論我國行政層級監(jiān)督的現(xiàn)實困境與路徑選擇

□ 趙亞杰

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

論我國行政層級監(jiān)督的現(xiàn)實困境與路徑選擇

□ 趙亞杰

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

在行政權(quán)監(jiān)督體系中，行政層級監(jiān)督是其中不可缺失的重要一環(huán)。然而，在長期的行政實踐中，我國的行政層級監(jiān)督囿于諸多因素限制并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用?；诖?，本文在簡要分析我國行政層級監(jiān)督現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，針對目前行政層級監(jiān)督中存在的問題提出有針對性的建議，以促進(jìn)我國行政層級監(jiān)督制度的完善。

行政層級；監(jiān)督；行政權(quán)

在行政權(quán)監(jiān)督體系中，行政層級監(jiān)督是其中不可缺失的重要一環(huán)。一般說來，行政層級監(jiān)督是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)、各級行政機(jī)關(guān)對其所屬工作部門之間基于行政隸屬關(guān)系而形成的一種監(jiān)督方式。在這種關(guān)系中，監(jiān)督主體始終處于主導(dǎo)地位，監(jiān)督對象則處于從屬地位，相互之間具有嚴(yán)格的層級性，上級行政機(jī)關(guān)便據(jù)此對下級行政機(jī)關(guān)施加影響并實施監(jiān)督。然而，在長期的行政實踐中，我國的行政層級監(jiān)督囿于諸多因素限制并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。本文在對我國行政層級監(jiān)督進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出有針對性的改革思路，以期推動行政層級監(jiān)督理論研究的深入和行政層級監(jiān)督實踐的發(fā)展。

一、我國行政層級監(jiān)督的現(xiàn)狀綜述與效果評價

（一）現(xiàn)狀綜述

⒈立法狀況。目前，我國有關(guān)行政層級監(jiān)督的規(guī)定散見于不同效力層次的法律體系中。首先，在憲法和組織法層面上明確地規(guī)定了行政層級監(jiān)督的監(jiān)督框架。這種監(jiān)督框架初步形成于1954年的 《憲法》，成熟于1982年《憲法》。根據(jù)1982年《憲法》的規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章以及地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。而縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國國務(wù)院組織法》（以下簡稱《國務(wù)院組織法》）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律對中央政府與地方政府之間以及縣級以上政府與其所屬工作部門和下級政府之間基于行政隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定。其次，在專門法層面上，對行政層級監(jiān)督進(jìn)行了補(bǔ)充性、具體性規(guī)定。如《中華人民共和國行政處罰法》第54條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全行政處罰監(jiān)督制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政處罰的監(jiān)督檢查?！贝艘?guī)定為行政處罰的層級監(jiān)督提供了明確的法律依據(jù)。類似的專門立法規(guī)定，還有 《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政監(jiān)察法》、《審計法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《信訪條例》 等，為專門種類的行政層級監(jiān)督提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。再次，在國務(wù)院文件層面上，國務(wù)院多次下發(fā)文件對加強(qiáng)行政層級監(jiān)督提出了要求。如1993年的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》、1996年的 《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》、1999年的 《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、2004年的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、2008年的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年的 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，等等。上述都是關(guān)于行政層級監(jiān)督的國家政策依據(jù)。最后，在地方性法規(guī)、規(guī)章層面上，縣級以上政府為了響應(yīng)中央文件精神，均紛紛制定了適合本地實際的依法行政方面的地方性法規(guī)或規(guī)章，其中包括行政層級監(jiān)督某一方面的專門規(guī)定，如2010年遼寧省政府出臺的 《遼寧省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等。綜上所述，在我國，目前已經(jīng)基本上形成了一個從憲法到地方政府規(guī)章的關(guān)于行政層級監(jiān)督的立法體系，使行政層級監(jiān)督的實施基本上做到了“有法可依”。

⒉表現(xiàn)類型。在我國，行政層級監(jiān)督在行政實踐中有多種表現(xiàn)類型。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政層級監(jiān)督可以相應(yīng)地劃分不同的類型。從行政層級監(jiān)督的內(nèi)容來看，可以劃分為法律監(jiān)督、事務(wù)監(jiān)督和勤務(wù)監(jiān)督。法律監(jiān)督是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)或其所屬部門行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。事務(wù)監(jiān)督是指上級行政機(jī)關(guān)不僅對下級行政機(jī)關(guān)或其所屬部門行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而且對其合理性和合目的性進(jìn)行監(jiān)督。而勤務(wù)監(jiān)督則是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)或其所屬部門除了進(jìn)行事務(wù)監(jiān)督外，還對其人力、物力配置等是否合理進(jìn)行監(jiān)督。在這三種類型的監(jiān)督中，法律監(jiān)督是最低的要求，而勤務(wù)監(jiān)督的要求最高。三種類型的監(jiān)督層層遞進(jìn)，上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督程度不斷擴(kuò)大。在我國行政層級監(jiān)督中，雖然沒有明確區(qū)分上述三種監(jiān)督類型，但是在行政實踐中，還是可以看到相應(yīng)區(qū)別的，如政府法制機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為是否合法進(jìn)行審查，類似于此處的法律監(jiān)督。而政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)行政相對人的申請對行政行為進(jìn)行復(fù)議，不僅審查其行政行為是否合法，而且還審查其是否合理，就類似于此處的事務(wù)監(jiān)督。從行政層級監(jiān)督的形式來看，可以劃分為行政復(fù)議監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、備案審查監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督和信訪監(jiān)督。行政復(fù)議監(jiān)督主要是通過上級行政機(jī)關(guān)（復(fù)議機(jī)關(guān)）對其下級行政機(jī)關(guān)的行政行為的審查并作出相應(yīng)的維持、變更或撤銷決定來實現(xiàn)。它是一種補(bǔ)救性機(jī)制，具有被動性，需要第三方的配合才能得以啟動，屬于事后監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督。它較好地將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。備案審查監(jiān)督即上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和部分重大具體行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)對其他行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及查處其違紀(jì)違法活動的監(jiān)督。審計監(jiān)督是審計機(jī)關(guān)對其他行政機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行情況、決算和預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行的審計以及對行政機(jī)關(guān)的工作人員離任進(jìn)行審計并提出相應(yīng)的審計報告的監(jiān)督。信訪監(jiān)督是指通過受理、調(diào)處、轉(zhuǎn)辦、承辦公民、法人以及其他組織的來信、來訪、申訴、投訴等以實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督。上述六種形式的行政層級監(jiān)督在我國的行政實踐中均存在，尤其信訪監(jiān)督還是我國行政層級監(jiān)督的一大特色。這六種行政層級監(jiān)督運行的時間較長，相對比較成熟，取得了一定的監(jiān)督實效。

⒊監(jiān)督方式。從我國有關(guān)行政層級監(jiān)督的法律規(guī)定和實踐運作來看，現(xiàn)有的行政層級監(jiān)督方式較多。這些監(jiān)督方式具體體現(xiàn)在：⑴報告。即政府工作部門向本級政府報告工作、下級人民政府向上級人政府報告工作，如年度報告（上半年報告、下半年報告）、專題報告、工作簡報、請示、匯報等。⑵檢查。檢查是上級行政機(jī)關(guān)主動地、深入實地了解和掌握下級行政機(jī)關(guān)工作情況的監(jiān)督方式。檢查形式多樣，如全面檢查、專門檢查、立法檢查、執(zhí)法檢查、定期檢查、臨時檢查等。⑶審批。審批適用于重要的行政事項和行政活動，是指下級行政機(jī)關(guān)所作的行為和決定，須經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)審查確認(rèn)后方可生效的一種事先監(jiān)督方式。⑷備案、改變和撤銷。備案是指下級行政機(jī)關(guān)將其制定的規(guī)章或規(guī)范性文件及作出某些重大行政事項的書面材料報上級行政機(jī)關(guān)存檔備查，如果上級行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)前述規(guī)章或規(guī)范性文件不適當(dāng)或違法，有權(quán)予以改變和撤銷。⑸懲戒。懲戒是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為給予的處罰、處分行為，對行政機(jī)關(guān)的處罰如責(zé)令檢討、通報批評等，對工作人員的處分如警告、記過、降級等。上述具體監(jiān)督方式在行政層級監(jiān)督中均不同程度地使用，其使用的條件、情形、程序、要求已臻成型。

（二）效果評價

目前，我國已經(jīng)基本上形成了由政府法制監(jiān)督、專門監(jiān)督和信訪監(jiān)督為組成部分的行政層級監(jiān)督體系。從行政層級監(jiān)督的范圍來看，各監(jiān)督主體形成了一定程度上的分工，如前述的行政復(fù)議監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督以及備案審查監(jiān)督由各級政府的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)稱為政府法制監(jiān)督。政府法制監(jiān)督以外部行政行為為其監(jiān)督內(nèi)容，既對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，也對其抽象行政行為進(jìn)行審查；既對行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行審查，也對其合理性進(jìn)行審查。而行政監(jiān)察則是重點對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行審查，審計監(jiān)督則是重點對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的財務(wù)問題進(jìn)行審查，二者構(gòu)成了我國行政層級監(jiān)督體系中的專門監(jiān)督。從行政層級監(jiān)督的效果來看，一方面，我國現(xiàn)行的行政層級監(jiān)督體系是系統(tǒng)的、有效的，在一定程度上確保了政令暢通和行政層級監(jiān)督的有效運作；但另一方面，現(xiàn)行的行政層級監(jiān)督體系也存在著諸多不足，越來越表現(xiàn)出監(jiān)督乏力、疲軟的跡象，這也應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

二、我國行政層級監(jiān)督的現(xiàn)實困境與原因剖析

（一）現(xiàn)實困境

目前，行政層級監(jiān)督囿于諸多因素的限制，遭遇了一定程度上的現(xiàn)實困境。主要體現(xiàn)在：

⒈行政層級監(jiān)督受人為因素影響較大。行政層級監(jiān)督呈現(xiàn)出一定程度的“人治”化傾向：一方面，上級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，則行政層級監(jiān)督就搞得有聲有色，行政監(jiān)督范圍和監(jiān)督力度就比較大。反之，行政層級監(jiān)督的監(jiān)督范圍和監(jiān)督力度就比較??；另一方面，上級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有傾向性，行政層級監(jiān)督隨著上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力轉(zhuǎn)移而有所側(cè)重，對于領(lǐng)導(dǎo)注意的領(lǐng)域，監(jiān)督就跟得上，反之則放任不管，導(dǎo)致行政層級監(jiān)督的干預(yù)過度和監(jiān)督疲軟并存。

⒉行政層級監(jiān)督的監(jiān)督主體虛置。主要體現(xiàn)在：一是出現(xiàn)監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的現(xiàn)象。如在專門監(jiān)督中監(jiān)察部門和審計部門作為監(jiān)督主體并未與監(jiān)督客體并列，而是受同級政府和上級業(yè)務(wù)部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人事、財政等方面受制于處于監(jiān)督客體的同級政府。二是出現(xiàn)政府弱、部門強(qiáng)的倒置現(xiàn)象。如某些職能強(qiáng)、權(quán)力大的部門在政府體系中處于強(qiáng)勢地位，政府難以對其進(jìn)行監(jiān)督。三是出現(xiàn)監(jiān)督主體多元無序現(xiàn)象。監(jiān)督主體之間相互推諉或重復(fù)監(jiān)督，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。四是出現(xiàn)監(jiān)督主體有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象。如政府法制機(jī)構(gòu)在進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督檢查時，發(fā)現(xiàn)下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員有違法現(xiàn)象時，只有建議、督促其改正的權(quán)力，卻無處罰、處分權(quán)。

⒊行政層級監(jiān)督的功能弱化。主要體現(xiàn)在：行政層級監(jiān)督方式陳舊、單一，忽視預(yù)防性的事前、事中監(jiān)督，過于重視懲罰性的事后監(jiān)督，停留在“救火式”水平上。

⒋行政層級監(jiān)督的效果不明顯。目前的行政層級監(jiān)督頻繁出現(xiàn)監(jiān)督不到位現(xiàn)象以及監(jiān)督力不從心的問題，從而導(dǎo)致行政層級監(jiān)督的效果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）原因剖析

⒈行政層級監(jiān)督立法不足。目前，我國的行政層級監(jiān)督規(guī)范化、制度化建設(shè)明顯滯后。雖然在《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《立法法》等法律中有關(guān)于行政層級監(jiān)督的規(guī)定，但這些規(guī)定僅是原則性規(guī)定，不足以用于指導(dǎo)行政監(jiān)督實踐。在隨后頒布的《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《審計法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《信訪條例》等法律法規(guī)中，雖然增加了對行政層級監(jiān)督的法律規(guī)定，但這些法律規(guī)定僅規(guī)定了上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的行政行為負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，而對監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果等卻沒有相應(yīng)的規(guī)定，可操作程度和剛性化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，難以滿足行政層級監(jiān)督的需要。如《法規(guī)規(guī)章備案條例》僅賦予備案機(jī)關(guān)提出意見的權(quán)限，此種權(quán)限實質(zhì)上屬于建議權(quán)。在此情況下，備案機(jī)關(guān)提出的意見與報備的文件的效力無關(guān)，倘若報備機(jī)關(guān)對備案機(jī)關(guān)的處理意見置之不理，而備案機(jī)關(guān)卻無進(jìn)一步的制約措施和處理權(quán)限。由此可見，上述提出意見的權(quán)限，因不具有強(qiáng)制性的約束力，無法起到約束報備機(jī)關(guān)的行政行為的作用，從而導(dǎo)致行政層級監(jiān)督缺乏應(yīng)有的剛性和可操作性。

⒉行政層級監(jiān)督體制不順?，F(xiàn)有的行政層級監(jiān)督體制存在一些問題，職權(quán)法定、職責(zé)明晰并沒有真正實現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)上下級之間、不同行政機(jī)關(guān)之間職能交叉嚴(yán)重，權(quán)力劃分模糊，不僅導(dǎo)致了行政管理無序，而且使得行政監(jiān)督無從下手。由于行政層級監(jiān)督主體之間職責(zé)不明、權(quán)責(zé)分離，不僅各監(jiān)督主體自身沒有發(fā)揮出各自應(yīng)有的作用，而且相互之間也未形成監(jiān)督合力。

⒊行政層級監(jiān)督機(jī)制不暢。雖然建立了事前預(yù)防、事中控制、事后處罰的行政層級監(jiān)督運行機(jī)制，但是，該機(jī)制尚未達(dá)到真正的日常化、全程化。目前，行政層級監(jiān)督運行機(jī)制過于重視行政審批、行政許可、行政復(fù)議、備案審查等事前、事后監(jiān)督，還不能貫穿于行政機(jī)關(guān)行政行為實施的全過程。雖然行政執(zhí)法監(jiān)督包括事前、事中、事后三種監(jiān)督形式，但由于缺乏相應(yīng)配套措施的支持，也是側(cè)重于事后監(jiān)督，故而現(xiàn)有的這種只抓兩頭、忽視事中控制的行政層級監(jiān)督運行機(jī)制無法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

⒋行政層級監(jiān)督保障不力。目前，人員編制緊張、財政經(jīng)費不足、技術(shù)支持不夠已經(jīng)嚴(yán)重影響行政層級監(jiān)督功能的發(fā)揮。同時，由于缺乏行政層級監(jiān)督的再監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督主體敷衍了事甚至滋生腐敗行為，從而出現(xiàn)了“軟監(jiān)督”、“虛監(jiān)督”現(xiàn)象。

三、我國行政層級監(jiān)督的目標(biāo)定位與路徑選擇

（一）目標(biāo)定位

目前，我國現(xiàn)有的有關(guān)行政層級監(jiān)督方面的法律規(guī)定僅對行政層級監(jiān)督功能的強(qiáng)化和行政層級監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新提出了要求，并沒有涉及到行政層級監(jiān)督的目標(biāo)定位問題。筆者認(rèn)為，行政層級監(jiān)督目標(biāo)的準(zhǔn)確定位不僅關(guān)系到對行政層級監(jiān)督認(rèn)識到位、貫徹執(zhí)行以及監(jiān)督效果，更關(guān)系到行政層級監(jiān)督創(chuàng)新的路徑選擇以及具體方案的設(shè)計。因此，有必要弄清楚行政層級監(jiān)督的目標(biāo)定位問題。

對行政行為的監(jiān)督存在著多種不同的途徑和渠道。這些途徑和渠道因監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督時間等因素的不同，其監(jiān)督的重點也有所側(cè)重，但是其監(jiān)督的指向必須是共同的，即行政層級監(jiān)督存在一個總的目標(biāo)。這個總目標(biāo)即：發(fā)現(xiàn)問題、查找原因、督促整改、促進(jìn)行政效能、實現(xiàn)行政正義。①有人認(rèn)為，行政層級監(jiān)督的基本目標(biāo)是糾錯、發(fā)現(xiàn)原因并督促完善機(jī)制的建立。將行政復(fù)議排除在行政層級監(jiān)督之外，剔除了行政層級監(jiān)督的救濟(jì)恢復(fù)行政正義的目標(biāo)。對此，筆者存有異議。參見楊偉東.關(guān)于創(chuàng)新行政層級監(jiān)督新機(jī)制的思考［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報·社科（法學(xué)）版，2008，（01）.在該總目標(biāo)下，不同監(jiān)督類型因監(jiān)督范圍不同、監(jiān)督重點有所側(cè)重，可以存在著不同的子目標(biāo)。如行政執(zhí)法監(jiān)督側(cè)重于促進(jìn)行政效能，而行政復(fù)議則側(cè)重于實現(xiàn)行政正義。在行政層級監(jiān)督的總目標(biāo)確定以后，圍繞該總目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確不同監(jiān)督類型的子目標(biāo)，以設(shè)計或創(chuàng)新相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制予以執(zhí)行，從而確保行政層級監(jiān)督總目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）路徑選擇

鑒于我國的行政層級監(jiān)督遭遇了“人治”化傾向、監(jiān)督主體虛置、監(jiān)督功能弱化、監(jiān)督效果式微等諸多現(xiàn)實困境，已經(jīng)引起了理論界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。對此，應(yīng)當(dāng)在其總目標(biāo)的指向下，先查找影響行政層級監(jiān)督作用發(fā)揮的關(guān)鍵性問題、方向性問題和原則性問題，在進(jìn)行全面、深入地分析并理清思路、找準(zhǔn)脈門后慎重選擇解決路徑。對此，筆者認(rèn)為，我國的行政層級監(jiān)督應(yīng)當(dāng)選擇如下的路徑，即堅持走一條規(guī)范化＋獨立化＋透明化＋實權(quán)化的解決之道。

⒈規(guī)范化路徑。雖然我國法制建設(shè)步伐加快，但是行政層級監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)還停留在以往憲法、組織法和專門法所能涉及到的層面上。截止目前，行政層級監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)更多靠的是中央文件和地方實踐的推動，有關(guān)行政層級監(jiān)督的監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督責(zé)任以及保障措施等內(nèi)容仍是法律上的空白和盲點。因此，其規(guī)范化建設(shè)在法律層面上并無實質(zhì)性的突破。從依法行政大政方針和法治政府建設(shè)的基本要求來看，行政層級監(jiān)督就其實質(zhì)而言乃是一種法制監(jiān)督，行政層級監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)也是一種法律化、制度化建設(shè)。有鑒于此，我們建議應(yīng)當(dāng)在中央文件政策和地方政府行政實踐的基礎(chǔ)上，將其中有關(guān)行政層級監(jiān)督的制度、規(guī)定、做法、經(jīng)驗加以整合、提煉，適時制定統(tǒng)一的行政層級監(jiān)督法律，從而樹立行政層級監(jiān)督的權(quán)威性，使之剛性化，使行政層級監(jiān)督發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

⒉獨立化路徑。目前，我國現(xiàn)有的行政層級監(jiān)督主體在一定程度上受到作為監(jiān)督客體的制約，仍然沒有擺脫監(jiān)督主體與監(jiān)督客體身份模糊的狀態(tài)，監(jiān)督主體不具有相對的獨立性，無法真正對行政權(quán)實施監(jiān)督。在此情形下，無論行政層級監(jiān)督在運行機(jī)制上如何創(chuàng)新、在制度建設(shè)上如何規(guī)范、在監(jiān)督內(nèi)容上如何合理，其結(jié)果都會流于形式，而不會真正發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，行政層級監(jiān)督的監(jiān)督主體在地位上追求獨立成為了必然。為此，我們建議在條件成熟時組建相對獨立的、職能配置合理的、具有較高法律地位和擁有較大權(quán)威的行政層級監(jiān)督主體，以保證監(jiān)督主體能真正對行政權(quán)實施監(jiān)督，從而提高監(jiān)督效能。

⒊透明化路徑。在我國社會轉(zhuǎn)型進(jìn)入矛盾高發(fā)期之后，行政權(quán)更是成為社會關(guān)注的焦點，一旦行政權(quán)在公共服務(wù)和社會管理方面處置失當(dāng)或違法亂紀(jì)，必將引發(fā)重大社會矛盾。由此，對行政權(quán)如何進(jìn)行監(jiān)督，“陽光是最好的防腐劑”，行政權(quán)的公開、透明便成了最好的選擇。因此，要真正發(fā)揮行政層級監(jiān)督的作用，透明化乃是行政層級監(jiān)督的必選之路。如何在行政層級監(jiān)督中凝聚民心、利用民智、發(fā)揮民力，我們建議應(yīng)當(dāng)向社會公開行政層級監(jiān)督的內(nèi)容、程序、方式、責(zé)任等，這樣，不僅可以提高行政層級監(jiān)督的公信力，也可以拓寬行政層級監(jiān)督的監(jiān)督途徑。

⒋實權(quán)化路徑。目前，我國現(xiàn)有的行政層級監(jiān)督主體，無論是政府法制機(jī)構(gòu)，抑或監(jiān)察部門、審計部門、信訪部門，在人、財、物上均受制于作為監(jiān)督客體的行政機(jī)關(guān)。因此，要發(fā)揮行政層級監(jiān)督的作用，必須在保證監(jiān)督主體在人、財、物支配上與監(jiān)督客體做到真正的分離，擁有真正的實權(quán)，方能收到監(jiān)督的效果。同時，要進(jìn)一步提高行政層級監(jiān)督主體的保障水平，確保監(jiān)督主體有足夠的人、財、物支配，能夠滿足對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的需要，這樣，才能確保行政層級監(jiān)督不缺位，從而將行政層級監(jiān)督真正落到實處。

［1］陳敏.行政法總論［M］.臺北三民書局，1998.

［2］尤光付.中外監(jiān)督制度比較［M］.北京商務(wù)印書館出版社，2003.

［3］楊偉東.關(guān)于創(chuàng)新行政層級監(jiān)督新機(jī)制的思考［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報［社科（法學(xué)）版］，2008，（01）.

［4］王繼.政府法制監(jiān)督：行政系統(tǒng)的自律機(jī)制［J］.長白學(xué)刊，2009，（06）.

（責(zé)任編輯：黃小育）

On the Dilemma and Path Selection of the Administrative Level of Supervision

Zhao Yajie

Administrative level of supervision in the supervision system of executive power， which can not be missing an important part.However，in the long－term administrative practice， the administrative level of supervision is limited by many factors limit does not play its due role.Based on this，a brief analysis of the basis of the actual situation of China＇s administrative hierarchy supervision on the administrative level of supervision proposed targeted recommendations，thus contributing to improve the administrative level supervisory system.

administrative level；supervision；executive power

D630.9

A

1007－8207（2012）05－0005－04

2012－03－10

趙亞杰（1957—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）編審，研究方向為公共行政。