芻論構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

陳兆紅，劉玉靖

（1.天津農(nóng)學(xué)院，天津300384；2.天津工業(yè)大學(xué)，天津300160）

芻論構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

陳兆紅1，劉玉靖2

（1.天津農(nóng)學(xué)院，天津300384；2.天津工業(yè)大學(xué)，天津300160）

現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制有其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在一些不足，影響了黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約。以馬克思主義經(jīng)典作家的相關(guān)思想為借鑒，構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是權(quán)力監(jiān)督制約的必由之路。

黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制；權(quán)力制衡；黨內(nèi)監(jiān)督

黨的十七大報(bào)告提出要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)于加強(qiáng)黨的建設(shè)、健全黨內(nèi)監(jiān)督具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、目前黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)及存在的問題

1.黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不同于西方三權(quán)分立的政治體制。三權(quán)分立學(xué)說是特定歷史條件下的產(chǎn)物，是在資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建君主的個(gè)人集權(quán)制斗爭(zhēng)需要中產(chǎn)生的。孟德斯鳩繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)學(xué)說,在他的《論法的精神》一書中系統(tǒng)闡明了分權(quán)和制衡思想：(1)立法、行政、司法三權(quán)分立，議會(huì)行使立法權(quán)，君主行使行政權(quán)，法院行使司法權(quán)。(2)三種權(quán)力之間不僅要分立，而且要互相制衡。(3)在統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部，“要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵1]154目前實(shí)行三權(quán)分立制的國(guó)家最典型的是美國(guó)。立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分屬于議會(huì)、總統(tǒng)和法院，三者相互制約。三權(quán)分立制體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步，有著很大的優(yōu)點(diǎn)即分權(quán)與制衡。但三權(quán)分立制度同時(shí)也存在著不足之處：權(quán)力內(nèi)部互相扯皮，議而不決，行政效率低下以及議行分離、議行互悖、政令不一。這些優(yōu)點(diǎn)和弊端決定了在健全我國(guó)黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)不能照搬，但可以借鑒其分權(quán)與制衡的思想，它是人類共同的精神財(cái)富。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制有著自己的突出特點(diǎn)：一是，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一性。黨內(nèi)的權(quán)力來源和權(quán)力授受關(guān)系十分清晰，即全體黨員是黨內(nèi)權(quán)力的來源，由其代表組成的全國(guó)代表大會(huì)是黨內(nèi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。黨的全國(guó)代表大會(huì)討論決定黨的路線和方針政策，選舉產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，行使最高決策權(quán)。中央委員會(huì)由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，向代表大會(huì)匯報(bào)工作，并接受其監(jiān)督。中央政治局和它的常委會(huì)由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并向其匯報(bào)工作，接受其監(jiān)督。這種權(quán)力授受關(guān)系保證了黨內(nèi)權(quán)力來源的唯一性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的完整性及其運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一性。二是，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的總體協(xié)調(diào)性，即這三種權(quán)力分屬不同的機(jī)構(gòu)，但僅僅是分工，而不是分立。在權(quán)力的運(yùn)行中，盡管存在這樣或那樣的問題，但這三種權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)是一致的，都是為了做好黨的工作，促進(jìn)黨的事業(yè)的發(fā)展。由此，與西方的三權(quán)分立制相比，我國(guó)黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制就形成了兩大明顯優(yōu)勢(shì)：一是便于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以有效地防止和反對(duì)分裂主義、分散主義、小團(tuán)體主義。二是黨的工作效率比較高。由于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能有效防止扯皮推諉現(xiàn)象。

2.黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制存在的問題。盡管有很大的優(yōu)點(diǎn)，但當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也存在著諸多不足之處，影響了黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

（1）權(quán)力高度集中。黨內(nèi)權(quán)力主要分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一直以來，黨內(nèi)權(quán)力缺乏科學(xué)的配置和明確的界定，導(dǎo)致黨內(nèi)權(quán)力高度集中。黨代會(huì)是黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，黨代會(huì)產(chǎn)生黨委會(huì)和紀(jì)委會(huì)，黨委會(huì)產(chǎn)生常委會(huì)。由于黨代會(huì)每隔幾年才召開一次，黨委會(huì)也大體一年召開一次全體會(huì)議。因此，各級(jí)黨委常委會(huì)一經(jīng)產(chǎn)生，就代行黨的代表大會(huì)和全委會(huì)的職權(quán)，也就是說它既行使黨內(nèi)決策權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，再加上對(duì)同級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上還行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，這樣各級(jí)黨委常委會(huì)就集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一身，成為名副其實(shí)的黨內(nèi)權(quán)力中心。同樣的慣性，黨的各級(jí)黨委常委會(huì)的權(quán)力又落到“一把手”的身上，由此形成黨內(nèi)高度集權(quán)的體制，黨的代表大會(huì)權(quán)力被虛化。早在1980年，鄧小平同志就曾指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板?！盵2]328

中國(guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，權(quán)力過分集中不利于提高黨的執(zhí)政能力。鄧小平同志曾經(jīng)深刻地指出：“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問題，長(zhǎng)期沒有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了?！盵2]329

（2）有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力被弱化。一是黨的代表大會(huì)的監(jiān)督職能被弱化。根據(jù)馬克思主義政黨創(chuàng)始人的設(shè)計(jì)，黨的代表大會(huì)與中央委員會(huì)、常委會(huì)之間，是權(quán)力授受關(guān)系以及領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督體系應(yīng)該是黨代會(huì)監(jiān)督中央委員會(huì)、中央委員會(huì)監(jiān)督政治局及其常委會(huì)。但長(zhǎng)期以來，實(shí)際情況正好相反。由于黨代會(huì)每五年才召開一次，中央委員會(huì)一般也是一年開一次，真正的決策權(quán)實(shí)際上落在了政治局和常委會(huì)，黨的代表大會(huì)和中央委員會(huì)只是一種權(quán)力的象征，地方黨委也是如此。正是由于這種黨內(nèi)權(quán)力隸屬關(guān)系的倒置，致使黨的代表大會(huì)很難監(jiān)督黨委、常委會(huì)及其主要領(lǐng)導(dǎo)。二是黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能被弱化。黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，是實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的重要條件。長(zhǎng)期以來，作為黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的紀(jì)委一直實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，各級(jí)紀(jì)委的人財(cái)物權(quán)都掌握在同級(jí)黨委的手中，大案要案的立案和查處必須先向同級(jí)黨委匯報(bào)，并由同級(jí)黨委討論決定。此外，紀(jì)檢工作者的福利待遇及其家屬的工作和生活，都要受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的直接管轄，這種不合理的人事關(guān)系和利益關(guān)系使得紀(jì)委的獨(dú)立性大打折扣，紀(jì)委很難對(duì)同級(jí)黨委起到有效的監(jiān)督作用。

二、馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的思想

1.馬克思恩格斯關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力劃分的思想。1847年馬克思恩格斯對(duì)正義者同盟進(jìn)行改組，在同年12月共產(chǎn)主義者同盟二大通過的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中，他們確立了一系列體現(xiàn)同盟性質(zhì)的基本制度，對(duì)同盟內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了初步劃分，為同盟內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督制約奠定了法理基礎(chǔ)。其中，“第二十條總區(qū)部向最高權(quán)力機(jī)關(guān)——代表大會(huì)報(bào)告工作，在代表大會(huì)閉幕期間則向中央委員會(huì)報(bào)告工作。第二十一條中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作”，“第三十條代表大會(huì)是全盟的立法機(jī)關(guān)”。[3]575這里，馬克思恩格斯明確規(guī)定，代表大會(huì)是同盟的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)是同盟的立法機(jī)關(guān)，中央委員會(huì)是同盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作。這就為代表大會(huì)對(duì)其執(zhí)行機(jī)關(guān)——中央委員會(huì)的監(jiān)督制約提供了法理依據(jù)。在創(chuàng)立第一國(guó)際的過程中，馬克思恩格斯更完善了黨的代表大會(huì)制度?！秶?guó)際工人協(xié)會(huì)的共同章程和組織條例》規(guī)定：每年召開全協(xié)會(huì)代表大會(huì)，代表大會(huì)每年選舉總委員會(huì)委員，“總委員會(huì)必須執(zhí)行代表大會(huì)的決議”，[4]480總委員會(huì)有權(quán)接受或不接受新的支部和小組加入國(guó)際，“也有權(quán)將任何支部暫時(shí)開除出國(guó)際”，但“聽候應(yīng)屆代表大會(huì)裁決”，有權(quán)解決各支部間可能發(fā)生的糾紛，但“應(yīng)屆代表大會(huì)的決定才是最終決定”。[4]481這實(shí)質(zhì)上明確了黨的代表大會(huì)的最高決策、監(jiān)督、裁決權(quán)，并確定了黨的代表大會(huì)年會(huì)制?？傊?，馬克思恩格斯把黨內(nèi)權(quán)力劃分為兩塊，全盟(全協(xié)會(huì))代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使決策權(quán)、立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)(雖然監(jiān)督權(quán)沒有被明確表述出來)，中央委員會(huì)(總委員會(huì))行使執(zhí)行權(quán)，并向代表大會(huì)報(bào)告工作。代表大會(huì)實(shí)行年會(huì)制，以經(jīng)常行使它的權(quán)力，并實(shí)現(xiàn)對(duì)于中央委員會(huì)(總委員會(huì))工作的經(jīng)常的監(jiān)督。

2.列寧關(guān)于俄共(布)黨內(nèi)權(quán)力制約平衡的思想。列寧在建設(shè)俄國(guó)共產(chǎn)黨(布爾什維克)的過程中，繼承并發(fā)展了馬克思恩格斯關(guān)于黨內(nèi)制度建設(shè)思想，并結(jié)合俄國(guó)實(shí)際和時(shí)代特點(diǎn)，提出了許多關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約的新思想。

1920年9月俄共（布）第九次代表會(huì)議通過的《關(guān)于黨的建設(shè)的當(dāng)前任務(wù)》第十九條提出：“代表會(huì)議認(rèn)為有必要成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)”，“黨的代表大會(huì)選出的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會(huì)審理一切控訴，必要時(shí)可以同中央委員會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議或把問題提交黨的代表大會(huì)?！盵5]43-44這在俄共(布)歷史上是第一次提出要建立一個(gè)與中央委員會(huì)“平行”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1921年俄共（布）十大規(guī)定，各級(jí)（中央、區(qū)、?。┍O(jiān)察委員會(huì)分別由各級(jí)黨的代表大會(huì)和代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)平行地行使職權(quán)，并向本級(jí)代表大會(huì)或代表會(huì)議報(bào)告工作。并規(guī)定，中央監(jiān)委對(duì)地方監(jiān)委實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，表現(xiàn)在：（1）監(jiān)察委員會(huì)的決議本級(jí)黨委必須執(zhí)行，不得撤銷。如有不同意見，可把問題提交聯(lián)席會(huì)議解決。如仍不能取得協(xié)議，可提交代表大會(huì)或代表會(huì)議解決。在緊急情況下，可把問題提交上一級(jí)監(jiān)委解決。（2）監(jiān)委會(huì)有權(quán)使用本級(jí)黨委會(huì)的機(jī)關(guān)，有權(quán)給所有黨員和黨組織分配任務(wù)。[5]711923年4月俄共（布）十二大決定成立工農(nóng)檢察院和中央監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)合機(jī)關(guān)。聯(lián)合機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督一切中央和地方黨政機(jī)關(guān)，可以出席黨的會(huì)議和監(jiān)督黨內(nèi)領(lǐng)袖人物。

總之，列寧時(shí)期俄共（布）黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)如下：黨的全國(guó)代表大會(huì)和代表會(huì)議行使決策權(quán)、立法權(quán)，代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的中央委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，黨的中央監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。中央委員會(huì)與中央監(jiān)察委員會(huì)是平行的，兩者相互制約平衡，都向黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告工作。黨的全國(guó)代表大會(huì)每年召開一次，黨的全俄代表會(huì)議每年在前后兩次黨代表大會(huì)之間舉行一次，這樣做的目的是為了有效行使決策權(quán)、立法權(quán)。

三、借鑒馬克思主義經(jīng)典作家的思想，構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督制約的思想和實(shí)踐，對(duì)于當(dāng)前健全中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，無疑有很大的啟發(fā)意義。十七大報(bào)告指出，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這是對(duì)權(quán)力劃分的重要表述，是黨對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督規(guī)律的新認(rèn)識(shí)，也是推進(jìn)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的新思路。

1.探索分權(quán)與集權(quán)、民主與集中的具體結(jié)合方式。黨的十七大報(bào)告提出，要“嚴(yán)格實(shí)行民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，反對(duì)和防止個(gè)人或少數(shù)人專斷”。這為我們?nèi)嫱七M(jìn)各級(jí)黨組織民主集中制建設(shè)指明了方向。

處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，把握工作大局?？茖W(xué)集權(quán)，統(tǒng)攬全局謀大事?？茖W(xué)集權(quán)，在黨內(nèi)就是要堅(jiān)持民主集中制原則，善于集中班子成員的不同意見，集體作出決策，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)；在行政上就是要按照上下級(jí)明確的隸屬關(guān)系，堅(jiān)持層次管理，把各級(jí)的工作部署、干部職工的思想統(tǒng)一到中央和上級(jí)黨委的指示要求上來，統(tǒng)一到本級(jí)黨委的決策、決定上來，確保政令暢通。權(quán)力的集中必須與時(shí)代的發(fā)展相適應(yīng)，既要堅(jiān)持以加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)為重點(diǎn)，提高黨的創(chuàng)新力、凝聚力和執(zhí)行力，確保權(quán)力真正為社會(huì)、為群眾謀利益，又要防止權(quán)力集中過度，造成“一統(tǒng)就死”。

合理分權(quán)，善于形成集體合力。防止權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的正常運(yùn)行，關(guān)鍵是對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解，使之相互聯(lián)系、相互依存、相互制約。要改變權(quán)力過于集中的狀況，基本的方法就是將權(quán)力進(jìn)行必要的、合理的分解。改變?cè)谝粋€(gè)班子內(nèi)部，權(quán)力過分集中在“一把手”身上的狀況，分工授其權(quán)，重要事項(xiàng)民主決策，彼此互相監(jiān)督。分工分權(quán)一定要恰到好處。一是要分權(quán)有據(jù)。黨委決定形成后，黨政一把手應(yīng)按黨委意圖，按黨務(wù)、行政、人大等工作分類做出必要合理的分工，并賦予承擔(dān)者相應(yīng)的權(quán)力；對(duì)同一系統(tǒng)內(nèi)部，也應(yīng)按照事權(quán)和分管工作進(jìn)行縱向分工，明確隸屬關(guān)系和權(quán)限。二是要分權(quán)有度。分權(quán)是相對(duì)集權(quán)而言的，有度是指權(quán)力的分配要合理、適度。對(duì)權(quán)力分配的大小，應(yīng)與分配對(duì)象的職位相稱，與其能力素質(zhì)相稱。三是要分而不散。分工后一把手原則上不要過多干預(yù)、插手具體工作，而是要通過黨組織明確各自職責(zé)。讓一級(jí)管一級(jí)、一級(jí)抓一級(jí)，使事事責(zé)任明、人人職責(zé)清，真正做到分工不分家、分權(quán)不分心，確保個(gè)體活動(dòng)服從于整體行動(dòng)。

處理好充分討論與集中意見的關(guān)系，實(shí)行民主決策。民主集中制包括民主和集中兩個(gè)方面，其中民主是前提、是基礎(chǔ)，集中是核心、是關(guān)鍵。二者的有機(jī)結(jié)合，需要我們?cè)诰唧w執(zhí)行過程中明確一些原則：首先，民主的多數(shù)原則(少數(shù)服從多數(shù))、少數(shù)原則(保護(hù)少數(shù))和程序原則(按規(guī)定的程序執(zhí)行)必須得到遵守；其次，集中要把正確的意見集中上來，把多數(shù)人的意見統(tǒng)一成全體的意志，而不是由少數(shù)人特別是領(lǐng)導(dǎo)來決定?？傊h委議事，要充分發(fā)揚(yáng)民主，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)正確的集中。沒有民主就沒有活力，同樣，也不可能有正確的集中；但只講民主不講集中，則容易導(dǎo)致分散主義，也難以把討論中的正確意見變?yōu)榧w的意志。只有實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，才能做到議而有決、執(zhí)行有力。

2.探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約監(jiān)督，一個(gè)重要前提是權(quán)力結(jié)構(gòu)本身要具合理性。權(quán)力在技術(shù)上是可以劃分的，通過對(duì)權(quán)力的科學(xué)劃分和合理配置，可以實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力。孟德斯鳩認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！币虼?，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵6]154鄧小平同志就精辟指出：“總病根”是“權(quán)力過分集中”。而治本之策，就必須從源點(diǎn)出發(fā)，實(shí)施黨內(nèi)合理分權(quán)，加快推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。

對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理分解，就是要把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開，使不同性質(zhì)的權(quán)力由不同的權(quán)力主體來行使。按照這樣的原則，在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行中，決策權(quán)和監(jiān)督執(zhí)行權(quán)應(yīng)由黨的各級(jí)代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)行使，執(zhí)行權(quán)應(yīng)由黨的各級(jí)代表大會(huì)產(chǎn)生的執(zhí)行委員會(huì)行使，紀(jì)律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由黨的各級(jí)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的紀(jì)律檢查委員會(huì)行使。三者相互獨(dú)立制衡，三套機(jī)構(gòu)的工作人員不可兼職。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，擁有至高無上的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督范圍是包括各級(jí)黨委常委和黨委委員在內(nèi)的全體黨員。因此，紀(jì)委與黨委只能是平行關(guān)系，而不能使紀(jì)委隸屬于同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，為了避免監(jiān)督機(jī)構(gòu)走向腐敗，必須對(duì)紀(jì)委進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)委必須接受黨的代表大會(huì)的監(jiān)督，定期向代表大會(huì)報(bào)告工作。對(duì)于不稱職的紀(jì)委委員，黨的代表大會(huì)可依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)其實(shí)施彈劾罷免等處分。應(yīng)該明確劃分紀(jì)委監(jiān)督與黨代會(huì)常設(shè)委員會(huì)監(jiān)督的權(quán)限范圍。紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)范圍主要是黨員和黨組織違反黨規(guī)黨紀(jì)，它有權(quán)對(duì)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行紀(jì)律檢查，但無權(quán)干預(yù)其日常工作。黨代會(huì)常設(shè)委員會(huì)主要監(jiān)督代表大會(huì)決議的執(zhí)行和貫徹情況，只能彈劾而不能罷免執(zhí)委和紀(jì)委委員。

黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)可考慮劃分如下：第一，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力中心，由它選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會(huì)，在黨代會(huì)閉會(huì)期間主要行使日常決策權(quán)和監(jiān)督執(zhí)行權(quán)，接受黨的代表大會(huì)的監(jiān)督。需要強(qiáng)調(diào)的是，黨代會(huì)常設(shè)委員會(huì)不可能等同于黨的代表大會(huì)，它只能代行黨代會(huì)的部分權(quán)力（部分決策權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)）。第二，由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中央委員會(huì)，應(yīng)恢復(fù)其在六大以前的名稱，即“中央執(zhí)行委員會(huì)”，專門行使執(zhí)行權(quán)，向黨的全國(guó)代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)。第三，由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使紀(jì)律監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督范圍不僅包括黨的中央執(zhí)行委員會(huì)，而且還包括全國(guó)黨代會(huì)常設(shè)委員會(huì)在內(nèi)的黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)。它獨(dú)立于全國(guó)黨代會(huì)常設(shè)委員會(huì)和黨的執(zhí)行委員會(huì)，只對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。[7]232

黨的常設(shè)委員會(huì)、執(zhí)委會(huì)、紀(jì)委會(huì)三者共同對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并在年會(huì)期間向黨的代表大會(huì)報(bào)告工作，接受監(jiān)督與質(zhì)詢。三機(jī)關(guān)人員不可交叉任職。這樣就體現(xiàn)了十七大報(bào)告所提出的：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”[8]51

3.改革和完善黨的代表大會(huì)制度,充分發(fā)揮其決策和監(jiān)督職能。改革和完善黨的代表大會(huì)制度，是構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約的重要一環(huán)。

（1）實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制。按照黨章規(guī)定，黨的代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在黨內(nèi)享有最高的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而，由于黨代會(huì)每五年召開一次，其權(quán)力嚴(yán)重流失。要徹底解決這一問題，有效的辦法就是實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制。黨代會(huì)能夠經(jīng)常召開，是其發(fā)揮作用的基本條件。在常任制條件下，黨的代表大會(huì)每屆任期仍是5年，但每年要嚴(yán)格按期召開黨的代表大會(huì)，定期審查黨的各級(jí)委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)貫徹執(zhí)行代表大會(huì)決議的情況、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的情況，定期對(duì)各級(jí)委員會(huì)和紀(jì)委的工作進(jìn)行信任投票和對(duì)“兩委”成員進(jìn)行增補(bǔ)。

（2）完善黨代表大會(huì)代表任期制。黨的十七屆四中全會(huì)報(bào)告提出：“完善黨代表大會(huì)制度，實(shí)行黨代表大會(huì)代表任期制?！秉h代表任期制是指黨代表在被選舉產(chǎn)生以后，任期與這一屆黨代會(huì)共始終，在任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責(zé)，非因法定原因和經(jīng)過法定程序，任何人、任何組織和機(jī)構(gòu)都無權(quán)在任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實(shí)行黨代表任期制意味著今后黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權(quán)利在任期內(nèi)始終行使，可以隨時(shí)向黨委提出議案、意見和建議。只有實(shí)行黨代表任期制，才能從根本上改變黨代表“開一次會(huì)，鼓一下掌，舉一次手，吃一次飯”的現(xiàn)象，充分發(fā)揮其作為“代表”的作用。要看到，實(shí)行黨代表常任制對(duì)黨代表提出了很高的要求。當(dāng)前黨代表的狀況還不完全適應(yīng)常任制的需要，必須解決好三個(gè)問題：一是適當(dāng)減少代表人數(shù)，方便開會(huì)討論；二是注重代表素質(zhì)，創(chuàng)新黨代表產(chǎn)生辦法。黨代表的產(chǎn)生應(yīng)以各級(jí)黨代會(huì)直接選舉為主，這樣既可以體現(xiàn)代表的代表性和公信度，又可以體現(xiàn)黨代表的高素質(zhì)和先進(jìn)性，有利于提高黨內(nèi)決策的科學(xué)化；三是進(jìn)一步明確黨代表的權(quán)利和義務(wù)。

（3）設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)年會(huì)制使黨代會(huì)能夠持續(xù)不斷地行權(quán)，很好地解決權(quán)力流失的問題。然而，黨代會(huì)年會(huì)制也有局限。一年只開一次會(huì)，其他時(shí)間里由于沒有組織載體，黨代會(huì)無法發(fā)揮其作為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能和作用，黨代表也由于沒有組織載體，難以開展活動(dòng)。所以黨代會(huì)閉會(huì)期間，應(yīng)有一個(gè)能使黨代會(huì)繼續(xù)行權(quán)的載體。這就要求黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生一個(gè)常設(shè)委員會(huì)，在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間行使代表大會(huì)的重要職能，處理黨代會(huì)日常事務(wù)。黨代會(huì)常任制改革的目的是使黨代會(huì)真正成為黨的權(quán)力中心，科學(xué)劃分黨內(nèi)權(quán)力，以利于構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1978.

[2]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社,1994.

[3]馬克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1958.

[4]馬克思恩格斯全集(第17卷)[M].北京：人民出版社，1963.

[5]蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會(huì)、代表會(huì)議和中央全會(huì)決議匯編(第2分冊(cè))[G].北京：人民出版社，1964.

[6]孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）[M].北京：商務(wù)印書館，1982.

[7]十三屆四中全會(huì)以來黨的建設(shè)創(chuàng)新與前瞻 [M].天津：南開大學(xué)出版社,2009.

[8]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[M].北京：人民出版社，2007.

[9]高卓坤.我國(guó)人民代表大會(huì)制度與西方三權(quán)分立制度比較研究[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010,(17).

[10]李景治.黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的調(diào)適[J].學(xué)術(shù)界,2010,(1).

[11]沈其新,柳開軍.健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的思考[J].湖湘論壇,2011,(2).

D26

A

1002-7408（2012）01-0054-04

天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)研究”（TJDJ10-090）的研究成果之一。

陳兆紅(1976-)，女，天津農(nóng)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史、中共黨史黨建；劉玉靖(1978-)，男，天津工業(yè)大學(xué)，博士，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史、中共黨史黨建。

[責(zé)任編輯：黎峰]