論政府信息公開語境中的行政服務(wù)及其制度完善
——兼評(píng) 《政府信息公開條例》第28條第2款

□ 安晨曦

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

論政府信息公開語境中的行政服務(wù)及其制度完善
——兼評(píng) 《政府信息公開條例》第28條第2款

□ 安晨曦

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

我國確立的政府信息公開制度體現(xiàn)在行政公開與服務(wù)行政理念的同時(shí)，還對(duì)我國服務(wù)型政府構(gòu)建進(jìn)行了回應(yīng)。立足于法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的視角分析該制度仍存在諸多不足之處。因此，應(yīng)當(dāng)在遵循政府信息公開立法目的與服務(wù)行政理念之基礎(chǔ)上，從擴(kuò)大幫助權(quán)受益主體范圍、取消幫助權(quán)行使條件限制、建構(gòu)服務(wù)給付的正當(dāng)程序、明確行政服務(wù)的救濟(jì)途徑及建立政府信息申請(qǐng)教示制度等方面予以完善。

政府信息公開；服務(wù)型政府；行政服務(wù)

一、政府信息公開行政服務(wù)制度的內(nèi)涵界定

政府信息管理機(jī)關(guān)在社會(huì)契約意義上是社會(huì)公眾信息權(quán)實(shí)現(xiàn)的服務(wù)機(jī)關(guān)。目前學(xué)界對(duì)于行政服務(wù)制度的研究主要集中在政治學(xué)、行政學(xué)等領(lǐng)域，而以行政法學(xué)為視角的研究成果尚不多見。2010年3月深圳市人民政府頒布的《深圳市行政服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）率先以地方政府規(guī)章的形式將行政服務(wù)納入到法治化的范疇。《規(guī)定》第2條采取概括加否定列舉的方式將行政服務(wù)①據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在深圳市第四輪行政審批制度改革（即非行政許可審批制度改革）中，經(jīng)清理，市政府37個(gè)部門共有78個(gè)事項(xiàng)被確定為一般服務(wù)事項(xiàng)（即非審批類行政服務(wù)事項(xiàng)）。目前，在市政府行政服務(wù)大廳辦理的事項(xiàng)共約408項(xiàng)，其中屬于行政審批的事項(xiàng)225項(xiàng)，其余的183項(xiàng)（約占45%）屬于非審批類行政服務(wù)事項(xiàng)。在最近新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，被清理、減少的152項(xiàng)行政審批事項(xiàng)中有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)為非審批類行政服務(wù)。以上數(shù)據(jù)說明，行政服務(wù)是一種客觀存在的行政行為。參見《關(guān)于＜深圳市行政服務(wù)管理規(guī)定（草案）＞的說明》。界定為，行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，根據(jù)公民、法人或者其他組織的要求，為其提供幫助或者辦理的除行政審批、行政復(fù)議、行政賠償及公共服務(wù)以外的有關(guān)事務(wù)的行政行為。王宇飛博士在《規(guī)定》的基礎(chǔ)上對(duì)行政服務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行了完善，認(rèn)為“行政服務(wù)是指行政主體根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)和要求，依照法定條件和程序?yàn)槠涮峁椭?、答?fù)質(zhì)詢或者辦理其他一般行政事項(xiàng)的行政行為。”［1］筆者認(rèn)為，行政服務(wù)作為服務(wù)行政模式下的新型理念，已在我國政府信息公開程序中得以體現(xiàn)。如《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）所確立的便民原則與行政服務(wù)宗旨。②如《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！斌w現(xiàn)了當(dāng)代服務(wù)行政的理念；第5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則?！贝_立了便民原則。本文研究的政府信息公開行政服務(wù)制度即為便民原則精神的實(shí)際應(yīng)用與應(yīng)有價(jià)值體現(xiàn)。

政府信息公開語境中的行政服務(wù)，既是一種行政法律制度亦是一種行政行為，行政行為形態(tài)的行政服務(wù)是政府信息公開義務(wù)人在履行信息公開職責(zé)的過程中，根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，按照法定程序?yàn)閷?shí)現(xiàn)其信息權(quán)而提供的幫助、答復(fù)咨詢或者辦理其他政府信息服務(wù)事項(xiàng)的行政行為。而此種行為的整體運(yùn)作等制度性安排及運(yùn)行原理，即行為規(guī)范體系則是行政服務(wù)制度。政府信息公開行政服務(wù)行為以申請(qǐng)人提出服務(wù)請(qǐng)求為前提，因而有別于政府信息公開義務(wù)人編制政府信息公開指南、目錄等依職權(quán)而為、非特定對(duì)象、間接性的，為權(quán)利人獲取信息提供便利或指引的行為；政府信息公開制度作為對(duì)服務(wù)型政府構(gòu)建的回應(yīng)，本身即屬于服務(wù)行政模式下柔性行政行為范疇的一種信息給付服務(wù)行為，因而行政服務(wù)行為也有別于政府信息公開義務(wù)人所為的結(jié)果意義上的政府信息給付行為。

二、政府信息公開行政服務(wù)制度的域外考察與啟示

（一）域外政府信息公開行政服務(wù)制度的考察

瑞典于1766年頒布的《新聞自由法》在世界上第一次賦予了民眾享有對(duì)公共機(jī)構(gòu)所掌握信息的獲取權(quán)。在過去的十余年中該項(xiàng)權(quán)利在全世界所有地區(qū)得到了廣泛承認(rèn)，目前已有80多個(gè)國家通過了信息權(quán)法。其中多數(shù)國家法律規(guī)定了在信息獲取程序中政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)義務(wù)。

⒈從國際人權(quán)法律文件的角度考察。國際人權(quán)條約（如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》）規(guī)定的 “普遍性的保護(hù)表達(dá)權(quán)”之現(xiàn)代意義當(dāng)解讀為，“信息權(quán)包括尋求公共機(jī)構(gòu)所持有的信息并給予獲取之便利的權(quán)利。”同時(shí)，全球自由表達(dá)運(yùn)動(dòng)“第19條”組織在《公眾的知情權(quán)：信息自由立法原則》中列出的九項(xiàng)信息權(quán)立法基本原則就包括 “為行使信息權(quán)提供便利的程序”；此外，截至到目前，《歐洲委員會(huì)部長委員會(huì)2002年建議書》（以下簡稱《歐洲委員會(huì)建議書》）對(duì)信息權(quán)立法所應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定最為詳細(xì)，其中包括有“應(yīng)當(dāng)‘盡一切可能’地提供幫助”之標(biāo)準(zhǔn)。

⒉從地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的角度考察。如1994年地區(qū)性非政府組織“美洲新聞協(xié)會(huì)”召集的“半球言論自由會(huì)議”所通過的《查普特佩克宣言》闡釋了《美洲人權(quán)公約》第13條規(guī)定的對(duì)表達(dá)自由權(quán)之保障。其中不僅包含有獲取公共機(jī)構(gòu)持有信息的權(quán)利，而且也聲明了給予便利的義務(wù)，如“法律必須強(qiáng)制權(quán)力機(jī)構(gòu)以及時(shí)而又合理的方式為獲取公共部門所產(chǎn)生的信息提供方便?！?/p>

⒊從主權(quán)國家立法的角度考察。2005年印度的《信息權(quán)利法2005》第5條第3款規(guī)定，信息官員一般都需要向申請(qǐng)人提供合理的援助；2005年日本修訂的《行政機(jī)關(guān)信息公開法》第4條規(guī)定，應(yīng)“盡力”提供援助以使申請(qǐng)人獲取有用的信息；2001年南非的 《信息公開促進(jìn)法》要求“信息官員必須對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)?zhí)峁┖侠?、免費(fèi)和必要的幫助?！?005年烏干達(dá)的《信息獲取法案》第12條規(guī)定，信息官員有義務(wù)免費(fèi)幫助申請(qǐng)人，即使申請(qǐng)的是另一個(gè)公共機(jī)構(gòu)擁有的信息；英國的《2000年信息自由法》第16條要求對(duì)于準(zhǔn)備提出或已提出申請(qǐng)的人員，當(dāng)其有恰當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為公共當(dāng)局應(yīng)當(dāng)提供幫助時(shí)，公共當(dāng)局有義務(wù)提供、有理由期待其提供的咨詢和協(xié)助。

此外，《英國憲法事務(wù)國務(wù)大臣根據(jù)2000年＜信息自由法＞第45條發(fā)布的針對(duì)公共機(jī)構(gòu)履行2000年法案第一部分所賦予之職責(zé)的實(shí)施法規(guī)》，對(duì)履行《2000年信息自由法》第16條規(guī)定義務(wù)時(shí)所應(yīng)遵循的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)規(guī)定，如 “如果申請(qǐng)人自己不能提出書面申請(qǐng)，那么，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該確保提供適當(dāng)?shù)膸椭允蛊淇梢蕴岢鲂畔⒐_申請(qǐng)……特定情況下，可以通過電話記錄申請(qǐng)內(nèi)容，然后將電話記錄寄給申請(qǐng)人加以確認(rèn)……上述內(nèi)容并沒囊括所有情況，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取靈活措施，以提供對(duì)申請(qǐng)人的情況來說最適當(dāng)?shù)慕ㄗh和幫助”等。［2］（p332－333）

（二）域外制度對(duì)完善我國立法的啟示

域外多數(shù)信息自由權(quán)法在賦予申請(qǐng)人信息獲取權(quán)的同時(shí)，均課予信息官員為權(quán)利人取得信息提供便利、幫助或援助之義務(wù)，與我國政府信息公開行政服務(wù)制度構(gòu)建之目的基本契合。即在于以作為知情權(quán)價(jià)值基礎(chǔ)的“最大限度公開原則”為指導(dǎo)，通過完善且無漏洞的行政服務(wù)制度運(yùn)作促進(jìn)政府信息公開，實(shí)現(xiàn)憲法或信息自由權(quán)法所保障的信息獲取權(quán)。筆者在比較研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為域外制度有如下四方面合理之處值得我國立法予以借鑒。

⒈服務(wù)受益主體是以獲取信息為目的的所有申請(qǐng)人。如印度《信息權(quán)利法2005》所規(guī)定的服務(wù)受益主體為申請(qǐng)人，雖然并不能從《歐洲委員會(huì)建議書》第3條原則的規(guī)定，即“每個(gè)人都有信息獲取權(quán)，這一原則具有普遍的適用性，不能因?yàn)榘▏趦?nèi)的任何原因而區(qū)別對(duì)待”必然推導(dǎo)出服務(wù)受益權(quán)的主體包括但不限于本國國民，但至少是以獲取信息為目的的所有申請(qǐng)人。

⒉服務(wù)受益條件基本無苛嚴(yán)性限制。多數(shù)國家信息權(quán)法對(duì)獲得幫助或援助之條件并無苛嚴(yán)性的限制。如英國《2000年信息自由法》第16條規(guī)定，當(dāng)申請(qǐng)人有恰當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為公共機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供幫助時(shí)，該機(jī)關(guān)需這樣做；又如2002年《牙買加信息獲取權(quán)法案》規(guī)定，如果申請(qǐng)人要求，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)提供協(xié)助等。

⒊服務(wù)義務(wù)的履行應(yīng)達(dá)到盡一切可能的程度。服務(wù)義務(wù)的履行要達(dá)到何種程度，多數(shù)國家使用了 “盡力”、“合理地”等不確定概念，筆者將其概括為盡一切可能的履行義務(wù)，亦即意味著信息公共當(dāng)局要在申請(qǐng)請(qǐng)求合理的前提下，在其職權(quán)范圍內(nèi)窮盡一切可能的途徑或手段為申請(qǐng)人提供援助。

⒋服務(wù)受益權(quán)的獲得無需支付對(duì)價(jià)。雖然各國法律在獲取信息的收費(fèi)問題上存在差異，但無論是提供信息亦或是提供便利的收費(fèi)，都應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性，以免阻止?jié)撛谏暾?qǐng)人獲取信息的意愿以及與法律本身的意圖相悖。從眾多國家的立法來看，都規(guī)定了免費(fèi)的服務(wù)義務(wù)，服務(wù)受益權(quán)的獲得是無需支付對(duì)價(jià)的。

三、政府信息公開行政服務(wù)制度的現(xiàn)狀

（一）關(guān)于政府信息公開行政服務(wù)制度的立法規(guī)定

⒈《條例》的視角。在政府信息公開便民原則的指導(dǎo)下，《條例》第28條第2款確立了政府信息公開行政服務(wù)制度，即“申請(qǐng)公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其提供必要的幫助。”此規(guī)定作為行政服務(wù)制度的一般性規(guī)定，表明行政主體履行政府信息公開服務(wù)義務(wù)與申請(qǐng)人獲得幫助權(quán)是相輔相成的關(guān)系，體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性。服務(wù)義務(wù)與獲得幫助權(quán)都屬于知情權(quán)的范疇，均符合政府信息公開的立法目的，而且也折射出服務(wù)行政模式下政府行政方式柔性化的理念。此外，《條例》第20條到第27條所規(guī)定的 “申請(qǐng)途徑與政府信息提供方式的申請(qǐng)人選擇機(jī)制、當(dāng)場答復(fù)和限期答復(fù)制度、政府信息無權(quán)更正轉(zhuǎn)送機(jī)制等”，也都間接地體現(xiàn)了服務(wù)、便民等精神。

⒉國務(wù)院部委及地方政府信息公開規(guī)定的視角。我國政府信息公開立法采用了先地方積累經(jīng)驗(yàn)，后中央整體推進(jìn)之路徑。在《條例》頒布前后，在多數(shù)國務(wù)院部委及地方政府規(guī)定中均不同程度地體現(xiàn)了行政服務(wù)理念。第一，確立了行政服務(wù)制度。雖然不少規(guī)定僅僅是對(duì)《條例》第28條第2款的換位式復(fù)寫，①如《北京市政府信息依申請(qǐng)公開工作辦法（試行）》第4條第3款規(guī)定：“申請(qǐng)公開政府信息的公民存在閱讀困難或視聽障礙的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為其提供必要的幫助?！庇秩纭秶抑R(shí)產(chǎn)權(quán)局政府信息公開暫行辦法》第17條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局應(yīng)當(dāng)為其提供必要的幫助。”雖然《條例》第13條以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》要求申請(qǐng)人與所申請(qǐng)的政府信息之間應(yīng)存在利害關(guān)系，但按照目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，此種限制僅僅是對(duì)獲取政府信息實(shí)體權(quán)利的限制，而并非申請(qǐng)資格的限制。筆者認(rèn)為，雖然主流意見對(duì)申請(qǐng)人資格問題作了更為寬泛的解釋，但申請(qǐng)的目的在于獲取政府信息，而不僅僅是得到政府機(jī)關(guān)的受理，因此《條例》關(guān)于獲取政府信息權(quán)利人的范圍與域外國家的立法標(biāo)準(zhǔn)仍然存在著差異，如瑞典《信息權(quán)法》規(guī)定：“為了促進(jìn)觀點(diǎn)的自由交流及啟迪公眾，每個(gè)瑞典國民都應(yīng)能自由獲取官方文件。除非須對(duì)某文件是否在公開范圍內(nèi)進(jìn)行確認(rèn)，否則公共機(jī)構(gòu)不應(yīng)要求個(gè)人陳述申請(qǐng)獲取文件的動(dòng)機(jī)?！币蚨凑瘴覈壳暗囊?guī)定，依申請(qǐng)獲取政府信息的權(quán)利人僅限于與申請(qǐng)獲取的政府信息之間存在直接或間接利害關(guān)系的申請(qǐng)人，此處的申請(qǐng)人包括公民、法人和其他組織。但就總體而言，基本實(shí)現(xiàn)了政府信息公開行政服務(wù)制度推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)、保障公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)之目的；第二，設(shè)定了政府信息公開行政咨詢服務(wù)項(xiàng)目。如《上海市政府信息公開規(guī)定》第22條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人描述所需政府信息的文件名稱、文號(hào)或者確切特征等有困難，向行政機(jī)關(guān)咨詢的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的幫助”；第三，體現(xiàn)了政府信息申請(qǐng)教示制度的雛形。如《山東省政府信息公開辦法》第24條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人描述政府信息的內(nèi)容及其特征確有困難，或者存在閱讀、視聽等方面障礙的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其提供必要的引導(dǎo)和幫助?！睂⑿姓绦蛑械慕淌局贫纫胝畔⒐_行政服務(wù)制度中是便民原則的又一制度創(chuàng)新。

（二）政府信息公開行政服務(wù)制度的缺陷

⒈受益主體僅限于公民申請(qǐng)人。根據(jù)《條例》第28條第2款“申請(qǐng)公開政府信息的公民”之表述可知，行政服務(wù)的受益主體是公民申請(qǐng)人。從語義解釋的角度分析，只有自然人才存在閱讀困難或者視聽障礙的情況，亦即按照《條例》第1條規(guī)定的獲取政府信息的權(quán)利主體，法人或其他組織并不會(huì)有閱讀困難或者視聽障礙的情況發(fā)生。因此在語義解釋意義下該規(guī)定也是符合邏輯的。但從目的解釋的視角分析，可以推導(dǎo)出受益主體的范圍并非由最大限度實(shí)現(xiàn)知情權(quán)之目的決定，而是由受益條件來決定的。這樣導(dǎo)致的結(jié)果即是將政府信息公開義務(wù)人的服務(wù)義務(wù)定位在最原始的意義上——是一種困難救濟(jì)權(quán)，因而受益主體的范圍有悖行政服務(wù)制度所蘊(yùn)含的價(jià)值理念。

⒉受益條件局限于閱讀困難及視聽障礙。政府信息公開行政服務(wù)的受益條件是指在申請(qǐng)人啟動(dòng)申請(qǐng)程序前或程序進(jìn)行中，符合何種情形方能獲得政府信息公開義務(wù)人的服務(wù)?！稐l例》第28條第2款將這種情形限制在閱讀困難或視聽障礙的范圍，如盲人、文盲等。但如果申請(qǐng)人不存在這些情形，而是屬于需要得到信息公開義務(wù)人咨詢答復(fù)的情形，則能否適用該規(guī)定向信息公開義務(wù)人申請(qǐng)幫助值得商榷；又如申請(qǐng)人僅僅是對(duì)于描述政府信息的內(nèi)容或者特征存在困難，又能否向信息公開義務(wù)人申請(qǐng)協(xié)助等等。因此，是否規(guī)定受益條件或者規(guī)定何種條件需要進(jìn)一步思考。

⒊服務(wù)給付不受正當(dāng)程序約束?！稐l例》第三章專章規(guī)定了政府信息公開的程序，可以說行政主體作為政府信息的管理機(jī)關(guān)從政府信息的形成一直到信息給付無不涉及到行政權(quán)力的行使，而政府信息公開的法定程序正是控制這些權(quán)力行使的重要方式。然而，行政服務(wù)行為作為對(duì)政府信息公開義務(wù)人所實(shí)施的公權(quán)力行為，《條例》并未對(duì)其行使程序作出規(guī)定。從我國行政行為之程序法制化現(xiàn)狀來看，行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行為均以法典化的形式實(shí)現(xiàn)了行政行為的程序法制化。因此，行政服務(wù)行為是否應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)法律程序的約束，政府信息公開的法定程序能否適用于行政服務(wù)行為亦是需要解決的問題。

⒋行政服務(wù)救濟(jì)途徑缺失。任何行政權(quán)的行使都會(huì)因理性人的弱點(diǎn)而潛存著侵權(quán)的可能性。因此，行政權(quán)力不僅應(yīng)當(dāng)受到限制，而且理應(yīng)對(duì)其不當(dāng)行使給相對(duì)人造成的損害給予救濟(jì)。行政服務(wù)行為作為行政主體實(shí)施的公權(quán)力行為，《條例》并未直接對(duì)其救濟(jì)途徑作出規(guī)定。當(dāng)然，《條例》第33條第2款是政府信息公開行政與司法救濟(jì)途徑的直接規(guī)定，該規(guī)定能否適用于行政服務(wù)行為也是值得商榷的問題。

四、完善政府信息公開行政服務(wù)制度的構(gòu)想

（一）擴(kuò)大幫助權(quán)受益主體的范圍

政府信息公開行政服務(wù)受益權(quán)作為申請(qǐng)人信息獲取權(quán)的重要組成部分，二者的權(quán)利主體范圍從應(yīng)然角度而言理應(yīng)一致。即有權(quán)獲取政府信息的主體亦是政府信息公開行政服務(wù)受益權(quán)的主體，反之亦然。但目前的立法現(xiàn)狀已表明，二者并非是相輔相成的關(guān)系。根據(jù)《條例》第1條關(guān)于立法目的之保障主體的規(guī)定，《條例》的立法目的在于保障“公民、法人和其他組織”這些主體依法獲取政府信息。①如《北京市政府信息依申請(qǐng)公開工作辦法（試行）》第4條第3款規(guī)定：“申請(qǐng)公開政府信息的公民存在閱讀困難或視聽障礙的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為其提供必要的幫助?！庇秩纭秶抑R(shí)產(chǎn)權(quán)局政府信息公開暫行辦法》第17條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局應(yīng)當(dāng)為其提供必要的幫助。”雖然《條例》第13條以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》要求申請(qǐng)人與所申請(qǐng)的政府信息之間應(yīng)存在利害關(guān)系，但按照目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，此種限制僅僅是對(duì)獲取政府信息實(shí)體權(quán)利的限制，而并非申請(qǐng)資格的限制。筆者認(rèn)為，雖然主流意見對(duì)申請(qǐng)人資格問題作了更為寬泛的解釋，但申請(qǐng)的目的在于獲取政府信息，而不僅僅是得到政府機(jī)關(guān)的受理，因此《條例》關(guān)于獲取政府信息權(quán)利人的范圍與域外國家的立法標(biāo)準(zhǔn)仍然存在著差異，如瑞典《信息權(quán)法》規(guī)定：“為了促進(jìn)觀點(diǎn)的自由交流及啟迪公眾，每個(gè)瑞典國民都應(yīng)能自由獲取官方文件。除非須對(duì)某文件是否在公開范圍內(nèi)進(jìn)行確認(rèn)，否則公共機(jī)構(gòu)不應(yīng)要求個(gè)人陳述申請(qǐng)獲取文件的動(dòng)機(jī)。”因而按照我國目前的規(guī)定，依申請(qǐng)獲取政府信息的權(quán)利人僅限于與申請(qǐng)獲取的政府信息之間存在直接或間接利害關(guān)系的申請(qǐng)人，此處的申請(qǐng)人包括公民、法人和其他組織。而《條例》第28條第2款僅限于公民。按照服務(wù)型政府的服務(wù)理念，服務(wù)主體是各級(jí)政府，服務(wù)對(duì)象是公民、社會(huì)組織和社會(huì)，［3］（p3）因而法人或其他組織同樣有權(quán)利得到行政主體的協(xié)助。從實(shí)踐角度考察，《深圳市政府各部門行政服務(wù)項(xiàng)目初步審查意見表》顯示，政府信息公開行政服務(wù)的對(duì)象均為公民、法人和其他組織。所以，一方面，應(yīng)將《條例》規(guī)定的受益主體擴(kuò)大到公民、法人和其他組織，此處的公民、法人和其他組織是不附加任何申請(qǐng)目的、動(dòng)機(jī)性條件限制的。而另一方面，因《條例》并未對(duì)外國人、外國組織的申請(qǐng)資格作出規(guī)定。所以，按照國務(wù)院法制辦副主任張穹就《條例》答記者問時(shí)所言，對(duì)于外國人、外國組織依申請(qǐng)獲取我國政府信息的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際法規(guī)定的原則，按對(duì)等原則來處理。［4］（p21）從域外立法來看，多數(shù)國家規(guī)定任何人不論其國籍身份均有權(quán)得到來自于公共機(jī)構(gòu)的援助。事實(shí)證明，采取這種做法的國家并沒有顯著增加額外的成本和負(fù)擔(dān)。因此，筆者認(rèn)為，外國人、外國組織申請(qǐng)政府信息行政服務(wù)的，可以參照該規(guī)定辦理。

從完善政府信息公開立法的角度而言，《條例》第28條第2款的受益主體范圍建議表述為：“申請(qǐng)公開政府信息的公民、法人或其他組織……外國人、外國組織在中華人民共和國申請(qǐng)?zhí)峁┬姓?wù)的，同中華人民共和國公民、組織有同等的權(quán)利和義務(wù)。外國信息公開公共機(jī)構(gòu)對(duì)中華人民共和國公民、組織的行政服務(wù)受益權(quán)利加以限制的，我國政府信息公開工作機(jī)構(gòu)對(duì)該國公民、組織的該項(xiàng)權(quán)利，實(shí)行對(duì)等原則?！?/p>

（二）取消幫助權(quán)的行使條件限制

政府信息公開行政服務(wù)受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除了主體因素以外，是否還應(yīng)當(dāng)滿足其他條件方能課予行政主體服務(wù)給付義務(wù)，比如《條例》第28條第2款“閱讀困難或視聽障礙”的限制；《海南省政府信息公開辦法》第30條行政機(jī)關(guān)提供必要幫助的前提——獲取信息有困難的殘疾人等。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定僅僅是從狹義的角度來界定政府信息公開行政服務(wù)行為，而在目前的申請(qǐng)實(shí)踐中，純粹困難救濟(jì)性的服務(wù)已不能完全涵蓋行政服務(wù)的全部內(nèi)容，還存在大量的除上述服務(wù)需求之外的申請(qǐng)服務(wù)行為，最典型的即是政府信息公開行政咨詢行為，如據(jù)《上海市人民政府2011年政府信息公開工作年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)顯示，上海市2011年度共接受市民政府信息公開咨詢約2818.2萬人次，而受理政府信息公開申請(qǐng)僅為19758件。行政咨詢服務(wù)是政府信息行政服務(wù)項(xiàng)目之一，是與困難救濟(jì)性等服務(wù)給付平行的服務(wù)行為，因而僅從狹義的角度限定受益權(quán)有“以偏概全”之嫌。

筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府理念下的行政服務(wù)行為不僅僅要凸顯政府的服務(wù)功能，更深的蘊(yùn)意是要轉(zhuǎn)變行政理念：即破除官本位、權(quán)力本位等陳舊觀念和注重審批管制等理念，要堅(jiān)持有求必應(yīng)、有難必幫、有問必答、有批必理之服務(wù)理念，［5］（p101）方能與服務(wù)型政府理念相契合。在政府信息公開行政服務(wù)中，借鑒域外立法的合理之處，即“凡屬于在一般理性人看來屬于合理的援助項(xiàng)目，公共當(dāng)局即負(fù)有服務(wù)給付之義務(wù)。”理應(yīng)取消受益條件的直接限制，將受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)限定在“以獲取政府信息為目的”的范圍內(nèi)，即只要申請(qǐng)人主觀上為了獲取政府信息，無論在申請(qǐng)前亦或是申請(qǐng)過程中，凡是符合行政服務(wù)項(xiàng)目范圍的事項(xiàng)，均可申請(qǐng)獲取政府服務(wù)。

（三）建構(gòu)服務(wù)給付的正當(dāng)程序

程序正當(dāng)是行政主體依法行政的基本要求。正當(dāng)行政程序的本質(zhì)或功能在于對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)制，如同任何事物的內(nèi)容都離不開形式一樣，任何行政行為都是實(shí)體內(nèi)容與程序內(nèi)容的統(tǒng)一，也正是因?yàn)檎?dāng)程序的運(yùn)作才使得行政程序蘊(yùn)含著對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的理念。由于政府信息公開行為與行政服務(wù)行為屬于不同的行政行為，因而二者所應(yīng)遵循的程序不會(huì)完全契合。當(dāng)然從兩種行為的共性角度而言，在程序建構(gòu)上也需遵循程序的普遍適用性，如申請(qǐng)、審查、決定、實(shí)施等程序。個(gè)性角度而言，需要針對(duì)政府信息公開行政服務(wù)行為的特殊性而設(shè)置僅適用于該行為的程序。

筆者認(rèn)為，借鑒學(xué)界關(guān)于行政程序的通說觀點(diǎn)，②行政程序是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、做出行政行為所遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序的總和。參見應(yīng)松年主編.行政程序法［M］.法律出版社，2009.5.政府信息公開行政服務(wù)程序作為過程的行政服務(wù)，在程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持便民的理念，避免無謂增添申請(qǐng)人的程序負(fù)擔(dān)。為此可以設(shè)置簡易程序，通過深化電子政務(wù)的運(yùn)用，提供電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)在線申請(qǐng)等多種途徑供申請(qǐng)人選擇；在價(jià)值取向上，行政服務(wù)程序之設(shè)計(jì)亦應(yīng)注重效率價(jià)值。效率被視為行政活動(dòng)的生命，沒有一定的行政效率，便無法完成行政任務(wù)。效率在行政服務(wù)程序中的體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是多方面的，如時(shí)限的合理確定、行政代理制度的引入等即為效率價(jià)值的直接體現(xiàn)。當(dāng)然，從完善《條例》的角度而言，政府信息公開行政服務(wù)程序的設(shè)計(jì)不可能面面俱到，僅能從宏觀上概括性地對(duì)行政服務(wù)行為進(jìn)行約束。具體的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在制定《政府信息公開行政服務(wù)給付辦法》中另行規(guī)定。因此，《條例》第28條第2款的正當(dāng)程序內(nèi)容應(yīng)當(dāng)增加“依照法定程序……”的表述。

（四）明確行政服務(wù)的救濟(jì)途徑

研究行政服務(wù)行為的救濟(jì)問題需要以明確行政服務(wù)行為的性質(zhì)為前提。因?yàn)閺哪撤N意義上講，行政行為的性質(zhì)決定了行政行為的救濟(jì)途徑、方式和手段等。筆者認(rèn)為，行政行為是一個(gè)發(fā)展的和開放的法律概念，而行政服務(wù)行為是隨著服務(wù)行政理念在行政管理活動(dòng)中的滲透而產(chǎn)生的一種新的行政行為。明確其行政行為屬性，并不能解決其救濟(jì)問題，因?yàn)樵谖覈壳暗姆删葷?jì)體系中，只有具體行政行為和部分行政事實(shí)行為具有可訴性。因此尚需明確行政服務(wù)行為屬于具體行政行為亦或是行政事實(shí)行為。

目前學(xué)界將行政服務(wù)行為界定為一種與行政許可、行政審批、行政決定等其他類具體行政行為呈平行地位的新型具體行政行為，［6］（p236）但未具體論證將其認(rèn)定為具體行政行為的理由。具體行政行為是行政主體針對(duì)特定的相對(duì)人而為，并對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，即只有當(dāng)行政主體的意思表示具備為相對(duì)人設(shè)定、變更或消滅某種權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容時(shí)才具有法律意義。相反，如果行政主體基于行政職權(quán)的行使實(shí)施的不能引起行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更、消滅的行為即為行政事實(shí)行為。筆者認(rèn)為，在政府信息公開程序中，無論是咨詢性答復(fù)亦或是引導(dǎo)性的協(xié)助均不會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此政府信息公開行政服務(wù)行為一般應(yīng)界定為一種服務(wù)性行政事實(shí)行為。目前學(xué)界對(duì)于行政事實(shí)行為是否可訴仍存有爭議。主流的觀點(diǎn)是，應(yīng)當(dāng)將行政事實(shí)行為納入到行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍。在建設(shè)服務(wù)型政府之背景下，傳統(tǒng)命令式的行為方式，如行政處罰、行政強(qiáng)制將會(huì)逐漸減少，而代之以行政救助行為、行政指導(dǎo)等現(xiàn)代服務(wù)性行政方式。隨著服務(wù)性行政行為的增多，這些行為理應(yīng)納入行政復(fù)議或行政訴訟受案范圍，因?yàn)榉?wù)性行政事實(shí)行為雖不為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，但違法的行政事實(shí)行為也必然會(huì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，對(duì)其合法權(quán)益造成損害。因此，行政相對(duì)人合法權(quán)益因服務(wù)性行政事實(shí)行為受到侵害，也應(yīng)為其提供相應(yīng)的救濟(jì)，這也是依法行政理念的內(nèi)在要求。當(dāng)然，具體到行政服務(wù)行為的救濟(jì)，在行政復(fù)議法或行政訴訟法未修改之前，只能通過完善政府信息公開司法解釋的方式予以解決，而且《規(guī)定》對(duì)行政服務(wù)行為的救濟(jì)已納入到行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍。①《深圳市行政服務(wù)管理規(guī)定》第43條第2款：“行政機(jī)關(guān)作出不提供行政服務(wù)的決定，應(yīng)當(dāng)出具書面決定并說明理由，并告知申請(qǐng)人享有投訴、依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利?！?/p>

（五）建立政府信息申請(qǐng)教示制度

如果說合法行政、合理行政是對(duì)行政最低限度之要求，那么服務(wù)行政便是行政更高的價(jià)值追求。因此，可以說行政服務(wù)行為是服務(wù)理念給行政行為帶來的實(shí)質(zhì)性嬗變。服務(wù)理念在行政領(lǐng)域的滲透，不僅僅是將該理念移入原行政行為及其理念中，更需要從制度建構(gòu)層面逐步對(duì)行政服務(wù)行為予以完善。

行政程序中的教示制度是服務(wù)行政理念逐步向以管理行政、秩序行政為標(biāo)志的傳統(tǒng)行政滲透過程中的產(chǎn)物之一。借鑒學(xué)界已有的研究成果，行政教示制度是指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中、之后對(duì)行政相對(duì)人享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使權(quán)利、履行義務(wù)以及其他有關(guān)事項(xiàng)，負(fù)有的以書面或口頭形式告知相對(duì)人并加以指導(dǎo)的義務(wù)；若行政主體未履行該義務(wù)而導(dǎo)致相對(duì)人因喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的程序制度。［7］（p347）行政教示制度雖然已在我國行政法律體系中得以確立，但該制度在我國具體行政程序中的運(yùn)作還有諸多的缺陷，學(xué)界對(duì)此研究也不夠深入。②如目前學(xué)界對(duì)于行政教示制度與行政告知制度的關(guān)系仍存有較大分歧。但從行政教示制度本身所具有的平衡行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利關(guān)系、尊重相對(duì)人人格及利益、提高行政效率等價(jià)值而言，它是具體化了的服務(wù)性程序制度，對(duì)我國政府信息公開行政服務(wù)制度的完善具有至關(guān)重要的作用。筆者認(rèn)為，政府信息申請(qǐng)教示制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下幾方面：

⒈教示主體。教示主體是要解決由誰來履行教示義務(wù)的問題。從理論上而言，任何行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是承擔(dān)服務(wù)義務(wù)的主體，因而都負(fù)有教示義務(wù)。如1998年挪威《公共行政法》第11條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，有義務(wù)提供指導(dǎo)?！保?］（p404）政府信息公開義務(wù)人均負(fù)有提供行政服務(wù)的義務(wù)，已如前述，因此政府信息公開義務(wù)主體、行政服務(wù)主體與行政服務(wù)教示主體是相契合的，即按照行政主體法理論以及《條例》之規(guī)定，政府信息公開行政服務(wù)教示主體包括負(fù)有政府信息公開義務(wù)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及教育、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。

⒉教示的內(nèi)容與方式。從目前學(xué)界對(duì)教示制度的研究來看，對(duì)教示內(nèi)容的理解具有片面性。③如有學(xué)者認(rèn)為，教示即為告知。參見張杰、耿玉娟等.政府信息公開制度論［M］.吉林大學(xué)出版社，2008；還有學(xué)者認(rèn)為，教示僅表現(xiàn)為教示救濟(jì)途徑，參見翁岳生.行政法［M］.中國法制出版社，2009；應(yīng)松年教授主持起草的《中華人民共和國行政程序法試擬稿》第51條第4款也僅對(duì)當(dāng)事人的舉證行為規(guī)定了教示義務(wù)，參見《中華人民共和國行政程序法試擬稿》第51條第4款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人提供指導(dǎo)，教示舉證的范圍、內(nèi)容、時(shí)間、方式以及不履行舉證責(zé)任的法律后果?！惫P者認(rèn)為，行政教示義務(wù)應(yīng)當(dāng)貫穿于行政程序的起止全過程，不是僅指某一方面的教示，而且應(yīng)當(dāng)盡可能全面細(xì)致。在政府信息公開行政服務(wù)程序中，教示的內(nèi)容因主動(dòng)教示和相對(duì)人申請(qǐng)教示而有所不同：⑴主動(dòng)教示的內(nèi)容。根據(jù)《條例》第16條、第19條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)有配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備為申請(qǐng)人查閱并獲取政府信息提供便利的義務(wù)、以及負(fù)有編制和公布政府信息公開指南與目錄并及時(shí)更新的義務(wù)。雖然此兩項(xiàng)義務(wù)構(gòu)成行政機(jī)關(guān)主動(dòng)教示的內(nèi)容，但對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而言尚有欠缺。筆者認(rèn)為，在電子技術(shù)服務(wù)于行政管理日益頻繁的背景下，行政機(jī)關(guān)在提供查閱設(shè)備的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立具體的指導(dǎo)機(jī)制。如對(duì)于電子查閱系統(tǒng)的操作應(yīng)有必要提示或指導(dǎo)措施等。對(duì)于政府信息公開指南與目錄也應(yīng)有引導(dǎo)、提示的必要性，比如在公開指南中應(yīng)增加通過數(shù)據(jù)電文途徑申請(qǐng)政府信息的操作方法、步驟等演示簡圖，有條件的部門還應(yīng)將操作過程演示置于網(wǎng)站“依申請(qǐng)公開欄”，設(shè)置關(guān)鍵問題填寫的提醒程序等；在政府信息公開目錄的設(shè)置上，因信息種類多、數(shù)量大，應(yīng)有檢索或查詢的方法、注意事項(xiàng)等提示。⑵申請(qǐng)教示的主要內(nèi)容。行政相對(duì)人申請(qǐng)教示的內(nèi)容可能因人因事而異，不可窮盡。但從實(shí)踐角度考察，主要集中于行政咨詢中權(quán)利義務(wù)的教示、政府信息文件名稱、內(nèi)容描述的教示等。當(dāng)然，主動(dòng)教示的部分內(nèi)容在一定條件下也可能因申請(qǐng)行為而轉(zhuǎn)化為申請(qǐng)教示的內(nèi)容，因而兩者會(huì)有部分重合。

教示的方式，除申請(qǐng)人以書面形式申請(qǐng)教示、行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必要以及因教示內(nèi)容的特殊性需要書面教示以外，原則上應(yīng)以便民與效率原則以及尊重申請(qǐng)人的選擇權(quán)等為理念，并可以口頭方式作出。

⒊教示不作為或違法的救濟(jì)。教示行為從其行為性質(zhì)而言，屬于一種程序性行政行為。對(duì)于程序性行政行為，除《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條①《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外?！币?guī)定的情形以外，一般不具有可訴性。但領(lǐng)會(huì)該條規(guī)定的精神基本可以得出以下結(jié)論，即行政相對(duì)人針對(duì)程序性行政行為可以提起行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)是該行為具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。政府信息公開行政服務(wù)程序中的教示不作為或教示違法，都是作為政府信息公開程序的一個(gè)過程性行為，不具有獨(dú)立于政府信息公開程序而事實(shí)上終結(jié)公開程序的屬性，因此其不具有訴訟獨(dú)立性。但申請(qǐng)人可以在對(duì)政府信息公開中的具體行政行為不服提起復(fù)議或訴訟時(shí)附帶提出對(duì)教示不作為或教示違法的確認(rèn)請(qǐng)求。

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［6］莫于川.柔性行政方式法治化研究——從建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的視角［M］.廈門大學(xué)出版社，2011.

［7］沈開舉.行政法學(xué)［M］.鄭州大學(xué)出版社，2009.

［8］應(yīng)松年.外國行政程序法匯編［M］.中國法制出版社，2004.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Government Information Publicity in the Context of Administrative Service and Its System Perfection——Comments on the Paragraph Second of Article Twenty－eighth of the Government Information Publicity Regulations

An Chenxi

The information publicity system of our government conform to the trend of the world＇s established information rights legislation， which embodies the concept of the publicity of the administration and the service to the administration，and also responds to the building of service－oriented government in China.The government information publicity in the context of administrative service system is this concept to the publicity of government information brings the substantive behavior evolution.From the law－based government perspective and the construction of a service－oriented government perspective， the system still has many shortcomings，shall follow the publicity of government information in the purpose of legislation and administrative service on the basis of the concept，we should make it improved from the following aspects，which include expanding the scope of the right to help main beneficiaries，cancelling the restriction in the use of the help of the right，construction of service payment due process，clearing administrative service of relief way and setting up a government information of the application of teaching system，ect.

the government information publicity； service－oriented government；administrative service

D63－39

A

1007－8207（2012）12－0025－06

2012－08－24

安晨曦 （1982—），男，河北張家口人，海南大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、行政訴訟法學(xué)。