quán)威，而是身居要職、具有公民精神的代表，真正充當(dāng)正義和公平的監(jiān)護(hù)人。這些公共的價值是超越任何統(tǒng)治者的暫時的政治利益的”[6]194。政治與行政二分被新公共行政學(xué)的創(chuàng)造性理智所擯棄。

弗雷德里克森呼吁重新關(guān)注公共行政的政治性：“影響公共行政的首要因素，也是最重要的要素，乃是政治。欲理解和培養(yǎng)公共行政之精神，便必須懂得政治，理解政治，并了解政治的局限性。政治背景限定了公共行政的很多方面。最典型的是：公共組織的存在、它們整體的預(yù)算、職員的實(shí)踐以及它們的目標(biāo)都是通過政治進(jìn)程，以公共法律的形式加以規(guī)定和修正的[7]。根據(jù)新公共行政學(xué)派的觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)的政治與行政運(yùn)行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在。新公共行政學(xué)派強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關(guān)聯(lián)，并提出尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。同時，對行政人員決策地位的認(rèn)識也要采取積極的態(tài)度，應(yīng)致力于提高行政機(jī)關(guān)及其人員的公共精神，使行政人員能夠做到除在執(zhí)行政策中盡職盡責(zé)外，更以主動的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。公共行政不僅僅是現(xiàn)代公民社會公共目的的執(zhí)行，更是公民社會公共價值的創(chuàng)造。

作為新公共行政學(xué)理論的重要代表人之一，弗雷德里克森在《公共行政的精神》中總結(jié)公共行政的精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前“新公共管理”運(yùn)動中存在的價值偏頗問題，提出了現(xiàn)代公共行政之首要原理：[6]196-204

原理一：公共行政的前輩們明智地選擇“公共行政”，而非“政府行政”一詞來表明這一領(lǐng)域的性質(zhì)。公共行政包括國家的活動，的確也根植于國家。但是，其范圍更廣，并且應(yīng)該更廣，還包括集體的公共行政的行政或執(zhí)行層面的各種形式和表現(xiàn)。

原理二：公共行政的任務(wù)在于高效、經(jīng)濟(jì)及公平地組織和管理所有具有公共性質(zhì)的（包括政府、準(zhǔn)政府及非政府的）機(jī)構(gòu)。

原理三：公共行政的范圍是執(zhí)行公共政策，有效地組織與管理公共機(jī)構(gòu)，不帶任何黨派偏私地支持公共機(jī)構(gòu)。為了全體公民的利益而維護(hù)政體的價值。

原理四：公共行政，無論在學(xué)術(shù)研究方面，還是在實(shí)踐領(lǐng)域，均應(yīng)公平地把關(guān)注的焦點(diǎn)放在美國聯(lián)邦體制下的聯(lián)邦、州及地方政府層面上。

原理五：我們應(yīng)該以這種方式，即以增加變革的前瞻性、回應(yīng)性及公民參與的方式，管理公共組織和機(jī)構(gòu)。

原理六：在民主政治環(huán)境下，公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正是因?yàn)檫@種責(zé)任，我們的工作才顯得崇高神圣。

原理七：無論在理論上，還是實(shí)踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊密聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密。

原理八：公共行政的精神是建立在所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的。

這八大原理的核心思想基本上繼承并發(fā)展了新公共行政學(xué)派的政治主張，它可以被看成是新公共行政理論在現(xiàn)時代的復(fù)興，對于我們今天思考如何構(gòu)建社會主義和諧社會大有裨益。

（三）公共政策學(xué)派對“政治與行政二分”原則的批判

應(yīng)該特別指出的是，幾乎在與新公共行政學(xué)出現(xiàn)的同時，西方(美國)的行政學(xué)研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個影響更深遠(yuǎn)、更廣泛的趨勢，即60年代末、70年代初興起的政策科學(xué)或政策分析研究（其先導(dǎo)是20世紀(jì)40年代末50年代初拉斯韋爾和林德布洛姆的政策科學(xué)或政策分析思想）。政策科學(xué)的倡導(dǎo)者針對傳統(tǒng)行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)官僚體制的研究、政治與行政二分法等弊端，強(qiáng)調(diào)對政策制定系統(tǒng)及過程的研究，形成了政策科學(xué)研究“范式”。用拉斯韋爾的話來說，政策科學(xué)或政策分析是關(guān)于“民主主義”取向的科學(xué)。一些政策科學(xué)家主張用政策科學(xué)或政策分析研究來取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究。

在公共政策研究中，人們發(fā)現(xiàn)威爾遜、古德諾根據(jù)政治與行政二分的原則把政策的制定與政策的執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分開來是與現(xiàn)實(shí)不相符合的。事實(shí)上，政府在執(zhí)行公共政策方面有著很大的主動性，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時，可使用行政自由裁量權(quán)，而且在政策制定過程中也常常聽取他們的建議。有些學(xué)者甚至斷定：“官僚處于政策之中并且在主要的政策中活動。事實(shí)上，在日常生活中，官僚很可能成為我們政策形成的主要來源”[8]。政府最重要的活動就是公共政策的制定，政府運(yùn)作的過程也就是公共政策的制定與評估過程。一些公共政策學(xué)家指出，行政活動的全過程可以表明：一定社會的行政雖然是從屬于一定社會的政治，但它并不是消極地、完全被動地服從。行政本身就是構(gòu)成政治的一個重要組成部分，它要求在執(zhí)行政治任務(wù)的過程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家政治意志的體現(xiàn)。沃爾多認(rèn)為，很顯然，從公共政策議程的確立到公共政策的執(zhí)行，價值和政治權(quán)力都在積極地發(fā)揮作用[6]149。公共管理者和公務(wù)員的價值和道德思考行為幾乎變得同民選官員的價值一樣重要。在公共政策學(xué)家們的眼中，行政的政治功能和特征是不容懷疑的，威爾遜、古德諾的政治與行政二分原則并不是一個必須遵守的教條。在現(xiàn)代國家的政策過程中，決策與執(zhí)行并不存在截然的分離，更多的時候是需要二者之間的協(xié)調(diào)與整合。

（四）新公共管理學(xué)派對“政治與行政二分”原則的矛盾心理

繼新公共行政學(xué)派之后，“新公共管理學(xué)派”對政治與行政二分原則作出了進(jìn)一步的批評。正如休斯在《公共管理導(dǎo)論》中所言：“自從80年代中期以來，發(fā)達(dá)國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)在本世紀(jì)的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的(新)公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)”[9]。新公共管理范式就是主張突破以政治與行政二分和官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政范式，從而促成政府公共管理方式的根本性的方向性大調(diào)整。

在新公共行政學(xué)派肯定行政人員的政治價值的基礎(chǔ)上，新公共管理學(xué)派進(jìn)一步提出了對文官的政治控制的要求。在新公共管理學(xué)派看來，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離、強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立、不參與黨派斗爭、不得以黨派偏見影響決策等，這些都是沒有意義的理論假設(shè)。實(shí)際情況恰恰相反，行政是具有濃厚的政治色彩的，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。與其回避他們之間的這種相互影響，倒不如正視這種關(guān)系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理學(xué)派認(rèn)為，通過政治任命和明確的責(zé)任機(jī)制使高層公務(wù)員對政治家負(fù)責(zé)，可以加強(qiáng)對高層公務(wù)員的政治控制，增強(qiáng)他們對政治的回應(yīng)性。然而，新公共管理學(xué)派同時主張政府的掌舵職能與劃槳職能、決策與執(zhí)行分離。這種掌舵與劃槳分離實(shí)質(zhì)上就是政治與行政二分原則的翻版。新公共管理學(xué)派還認(rèn)為，公私部門存在一些普遍的類同管理，通過引入私人部門管理技術(shù)，推進(jìn)市場機(jī)制和非政府組織參與公共服務(wù)生產(chǎn)，提高政府治理的經(jīng)濟(jì)、效率和效能。這實(shí)際上將公共行政管理類同于企業(yè)管理。由此可知，新公共管理學(xué)派對政治與行政二分原則存在一種矛盾的心理。

（五）治理理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

20世紀(jì)90年代后，治理理論在西方國家興起，成為國際社會科學(xué)研究中的熱門話題之一。治理理論的創(chuàng)始人羅茨認(rèn)為，治理意味一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會。治理與善治的概念已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的統(tǒng)治范疇，它強(qiáng)調(diào)了政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

治理理論的核心觀點(diǎn)是主張通過建立信任、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的聯(lián)合管理，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。其理論觀點(diǎn)是：1)治理意味著公共管理主體的變化，政府不再是國家惟一的權(quán)力中心，各種公共和私人機(jī)構(gòu)也可成為一定層面上的權(quán)力中心。這也意味將改變行政過程中的政府單中心化；在強(qiáng)調(diào)國家與社會合作的過程中，模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，不再堅(jiān)持政府職能的專屬性和排他性，而強(qiáng)調(diào)政府與社會組織間的相互依賴關(guān)系，構(gòu)建“多中心”治理模式。2)治理強(qiáng)調(diào)公民的參與。公民參與對公民自身和政府來說都是一個學(xué)習(xí)過程，“公民參與實(shí)踐能夠成為對行政管理者和公民雙方都具有建設(shè)意義的經(jīng)驗(yàn)”[10]。通過參與，在公共行政系統(tǒng)內(nèi)形成一個合作治理網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性；3)治理的目的是達(dá)到善治，實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的協(xié)調(diào)與合作；4）治理的目標(biāo)追求善治，善治的構(gòu)成要素可歸納為八個方面:參與（Participation）、民主（Democracy）、合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、法治(rule of law)、回應(yīng)性(responsiveness)、有效性(effectiveness)。這些要素是公共行政人員在政府治理中應(yīng)該追求、尋找和創(chuàng)造的行政價值。由此可以看出，治理理論強(qiáng)調(diào)公共行政與政治的有機(jī)整合，治理的過程就是公共政治價值的創(chuàng)造過程。這實(shí)際上批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)基于政治與行政二分原則追求價值中立的行政主張。

（六）新公共服務(wù)理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

羅伯特·登哈特夫婦系統(tǒng)闡述了“新公共服務(wù)”的基本內(nèi)涵。他們認(rèn)為，“新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論”[11]?！靶鹿卜?wù)”理論以公共利益為基點(diǎn)，倡導(dǎo)公民精神，將公民置于整個公共治理體系的中心，強(qiáng)調(diào)政府的治理角色的轉(zhuǎn)變，即服務(wù)而非導(dǎo)航。就政府公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值觀的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的利益訴求，而不是試圖控制或掌握社會新的發(fā)展方向。公共組織是公眾利益和公共價值的政治依靠，公共行政正是實(shí)現(xiàn)這一依靠的一種政治手段。新公共服務(wù)要求公共管理者站在代表公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共價值的中心政治舞臺，積極推崇公共服務(wù)精神，提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價值，重視和保障人權(quán)，幫助公民表達(dá)自身的 價值偏好，促進(jìn)公共價值的創(chuàng)造與公平分配。

很顯然，新公共服務(wù)理論聚焦民主政府的公共政治價值。民主政府是以為他們的公民服務(wù)而存在的，公共服務(wù)是民主政府追求的一種永恒價值。新公共服務(wù)理論主張，政府的職責(zé)，既不是掌舵，也不是劃槳，而是提供公共服務(wù)，維護(hù)和創(chuàng)造公共利益。新公共服務(wù)表現(xiàn)了公共行政向新公共行政、民主和組織人本主義的回歸，這反應(yīng)了公共行政的管理主義與憲政主義之間、技術(shù)主義與人文主義之間的搖擺，并再一次擺向憲政主義。憲政主義關(guān)注“公共”層面的價值——公平、正義、民主等，而管理主義則偏向于效率、技術(shù)，這反映了政治與行政二分原則經(jīng)常出現(xiàn)的沖突。

（七）協(xié)作性公共管理理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

當(dāng)前，公共管理進(jìn)入了需要更多社會行動者之間開展更多協(xié)作的時代。凱特爾認(rèn)為，基于邊界的公共管理方法在21世紀(jì)已經(jīng)過時，取而代之的是一種協(xié)作網(wǎng)絡(luò)途徑[12]。博寧等指出，協(xié)作被認(rèn)為是解決我們所處時代有關(guān)組織碎片化和專業(yè)任務(wù)分配（部門職能分化）的普遍方法[13]。奧利瑞認(rèn)為，在過去10余年間，公共行政中的一個新進(jìn)展就是協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開拓[14]。發(fā)端于20世紀(jì)70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時也產(chǎn)生了“機(jī)構(gòu)裂化”和公共服務(wù)碎片化的實(shí)踐局限性。于是，20世紀(jì)90年代中后期，英國、瑞典、澳大利亞、新西蘭、美國和加拿大等國從解決新公共管理模式的實(shí)踐局限性出發(fā)，又開始了以協(xié)同政府（Joined-Up Government， JUG）、“整體政府”(Holistic Government)、網(wǎng)絡(luò)管理（Network Management）、網(wǎng)絡(luò)化治理（Governing by Network）、無縫隙政府（Seamless Government）、協(xié)作性公共管理（Collaborative Public Management）、協(xié)作型政府（Collaborative Government）和協(xié)作治理（Collaborative Governance）為主要內(nèi)容，進(jìn)行超越新公共管理的第二輪改革。協(xié)作性公共管理主張整體化理念，強(qiáng)調(diào)從政策制定與執(zhí)行（政治與行政）、提供回應(yīng)性的公共服務(wù)和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、建立信息時代的政府治理機(jī)制和重視公共服務(wù)的價值、再造行政流程和促進(jìn)資源共享等方面實(shí)施協(xié)作性管理。波利特指出，協(xié)同政府是描述實(shí)現(xiàn)橫向和縱向協(xié)調(diào)性地思考和行動的愿望的用語，協(xié)同政府并非新事物，它實(shí)際上是政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域最古老問題的最新體現(xiàn)——政策制定（政治）與執(zhí)行（行政）的協(xié)調(diào)[15]。

（八）公共價值理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

對價值尤其是公共價值的關(guān)注，或者說公共價值范式是近年來公共管理領(lǐng)域的重要發(fā)展趨勢之一。公共價值管理范式主張，公共管理的終極目標(biāo)是創(chuàng)造公共價值[16]。波茲曼強(qiáng)調(diào)，公共管理就是對公共價值的管理[17]。倡導(dǎo)公共價值管理范式（PVM:Public Value Management）的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)代的公共管理者應(yīng)與傳統(tǒng)的管理者不同，他們不應(yīng)該僅僅是遵守上級對公共組織的職能和運(yùn)行方式的明確規(guī)定，維持并改善組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。作為公共戰(zhàn)略管理者，他們需要改變政府組織的角色，要能夠發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造公共價值。其責(zé)任不是確保組織的延續(xù)，而是作為公共價值的創(chuàng)造者，以解決公共問題為導(dǎo)向，根據(jù)情況的變化和他們對于公共價值的理解，改變組織的職能和行為，重視公共服務(wù)的結(jié)果與產(chǎn)出。公共價值管理的核心在于以公眾價值和公眾滿意度為宗旨推動政府治理轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府治理的公共價值目標(biāo)。

對公共價值問題所做的較為系統(tǒng)的理論研究，來自于哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院莫爾教授的理論專著《創(chuàng)造公共價值：政府中的戰(zhàn)略管理》[18]。他探討了不同類型公共組織的公共價值定位問題，并繼而提出了以實(shí)現(xiàn)公共價值為核心、融合“公共價值、能力、支持”三要素的公共組織戰(zhàn)略管理理論，這三要素構(gòu)成了政府戰(zhàn)略管理者的主要工作內(nèi)容：使命管理——確定組織工作目的；政治管理——積極爭取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；運(yùn)營管理——提高組織能力，以真正實(shí)現(xiàn)工作目的。斯托克爾是公共價值范式的另一倡導(dǎo)者。他將“公共價值管理”定義為以實(shí)現(xiàn)公共價值為核心目標(biāo)的公共管理范式[19]。公共價值的確定是由政府官員和主要利益相關(guān)者通過思考集體地建構(gòu)。斯托克爾認(rèn)為，就公共價值管理范式來說，對公共利益的理解、公共服務(wù)的性質(zhì)、管理者的角色以及民主過程的貢獻(xiàn)都站在了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的對立面。公共價值管理范式需要對公共服務(wù)提供中的一些關(guān)鍵問題予以明確回答：效率是如何實(shí)現(xiàn)的？責(zé)任是如何保障的？公平問題是如何解決的？公共價值管理范式對于效率、責(zé)任和公平的挑戰(zhàn)都有獨(dú)特的理解。

表1 公共管理范式與效率、責(zé)任和公平的價值挑戰(zhàn)

阿爾福德和休斯認(rèn)為公共價值管理（PVM:Public Value Management）將是下一階段公共管理運(yùn)動的核心內(nèi)容，將超越兩階段的公共管理范式——“傳統(tǒng)公共行政”和“新公共管理”[20]。他們認(rèn)為，公共價值是一個非常抽象的概念，沒有人提出存在一種絕對的、具有普適性標(biāo)準(zhǔn)的公共價值。當(dāng)然，公共價值的構(gòu)成要素依賴的一個重要因素——公共管理者面臨的社會和自然環(huán)境中的特定情況。從公共價值的角度看，公民集體的需求和愿望應(yīng)該得到政府的考慮。但不同公民對不同問題具有不同甚至沖突的偏好，而且這些偏好隨著時間變化，有時變化非?？臁Ｒ虼?，界定對于公民集體來說什么是有價值的對于公共管理者是一種內(nèi)在的挑戰(zhàn)。雖然公共價值管理將我們的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)出和結(jié)果，但它并沒有忽視投入和過程。在特定情形下，創(chuàng)造公共價值意味著在限制范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化公共利益，也就是說，在可供利用的金錢或法律資源范圍內(nèi)為公眾追求最大可能的公共利益。公共價值管理模型的提出，為政府管理者提供了新的管理思路與更寬泛的分析框架，對于思考“政治與行政二分”原則具有重要的啟示作用，不僅有助于推進(jìn)對政府治理中公平與效率關(guān)系的實(shí)踐探索，也將有助于深化服務(wù)型政府建設(shè)的理論研究。

三

從公共行政學(xué)理論變遷的歷程可以發(fā)現(xiàn)，公共行政學(xué)的研究定向搖擺于兩個范式之間：政治與行政二分范式和作為政治科學(xué)的公共行政范式[3]72?！巍姓址ㄊ且环N‘理想模式’，是一種理論構(gòu)思或是一種抽象概括，它試圖把政治性的政府過程與行政性的政府過程加以區(qū)分。然而，和人們出于描述的目的而進(jìn)行的任何抽象一樣，實(shí)踐與理論之間通常存在著很大的差異”[6]48。作為一個研究領(lǐng)域，公共行政決不僅僅是對現(xiàn)代歷史的任何一個階段中風(fēng)行一時的管理技術(shù)進(jìn)行總結(jié)。將行政從它的社會政治背景中完全孤立出來是不符合實(shí)際的。公共行政的發(fā)展是社會整個政治制度發(fā)展的一部分。從這個意義上講，公共行政理論的發(fā)展離不開特定的政治社會的支撐，不存在純粹的行政技術(shù)。

今天，我們?nèi)找嬲J(rèn)識到，政治與行政不可能完全分離，而是一種連續(xù)體，彼此處于連續(xù)體上的兩個極端；公共行政棲身于政治的汪洋大海，政治的表現(xiàn)形式多種多樣，每種形式皆以不同的方式影響著公共行政。在經(jīng)濟(jì)社會大轉(zhuǎn)型時代，公共管理者所面臨的困境就是，在一個動蕩的、而且經(jīng)常是捉摸不定的政治環(huán)境中如何真正地在公共服務(wù)與公共決策過程中運(yùn)行職業(yè)倫理、高效性、有效性和公平，忠實(shí)履行公共管理職責(zé)包括的價值觀：民主、回應(yīng)性、公平公正、誠實(shí)透明、責(zé)任和法治等。因?yàn)檫@些公共價值觀影響著公共管理行為的選擇，進(jìn)而影響政府施政的績效。

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From Dichotomy to Integration—Rethinking and Surpass of the Political and Administrative Dichotomy

LV Zhi-kui
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

In the history of public administration research, the political and administrative dichotomy lays a theoretical foundation for the science of public administration.This naive dichotomy has been bothering the theories and practices of the later science of public administration for many years.The rethinking and critique on the disadvatages of political and administrative dichotomy improves the development of the theories and practices of public administration.

politics; administration; political and administrative dichotomy

C935

A

1008-8105(2012)03-0001-08

2012?06?08

廈門大學(xué)985工程–公共管理重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目.

呂志奎（1979?）男，管理學(xué)博士，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院、公共政策研究院副教授.

編輯 范華麗