政府合法性在減貧行動中的建構(gòu)及其風(fēng)險研究——以北川縣貧困村災(zāi)后重建狀況為例

曹朝龍 李雪萍

政府合法性在減貧行動中的建構(gòu)及其風(fēng)險研究
——以北川縣貧困村災(zāi)后重建狀況為例

曹朝龍 李雪萍

“5·12”汶川大地震后，減貧實踐中的政府、市場、社會形成了“三角鏈”關(guān)系。政府在減貧行動中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，通過制度安排等措施，與市場博弈、與社會資本“合謀”，來建構(gòu)其合法性。在后重建時期，政府在減貧實踐中建構(gòu)的合法性，經(jīng)受著市場環(huán)境下的農(nóng)戶可持續(xù)生計風(fēng)險以及干群信任風(fēng)險。

政府合法性;市場;社會資本;風(fēng)險;北川縣

北川縣位于四川盆地西北部，是汶川大地震中受災(zāi)最為嚴(yán)重的區(qū)縣之一，全縣受災(zāi)人數(shù)達(dá)15645人，失蹤4402人。汶川地震后，縣人民政府重新選址為永昌鎮(zhèn) ，轄6個鎮(zhèn)17個鄉(xiāng)。截至到2010年，全縣總?cè)丝跒?36400人，其中農(nóng)業(yè)人口186500人;行政村319個，全部為貧困村。2011年11月11至16日，我們在北川縣扶貧局的幫助下，采用問卷調(diào)查和實地訪談法對北川縣貧困村的恢復(fù)重建狀況進(jìn)行入村入戶調(diào)研。本次調(diào)研采用隨機(jī)抽樣的方法，一共抽取了永安鎮(zhèn)、擂鼓鎮(zhèn)、曲山鎮(zhèn)、陳家壩、貫嶺共5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的6個村子，在入村之后，每個村子隨機(jī)抽取20戶，進(jìn)行問卷填答和訪談。文中所涉及的資料均來自于此次調(diào)研，關(guān)于縣和村莊的一些基本資料來自于當(dāng)?shù)卣块T。

一、減貧行動中的“三角鏈”

減貧實踐中的政府合法性問題與市場、社會資本密切相關(guān)，并形成“三角鏈”。

合法性問題與政治相伴而生，是政治生活中的關(guān)鍵要素。韋伯認(rèn)為合法性 (legitimacy)是指對一種政治秩序或統(tǒng)治類型的信仰或服從，主要基于社會公眾對權(quán)力的內(nèi)在認(rèn)同。哈貝馬斯指出：“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值?！薄?〕阿爾蒙德把合法性看作是一種體系文化，它表現(xiàn)為對政治體系的認(rèn)同與對政治體系的自覺遵守?！?〕我國學(xué)者王浦劬指出：“政治合法性是一種特性，這種特性不僅來自正式的法律或命令，而更重要的是來自根據(jù)有關(guān)價值體系所判定的、由社會成員給予積極地社會支持與認(rèn)可的政治統(tǒng)治的可能性與正當(dāng)性?！薄?〕從上述學(xué)者對合法性的定義中可以看出，合法性更多的是強(qiáng)調(diào)公民的認(rèn)同和信仰。在本文中，政府的合法性主要是指政府在實施政策或發(fā)布命令時，社會成員的認(rèn)可及參與程度。

布爾迪厄1980年正式將社會資本引入社會學(xué)領(lǐng)域，使之成為與經(jīng)濟(jì)資本、文化資本并列的基本資本形態(tài)之一。在對社會資本的解說上，不同的學(xué)者從各自的研究對象和研究視角出發(fā)予以了不同界定并發(fā)展了這一理論，本文研究議題中主要是沿用美國政治社會學(xué)家羅伯特·D·普特南意義上的社會資本： “與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率。社會資本提高了投資于物質(zhì)資本和人力資本的收益。”〔4〕也就是說，社會資本主要表現(xiàn)為普遍的信任、互惠規(guī)范等，社會資本能夠增進(jìn)人們相互之間的信任，有助于緩解社會沖突和矛盾，提高工作效率，在災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建中，也能夠提高村民應(yīng)對風(fēng)險的能力。

災(zāi)后貧困村的減貧工作不是政府單一因素作用的結(jié)果，政府在建構(gòu)其合法性時還受到了來自于市場和社會資本的影響，這三者是一個相互作用與影響的“三角鏈”關(guān)系體，三者均衡有助于減貧效能的最大化。

圖1 減貧行動中的“三角鏈”

①合法性的發(fā)揮;②市場風(fēng)險的減少;③農(nóng)戶自身力量的增強(qiáng);④盲目性、自發(fā)性或互利共贏;⑤政府調(diào)控的成功或失效;⑥增強(qiáng)或減弱社會資本;⑦成功抵御風(fēng)險或失敗;⑧強(qiáng)化或減弱社會資本;⑨增強(qiáng)或削弱政府合法性。

圖一的“三角鏈”關(guān)系體中，①代表著政府在減貧中的作為，政府在減貧中處于主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)重大政策的安排和實施，主要是通過合法性的建構(gòu)發(fā)揮效能;②代表著市場在減貧中的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，當(dāng)市場風(fēng)險減少時，才會起到良好的減貧效果;③代表了社會資本在減貧中的力量，當(dāng)農(nóng)戶力量增強(qiáng)并對政府的認(rèn)可度較高時，那么政府所發(fā)揮的減貧效能更大;④代表了市場的兩個方面，一面是市場發(fā)揮正功能的作用，即市場的調(diào)節(jié)作用協(xié)助政府在減貧行動中的合法性建構(gòu)，另一面是市場的盲目性和自發(fā)性起著負(fù)功能的作用;⑤代表著政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下，運用政策性手段調(diào)控市場，從而達(dá)到良好的減貧功效，當(dāng)然，這個過程也可能出現(xiàn)政府調(diào)控的延遲或失靈;⑥和⑦則指市場環(huán)境是如何影響到社會資本的，比如，當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生后，面臨物資緊缺、原材料上漲等市場風(fēng)險時，社會資本會發(fā)生怎樣的變化，是增強(qiáng)了還是減弱了;⑧和⑨指的是當(dāng)政府的合法性機(jī)制發(fā)揮作用時，社會資本受到了怎樣的影響，又是如何作為的，如果社會資本力量增強(qiáng)了，即農(nóng)民信任和支持政府，那么會與政府的合法性機(jī)制共同發(fā)揮效能，反之，則起到阻礙作用。

概而言之，政府在減貧行動中的合法性建構(gòu)，受到了市場風(fēng)險的牽制，也受到了來自社會資本的影響，這兩種因素可以發(fā)揮正功能，也可以發(fā)揮負(fù)功能。當(dāng)政府通過行政指令和政策安排達(dá)到調(diào)控有力時，控制了市場風(fēng)險，并且得到了災(zāi)區(qū)民眾的認(rèn)可，那么在貧困村減貧中，必然能成功建構(gòu)其合法性，從而起到良好的減貧效果。反之，當(dāng)政府對市場的監(jiān)控失敗，社會資本效用變低，這樣，減貧的效能會大大弱化。

二、博弈與“合謀”：災(zāi)后村莊公共產(chǎn)品供給中的政府行為

政府在災(zāi)區(qū)貧困村減貧中的合法性建構(gòu)，首先是從其在抗震救災(zāi)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用開始的。政府在災(zāi)后重建中的主導(dǎo)優(yōu)勢的發(fā)揮主要表現(xiàn)在政府能夠在重建中號召和動員全社會甚至海內(nèi)外的一切力量投入到建設(shè)當(dāng)中。汶川大地震發(fā)生后，有兩件事引起了全社會的共同關(guān)注：一是內(nèi)部的，從中央到地方、從政府到社會的快速反應(yīng)能力，災(zāi)害應(yīng)對的系統(tǒng)性和有效性有目共睹;二是外部的，全球媒體熱議中國大地震，對中國政府、社會和民眾形成了全新的判斷，尤其是對政府的應(yīng)對能力、開放透明和社會、民眾的自主意識給予了積極、正面的評價。從效果來說，政府行為不僅大大增強(qiáng)了民眾重建恢復(fù)的信心，最大限度地鼓動了民眾的參與，而且一步步地鞏固了政府在災(zāi)區(qū)人民心目中的合法性。

(一)保障基本公共產(chǎn)品供給：政府合法性的自我建構(gòu)

地震發(fā)生之后，災(zāi)區(qū)民眾迫切需要援助和支持，政府在短時間內(nèi)恢復(fù)各項基礎(chǔ)設(shè)施，保障基本公共產(chǎn)品的供應(yīng)，適應(yīng)了災(zāi)區(qū)民眾的需求，讓民眾更認(rèn)同黨中央的各項政策。

汶川地震后，作為極重災(zāi)區(qū)的北川縣交通狀況遭到了極大的破壞，交通道路受阻、斷裂等，給當(dāng)?shù)貫?zāi)民的出行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了很大麻煩，加之地震引發(fā)的山體滑坡等更加重了當(dāng)?shù)厝顺鲂械睦щy?；謴?fù)重建開始后，交通道路的重新規(guī)劃和修建成了一項重大任務(wù)。我們在調(diào)查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)大部分村民對出行道路的建設(shè)給予了肯定。

表1 與汶川地震之前的情況比，當(dāng)前情況為：

如表1所示，有69.2%的村民認(rèn)為通過重建，出行道路變好了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)有60%以上的貧困村農(nóng)戶擁有了出行的摩托車，這就給他們的出行帶來了很大的方便。

同時，人畜飲水工程建設(shè)取得很大成效，村民吃水不再困難。地震發(fā)生后，貧困村的飲水設(shè)施也得到了重視，人畜飲水工程開始走進(jìn)各個村落。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，70.8%的農(nóng)戶認(rèn)為飲水比地震前方便了，63.3%的認(rèn)為水質(zhì)量比以前提高了。筆者在與農(nóng)戶交談時，農(nóng)戶感慨萬千。調(diào)查對象中A村的黨支部書記說：近些年，由于上級政府部門對人畜飲水工程工作的開展，用水比以前方便多了，水質(zhì)量也有了保證，農(nóng)戶對這些方面還是很滿意的。

(二)住房重建行動：政府合法性在互動中建構(gòu)

由于處于地震斷裂帶附近，北川縣的無數(shù)房屋倒塌，傷亡眾多，災(zāi)民生活在恐懼、痛苦中，甚至陷入絕望的邊緣。地震發(fā)生后，住房問題的解決成了頭等大事。2008年，黨中央領(lǐng)導(dǎo)赴災(zāi)區(qū)視察時強(qiáng)調(diào)一定要保證災(zāi)區(qū)居民安全過冬，而且，在2009年政府工作報告中主要任務(wù)明確要求基本完成因災(zāi)倒塌和嚴(yán)重?fù)p毀農(nóng)房重建任務(wù)，保證受災(zāi)群眾在年底前住進(jìn)新房?！?〕在這種強(qiáng)大政治任務(wù)壓力下，各級政府迅速安排部署了農(nóng)村住房重建工作。住房重建行動的開展，最迫切需要的是充足的資金，沒有物質(zhì)力量的支持，政府合法性建構(gòu)面臨內(nèi)在困難。

1.政府與市場的博弈：政策性金融的支持

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政府和各界社會力量的支持下，災(zāi)區(qū)的重建住戶都能得到一定的住房補貼，一般來說，1到3口之家可以得到1.6萬元的補貼，4到6人為1.9萬，6人以上為2.2萬元。這些補貼大大緩解了災(zāi)區(qū)困難住戶的住房建設(shè)負(fù)擔(dān)。然而，市場規(guī)律具有自發(fā)配置資源的作用，地震以后，由于受到供需矛盾的影響，建房成本飆升。(1)市場建材價格瘋漲。據(jù)村民反映，住房建設(shè)的石子、水泥、鋼筋、紅磚、瓦片等漲幅很大。例如鋼筋的價格震前110元/噸，可是到了地震之后升到160元/噸。 (2)建房人力成本上升，請建筑隊是一項不小開支。 (3)運費成本大大增加。一些偏遠(yuǎn)和交通不便的地區(qū)，光是運費就是一筆大開銷。成本如此飆升，極大影響了住房重建。為此，政府運用了政策性的金融手段，協(xié)助村民建房，并取得了村民的認(rèn)同。

目前在我國的金融類型主要可分為商業(yè)金融和政策性金融，所謂政策性金融，“指的是在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為最大目標(biāo)，以政府政策性扶植的強(qiáng)位弱勢產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)位弱勢地區(qū)、強(qiáng)位弱勢群體為金融支持對象，以優(yōu)惠的存貸利率或信貸、保險 (擔(dān)保)的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規(guī)范下而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為和制度安排”?！?〕這里的強(qiáng)位指的是需要政策金融扶植的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)或群體，弱勢群體主要是在市場競爭中處于劣勢地位的成員。地震發(fā)生之后，災(zāi)區(qū)民眾就成了強(qiáng)位弱勢群體，因此是政策性金融的對象。農(nóng)村信用社的運作模式也由地震之前的商業(yè)方式轉(zhuǎn)向了面向災(zāi)區(qū)群眾住房建設(shè)的政策模式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民一般能貸到3萬元左右，也有許多農(nóng)戶選擇了貸款5萬元。這種住房貸款的申請不僅方便 (只需村委會開個介紹信，之后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行相應(yīng)的手續(xù)，最后去縣儲蓄所就可以辦理)，而且三年之內(nèi)免息。

2.政府與社會資本“合謀”

對于貧困村的村民來說，即使有了政府的補貼和優(yōu)惠貸款，一些農(nóng)戶還是無法完成住房重建，在這種情況下，災(zāi)區(qū)群眾又是如何實現(xiàn)重建任務(wù)的?這其中一個重要的因素便是社會資本的作用。主要表現(xiàn)在：

第一，鄰里網(wǎng)絡(luò)、信任和互惠行為〔7〕

在災(zāi)后重建房屋過程中，常常見到社區(qū)居民互相幫助，一家建房多家來幫。調(diào)查得知，一些村莊中在外打工的人自發(fā)組成建筑隊，來幫助村里人建房，而這些建筑隊往往不收取或很少收取村民的費用。也正是這種互幫互助，使得村莊的鄰里關(guān)系更加融洽，而且大大節(jié)省了建房成本。

第二，血緣關(guān)系下的社會資本力量

中國鄉(xiāng)村是一個熟人社會，血緣、地緣關(guān)系在其中起著重要的支撐作用。地震發(fā)生后，地緣關(guān)系的幫助作用往往僅限于人力的支持，物力的支持較少，因為同一受災(zāi)村莊，家家戶戶的情況都差不多，都需要重建，往往沒有多余的錢外借。然而，血緣關(guān)系依然發(fā)揮著作用，一些村民通過求助于自己的親戚或者要好的朋友，來籌集建房資金，調(diào)查發(fā)現(xiàn)每戶居民平均向自己親戚借款2萬元左右。因此，在這個過程中，血緣關(guān)系在不知不覺中也促成了政府合法性。

就住房重建而言，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有的貧困村重建戶均得到了國家的政策補貼和優(yōu)惠貸款，并且在2009年住進(jìn)了新房，那些房屋未倒塌的也領(lǐng)到了一定數(shù)額的房屋加固費。58.3%的農(nóng)戶房屋結(jié)構(gòu)為框架 (有鋼筋混凝土承重結(jié)構(gòu))式。當(dāng)問到農(nóng)戶與汶川地震前相比，住房質(zhì)量是否提高時，70.8%的農(nóng)戶認(rèn)為住房質(zhì)量變好了。

三、后重建時期政府合法性建構(gòu)的風(fēng)險

(一)市場環(huán)境下的農(nóng)戶可持續(xù)生計風(fēng)險

市場機(jī)制具有盲目性、自發(fā)性以及優(yōu)勝劣汰效應(yīng)，不同的地區(qū)、村莊、農(nóng)戶具有不同的稟賦，貧困村的稟賦較差。在市場風(fēng)險的作用下，政府的合法性建構(gòu)在減貧工作中面臨很大的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

汶川地震發(fā)生后，房屋重建戶得到了一定補貼，但是補貼額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶的房屋重建，許多農(nóng)戶不得不從銀行貸款或向親戚朋友借錢，因此，雖然重建戶的住房質(zhì)量提高了，但他們的負(fù)債也增多了。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有60%的農(nóng)戶認(rèn)為自己的負(fù)債狀況要比地震之前糟糕，只有10.8%的人認(rèn)為自己的負(fù)債狀況要比以前好。出現(xiàn)這種情況的原因是震后建房多數(shù)需要10萬元左右，農(nóng)戶的積蓄全部投入建房，盡管在2008年村民可以從銀行貸到5萬元左右，但由于近三年農(nóng)民收入有限，大多數(shù)村民都無法還清5萬元左右的債務(wù)，如今，三年的免息期已過，許多重建戶感覺到還債困難。

表2 借入現(xiàn)金情況

從表2可以看出，村民的主要借款集中在親戚朋友和政府貼息貸款，而商業(yè)貸款可以忽略不計，在所調(diào)查的120戶村民中，當(dāng)前平均借款為4萬元左右，這些借款主要是2008年和2009年建房時所借。

地震之后，政府的免息貸款幫助災(zāi)民住進(jìn)了新房，然而，三年過去之后，農(nóng)民債務(wù)沉重，勢必在抵御風(fēng)險方面再次陷入困難境地。

而從農(nóng)民的生計狀況來看，由于受市場風(fēng)險機(jī)制作用，貧困村災(zāi)民的收入無法在種植業(yè)等方面提高，往往靠外出打工來貼補家用。以某鎮(zhèn)B村為例，地震之前，村民主要靠種植茶葉、獼猴桃、枇杷維持生計。由于靠近縣城，銷路也比較好。然而，地震之后，隨著縣城重新選址，需求量逐漸減少，加上運費增長，農(nóng)民的收入大減。許多農(nóng)民不愿大規(guī)模種植，反而出去打工。在調(diào)查中，我們收集到了村民近一年 (2010年11月—2011年11月)的收入和支出狀況，農(nóng)戶平均總收入為28456元，總支出為25106元，收支余額為3350元，所剩無幾。

表3

政府補貼 0 15000 1960 2911 吃穿用(包括禮金) 0 83000 11714 13488其他 0 200000 6035 20615 其他 0 50000 608 4223總收入 0 420000 28456 49945 總支出0 336000 25106 45471

圖2

從收入角度看，打工收入占了農(nóng)戶家庭收入的一大部分，而種養(yǎng)殖業(yè)僅占10%。此外，調(diào)查當(dāng)中的其他收入項，主要是指土地征用賠償款、工商事故醫(yī)療賠償?shù)?，這些收入都是短暫性收入，與打工、種植、養(yǎng)殖相比，對農(nóng)戶本身來說無法實現(xiàn)長遠(yuǎn)性的保障。

(二)減貧行動中的干群信任問題

盡管政府建構(gòu)其合法性受到了來自社會資本的正面助益，然而，當(dāng)社會資本存量降低時，也會干擾到政府合法性建構(gòu)，一個重要的表現(xiàn)就是減貧中的干群信任問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多村民反映基層干部在執(zhí)行扶貧政策時存在不公平現(xiàn)象，致使群眾對干部的信任度下降，影響到了政府合法性。比如，一位姓王的農(nóng)戶說到： “黨的政策是好的，給了我們很多優(yōu)惠，可政策執(zhí)行下來就變了味，現(xiàn)在做什么事兒都靠人情，就說建這個房，人家有關(guān)系的就可以多貸款，我們還得四處向親戚們借錢?！边€有的群眾反映村干部自私自利，不為群眾辦事兒。比如，某鎮(zhèn)的C村，由于供水源設(shè)備失修，一些農(nóng)戶飲水困難，村民說： “上邊已經(jīng)把錢撥下來了，2萬，我們都知道，可那個村支書把錢用到其他地方了，我們向鄉(xiāng)里反映情況了，可鄉(xiāng)干部里有他的同學(xué)，反映也沒用?！碑?dāng)然，許多研究學(xué)者也注意到了這個問題，一項基于汶川地震四川災(zāi)區(qū)22個區(qū)縣的實地調(diào)查問卷顯示：有1/4的被訪者不同程度地認(rèn)為村干部發(fā)放救災(zāi)物資不公平?！?〕其實，這些實例都反映一個實在的問題，那就是政府在減貧過程中，干群信任關(guān)系十分重要，它關(guān)乎社會資本功效的發(fā)揮，影響社區(qū)重建的進(jìn)展以及村莊的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、小結(jié)

政府在減貧行動中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，政府通過政策性安排和支持來建構(gòu)其合法性。然而，合法性最終還是需要貧困村社區(qū)居民的認(rèn)可。為此，在今后的扶貧工作中，一方面，政府應(yīng)從主導(dǎo)者的地位退居為服務(wù)者的角色，以服務(wù)維護(hù)其合法性機(jī)制，充當(dāng)市場的“守夜人”，提供完善的公共服務(wù)。另一方面，由于社會資本在減貧中發(fā)揮著重要作用，其功能的發(fā)揮會影響到政府的合法性。因此，要積極創(chuàng)建和發(fā)展社會資本，促使社會資本正面功能的發(fā)揮，以形成村莊減貧中的強(qiáng)大合力，實現(xiàn)功能耦合，達(dá)到減貧的最佳效果。

〔1〕J·哈貝馬斯.交往與社會進(jìn)化〔M〕.張博樹譯.重慶：重慶出版社，1989.184.

〔2〕G·A·阿爾蒙德等.比較政治學(xué)〔M〕.曹沛林，等譯.上海：上海譯文出版社，1987.35-36.

〔3〕王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，1995.162.

〔4〕Putnam，Robert D.，The Prosperous Community：Social Captital and Public Life.American Prospect13，1993.35-36.

〔5〕溫家寶.政府工作報告——2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上〔R〕.2009.

〔6〕王偉，白欽先.災(zāi)后恢復(fù)重建離不開政策性金融強(qiáng)有力的支持〔J〕.金融理論與實踐，2009，(1).

〔7〕黃承偉，陸漢文.汶川地震災(zāi)后貧困村重建：進(jìn)程與挑戰(zhàn)〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.147.

〔8〕龍禹，莊天慧.村民自治組織參與災(zāi)后重建的現(xiàn)狀分析——以四川地震災(zāi)區(qū)為例〔J〕.河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，(9)：130.

D632.1

A

1008-9187-(2012)06-0102-05

教育部人文社會科學(xué)研究項目“西藏城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展：公共產(chǎn)品供給”(10YJA840020);中央高校自主科研課題“災(zāi)害風(fēng)險管理與減貧理論方法研究”(CCNU11C2008)

曹朝龍，華中師范大學(xué)社會學(xué)院碩士研究生;

李雪萍，華中師范大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北 武漢 430079。

陳學(xué)明】