行政區(qū)劃調(diào)整的背后

■張道剛

綜觀發(fā)達(dá)國家的發(fā)展軌跡，在城市化30%-70%的階段，行政區(qū)劃的調(diào)整最為頻繁。

本月有兩則城市行政區(qū)劃調(diào)整的新聞值得盤點(diǎn)。一則是蘇州市撤銷滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)，設(shè)立蘇州市姑蘇區(qū)；撤銷縣級吳江市，設(shè)立蘇州市吳江區(qū)。另一則是馬鞍山市撤銷金家莊區(qū)、花山區(qū)，設(shè)立新的花山區(qū)；并同時設(shè)立博望區(qū)。兩個城市行政區(qū)劃調(diào)整的指向就是做大做強(qiáng)中心城市。

自2010以來，各地行政區(qū)劃調(diào)整頻仍。諸如北京、上海、天津、重慶、深圳、廈門、沈陽等多個中心城市行政區(qū)劃的調(diào)整，被媒體稱之為“新一輪行政區(qū)劃調(diào)整的前奏”。而相較于上述地區(qū)調(diào)整城市區(qū)級結(jié)構(gòu)來適應(yīng)城市新功能及城區(qū)擴(kuò)張的訴求，安徽一年前撤銷地級巢湖市的行政區(qū)劃調(diào)整不僅凸顯了國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意圖，更具探索意義和樣本價值，被媒體和專家學(xué)者譽(yù)為“漂亮的頂層設(shè)計(jì)”。

其實(shí)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段就要突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界限，必然要引起行政區(qū)劃的改變。這就好比一個孩子不斷長大，穿的衣服也要隨之變化。如果說孩子是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力，那么衣服就是上層建筑、生產(chǎn)關(guān)系。而“行政區(qū)劃調(diào)整”這件衣服要不要變化、怎么變化，關(guān)鍵看這個孩子成長階段的內(nèi)在要求。

這就是行政區(qū)劃調(diào)整的辯證法。而“漂亮的頂層設(shè)計(jì)”是指行政區(qū)劃調(diào)整契合了國家及安徽的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

先從全國來看，“十二五”期間，我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是，“要以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以縮小地區(qū)間發(fā)展差距和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，著力培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極?！痹趪覅^(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略背景下，“十二五”期間，我國行政區(qū)劃調(diào)整的走向是，“逐步健全和完善設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效、與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及綜合配套改革相適應(yīng)的行政區(qū)劃體制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”

因此，無論是國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略還是行政區(qū)劃調(diào)整走向，都將“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”和“打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長‘新引擎’”列為重要內(nèi)容。也就是說，隨著區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長正從主要依靠東部地區(qū)“單一推動”向各大區(qū)域“多極推動”邁進(jìn)。這也不難理解近兩年行政區(qū)劃調(diào)整熱點(diǎn)頻現(xiàn)的真實(shí)原因和國家戰(zhàn)略的真實(shí)意圖。

再從安徽來看，因長江、淮河兩大流域的分割，皖南、皖江、皖北區(qū)域發(fā)展板塊特征明顯，特別是近些年來，區(qū)域發(fā)展中不均衡以及缺乏大城市群帶動的矛盾凸顯。因此，在安徽省“十二五”規(guī)劃中，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展著力點(diǎn)是“推動皖江城市帶率先崛起，支持皖北地區(qū)加快發(fā)展，推進(jìn)合肥經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展，促進(jìn)皖南皖西地區(qū)加快發(fā)展”。就最近兩次行政區(qū)劃調(diào)整涉及到的合肥經(jīng)濟(jì)圈和皖江城市帶而言，規(guī)劃鮮明地提出，“支持合肥進(jìn)一步提升在全國省會城市中的地位，努力成為在全國有較大影響力的區(qū)域性特大城市。將蕪湖作為全省次中心城市，努力建設(shè)現(xiàn)代化濱江大城市。加快推進(jìn)蕪馬同城化、銅池一體化和跨江聯(lián)動發(fā)展，與江北、江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)共同構(gòu)建現(xiàn)代化濱江組團(tuán)式城市發(fā)展格局，努力建設(shè)成為長江流域具有重要影響的現(xiàn)代化城市群?！睘榱舜蛟彀不占铀籴绕鸬膽?zhàn)略平臺和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動機(jī)”，規(guī)劃首次出現(xiàn)“深入調(diào)查研究，適時適度調(diào)整行政區(qū)劃，促進(jìn)形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)空間布局”的表述。從中可以看出，安徽區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和行政區(qū)劃調(diào)整的走向也同樣凸顯了“培育區(qū)域核心增長極”和“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的重點(diǎn)指向。

由此可見，安徽這兩次行政區(qū)劃調(diào)整是充分結(jié)合區(qū)域發(fā)展的實(shí)際、深刻體現(xiàn)國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略意圖、進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性的一次生動實(shí)踐，是得人心、順民意的科學(xué)決策，必將對安徽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

綜觀發(fā)達(dá)國家的發(fā)展軌跡，在城市化30%-70%的階段，行政區(qū)劃的調(diào)整最為頻繁。我國正處于城市化中期向中后期加速推進(jìn)階段，安徽上一輪行政區(qū)劃調(diào)整所積累的經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)生的效應(yīng)，對全國其他區(qū)域而言具有探索意義和標(biāo)本價值。