人口較少民族權(quán)益保障之立法思考*

譚萬(wàn)霞

我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各民族發(fā)展水平參差不一，人口有占絕大多數(shù)的漢族，也有寥寥數(shù)千人的珞巴族、獨(dú)龍族等，這些人口數(shù)量極少的民族被稱(chēng)為“人口較少民族”。［1］2005年5月國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2005—2010年)》中將人口較少民族確定為22個(gè)，總?cè)丝?3萬(wàn)人，它們是:毛南、撒拉、高山、布朗、阿昌、普米、塔吉克、怒、烏孜別克、俄羅斯、鄂溫克、德昂、保安、裕固、京、塔塔爾、獨(dú)龍、鄂倫春、赫哲、門(mén)巴、珞巴、基諾族，其中毛南族和撒拉族在2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)人口已超過(guò)10萬(wàn)人。2011年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011—2015年)》將全國(guó)總?cè)丝谠?0—30萬(wàn)人以下的景頗、達(dá)斡爾、柯?tīng)柨俗?、錫伯、仫佬、土族6個(gè)民族納入“十二五”扶持范圍，將人口較少民族數(shù)量增至28個(gè)。這些民族主要居住在內(nèi)蒙古、云南、西藏、廣西、貴州、青海等西部和邊疆地區(qū)，大部分為跨界民族，與國(guó)外同一民族相鄰。經(jīng)過(guò)六十多年的現(xiàn)代化建設(shè)，我國(guó)各少數(shù)民族建設(shè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，人口較少民族也不例外，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)保障水平顯著提高。但同時(shí)，由于底子薄、根基淺等原因，人口較少民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平低下，面臨公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教育資源匱乏、社會(huì)保障滯后等眾多困難，直接影響到這些民族各方面權(quán)益的充分享有與行使。人口較少民族作為社會(huì)主義法治建設(shè)權(quán)利主體之一，伴隨國(guó)家民主法制進(jìn)程的推進(jìn)，權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，日益重視自身的權(quán)利訴求。因此，給予人口較少民族更多的關(guān)注，積極主動(dòng)地探討其權(quán)益的法律保障，是每個(gè)法律工作者所應(yīng)擔(dān)負(fù)和不可推卸的責(zé)任。

一、人口較少民族權(quán)益法律保障現(xiàn)狀

為了將已經(jīng)形成的平等、團(tuán)結(jié)、互助、共同發(fā)展、共同繁榮的民族關(guān)系深入推進(jìn)，對(duì)人口較少民族給予更多關(guān)注與重視，國(guó)家在出臺(tái)和實(shí)施扶持人口較少民族發(fā)展政策之外，從法律層面對(duì)人口較少民族的各項(xiàng)權(quán)益予以保障，提供法律依據(jù)。當(dāng)然，必須面對(duì)的是，目前的保障體系中仍然存在保障不力、權(quán)益缺失等現(xiàn)象，這將成為我們今后必需改進(jìn)的方向和內(nèi)容。

(一)平等權(quán)益的保障

民族平等是指民族不分人口多少、歷史長(zhǎng)短、先進(jìn)與落后，他們?cè)趪?guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各方面都要一律平等。［2］(P119)

我國(guó)《憲法》序言規(guī)定:“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)”。同時(shí)，第四條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。”憲法明確肯定人口較少民族作為國(guó)家的共同締造者，是統(tǒng)一的多民族國(guó)家的一部分，它們與其他民族具有同等法律地位。國(guó)家從憲法層面對(duì)人口較少民族平等權(quán)益保障作出的根本性規(guī)定，是我國(guó)人口較少民族法治建設(shè)的基本方向和首要原則。此外，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》序言和第九條再次重申憲法對(duì)民族平等所作的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)禁止民族歧視和壓迫，國(guó)家《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《人民法院組織法》、《勞動(dòng)法》等都規(guī)定公民在法律適用上的平等，強(qiáng)調(diào)不分民族、種族在適用法律上的一律平等，不允許有任何特權(quán)。這些規(guī)定旨在闡明各民族的平等，保障少數(shù)民族尤其是人口較少民族在社會(huì)生活中免受歧視。

然而，作為我國(guó)根本法的《憲法》和作為自治區(qū)基本法的《民族區(qū)域自治法》更多的是綱領(lǐng)性、原則性的規(guī)定，對(duì)人口較少民族平等權(quán)益的保障缺乏具體的操作細(xì)則，面對(duì)那些歧視行為往往無(wú)力規(guī)制。其他法律在具體內(nèi)容和實(shí)施上對(duì)人口較少民族的保障亦是十分欠缺，例如我國(guó)《刑法》，關(guān)于反對(duì)民族歧視的范圍仍然狹窄，僅是針對(duì)少數(shù)民族宗教信仰、民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的歧視予以禁止，缺少對(duì)于少數(shù)民族在更為迫切需要的經(jīng)濟(jì)往來(lái)、就業(yè)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)等機(jī)會(huì)上歧視的禁止;除外，該法的實(shí)施尤為重視證據(jù)，被害人必須自己收集證據(jù)來(lái)證明所遭受的歧視，其中的困難可想而知，最后的結(jié)果也可想而知。

(二)政治權(quán)益的保障

人口較少民族政治權(quán)益主要體現(xiàn)在民族自治權(quán)和民族參與國(guó)家政治生活權(quán)利兩個(gè)方面。

民族自治權(quán)是各民族自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特有權(quán)利，這是我國(guó)少數(shù)民族聚居地方享有的國(guó)家政權(quán)管理制度下的法定權(quán)利。我國(guó)《憲法》第四條規(guī)定:“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分?！钡诹?jié)規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的具體事宜，明確人口較少民族享有自主管理本民族各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利，例如自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)、自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等。《民族區(qū)域自治法》依據(jù)憲法作出相應(yīng)規(guī)定。據(jù)此，人口較少民族中毛南、布朗、怒、獨(dú)龍、普米、塔吉克、鄂倫春、鄂溫克、保安、裕固、撒拉等11個(gè)民族建立了相應(yīng)的民族區(qū)域自治地方，行使自治權(quán)，自主地管理本民族地方性事務(wù)。同時(shí)，憲法明確規(guī)定民族鄉(xiāng)作為我國(guó)行政區(qū)域的一種形式，旨在解決散雜居少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)。人口較少民族共建立了50個(gè)民族鄉(xiāng)，為這些民族政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和充分的保障。

國(guó)家對(duì)于人口較少民族參與國(guó)家政治生活權(quán)利是與其他少數(shù)民族一樣在相關(guān)法律中作原則性的規(guī)定，《民族區(qū)域自治法》第二章第十六、十七、十八條強(qiáng)調(diào)民族自治地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)中要有適當(dāng)少數(shù)民族的代表，自治地方公務(wù)職位要有適當(dāng)少數(shù)民族公民擔(dān)任，法律上的適當(dāng)傾斜給予了人口較少民族參與國(guó)家政治生活的話語(yǔ)權(quán)。因此，人口較少民族與其他民族一樣擁有平等的參與國(guó)家政治生活的權(quán)利，它們都有全國(guó)和地方人民代表大會(huì)的代表;同時(shí)這些民族公民擔(dān)任公務(wù)職位數(shù)量大增，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，人才隊(duì)伍的壯大、干部素質(zhì)的提高為人口較少民族各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。

當(dāng)然，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，還有不少人口較少民族并沒(méi)有建立自己的民族自治地方，他們享受不到民族區(qū)域自治制度帶來(lái)的優(yōu)惠政策和特別照顧，因此無(wú)法行使管理本民族事務(wù)的自治權(quán)。民族鄉(xiāng)是少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域，是不同于民族自治地方又不同于一般鄉(xiāng)的具有特殊地位的一級(jí)政權(quán)，它雖然具有一定的民族自主自治的權(quán)利，但又不同于民族自治地方的自治權(quán)利，不能完全享有《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的權(quán)利。［3］相應(yīng)地，民族自治地方所擁有的自治條例、單行條例以及變通補(bǔ)充規(guī)定的立法權(quán)對(duì)于沒(méi)有建立自治地方的人口較少民族來(lái)說(shuō)也無(wú)法想象。人口較少民族在參與國(guó)家政治生活權(quán)利方面，限于其人口數(shù)量特別少、居住分散且各方面發(fā)展較為落后等原因，政治參與意愿不強(qiáng)、積極性不高、參與程度較低、影響力有限。這些民族往往生活在艱苦的貧窮地區(qū)，大多為溫飽和生計(jì)奔波，嚴(yán)重缺乏參與政治的意愿和熱情，即使參與也多是被動(dòng)參與，極少是自發(fā)主動(dòng)地參與;人口較少民族的特點(diǎn)也決定了他們參與國(guó)家政治生活空間較小，參與的次數(shù)、頻率都有限，通常局限于小范圍如村、組之類(lèi)社區(qū)的參與，影響力也較低。

(三)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障

前文列舉我國(guó)《憲法》的第四條規(guī)定，明確賦予人口較少民族進(jìn)行自主管理本民族地方性事務(wù)的權(quán)利，人口較少民族可依據(jù)自身情況建立民族區(qū)域自治地方或民族鄉(xiāng)，有對(duì)本地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育等事務(wù)管理的自治權(quán)利。在《民族區(qū)域自治法》及《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》中有很多關(guān)于民族地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，例如《自治法》第二十五條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)?！痹摲ǖ诙艞l至第三十五條都是關(guān)于民族自治地方自主安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)定，《若干規(guī)定》第十五條著重對(duì)人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，規(guī)定:“上級(jí)人民政府將人口較少民族聚居的地區(qū)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大扶持力度，在交通、能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣播影視、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及群眾生產(chǎn)生活等方面，給予重點(diǎn)支持?！睘槿丝谳^少民族經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)益提供了制度保障，使得人口較少民族既能夠與其他少數(shù)民族一樣享有國(guó)家規(guī)定的如經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、國(guó)家?guī)椭鷻?quán)、民族自治地方的財(cái)政經(jīng)貿(mào)管理權(quán)等，同時(shí)還能享有國(guó)家給予的特殊扶持的權(quán)利。

由于國(guó)家法律不完善、執(zhí)行不到位、民族地區(qū)發(fā)展水平不高等原因，人口較少民族經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障仍然存在不足。例如前文所及《若干規(guī)定》十五條的內(nèi)容目前尚停留在原則層面，沒(méi)有相關(guān)立法對(duì)人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致權(quán)利的具體行使缺乏操作性，一定程度上阻滯了該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)的落后直接帶來(lái)人口較少民族地區(qū)生活水平的低下。2009年，2119個(gè)聚居村農(nóng)牧民人均純收入為2591元，相當(dāng)于民族地區(qū)平均水平 (3369元)的3/4、全國(guó)平均水平(5153元)的1/2。［4］不少人口較少民族生活比較困難，甚至生活在貧困線以下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為這些民族改善生活的唯一出路。

(四)文化權(quán)益的保障

少數(shù)民族文化權(quán)利有著豐富的內(nèi)涵，它既包含少數(shù)民族成員作為一個(gè)普通公民所享有的享受文化成果的權(quán)益、參與文化活動(dòng)的權(quán)益、開(kāi)展文化創(chuàng)造的權(quán)益及對(duì)個(gè)人進(jìn)行文化藝術(shù)創(chuàng)造所產(chǎn)生的精神和物質(zhì)上的利益，也包含少數(shù)民族保持和發(fā)展其文化特性固有的生活方式的權(quán)益。［5］(P257)民族文化承載著一個(gè)民族特有的價(jià)值取向、涵蓋著一個(gè)民族獨(dú)特的文化認(rèn)同感，對(duì)民族文化的保護(hù)得力與否直接關(guān)系到該民族的發(fā)展方向。因此，國(guó)家對(duì)人口較少民族文化權(quán)益進(jìn)行了較為全面的規(guī)定?！稇椃ā返谒臈l規(guī)定:“國(guó)家根據(jù)少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。”第一百一十九條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第三十八條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展具有民族形式和民族特點(diǎn)的文學(xué)、藝術(shù)、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業(yè)，加大對(duì)文化事業(yè)的投入，加強(qiáng)文化設(shè)施建設(shè)，加快各項(xiàng)文化事業(yè)的發(fā)展?！笨梢?jiàn)，國(guó)家對(duì)自治地方少數(shù)民族文化的保護(hù)也包含了對(duì)人口較少民族文化的保護(hù)，為這些民族文化權(quán)利的穩(wěn)步發(fā)展提供了良好的環(huán)境條件。

然而，對(duì)人口較少民族文化權(quán)利的保障更多停滯于紙面之上，現(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展，在與外界社會(huì)的交往過(guò)程中，人口較少民族受新興事物與新型思想觀念的沖擊不斷加大，很多人口較少民族的傳統(tǒng)文化呈現(xiàn)瀕危與消亡的態(tài)勢(shì)，有學(xué)者對(duì)鄂倫春族的生存和發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行研究之后，對(duì)他們面臨的文化困境深為憂慮，“對(duì)于民族來(lái)講，因?yàn)槲幕奶厥庑?，由于開(kāi)發(fā)而造成的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的改變，事實(shí)上已經(jīng)造成許多小民族文化的衰亡或走向衰亡?！保?］再者，法律對(duì)少數(shù)民族文化權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定主要針對(duì)自治地方做出的，實(shí)際上對(duì)人口較少民族中那些未建立自治地方民族的文化權(quán)利保護(hù)缺乏具體規(guī)定。因此，對(duì)人口較少民族文化的保護(hù)和發(fā)展、民族文化權(quán)利的保障尤其的重要和迫切。

(五)人口發(fā)展權(quán)益的保障

人口較少民族在建國(guó)前呈現(xiàn)人口不斷減少的趨勢(shì)，面臨民族生存危機(jī)。建國(guó)后，國(guó)家關(guān)注這些民族人口發(fā)展，憲法明確規(guī)定各民族一律平等的基礎(chǔ)上，賦予人口較少民族可根據(jù)不同情況實(shí)行不同的規(guī)定以促進(jìn)其族群發(fā)展。比如我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》第十八條規(guī)定:“少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！痹撘?guī)定屬于授權(quán)性規(guī)范，據(jù)此，各人口較少民族所屬轄區(qū)的地方享有自行制定地方法規(guī)的權(quán)利，可以結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行立法。此外，據(jù)我國(guó)憲法和立法對(duì)民族自治地方變通立法權(quán)的規(guī)定，民族自治地方有權(quán)對(duì)法律和行政法規(guī)進(jìn)行變通，當(dāng)然也包括對(duì)《人口與計(jì)劃生育法》的變通立法，從而產(chǎn)生了眾多民族自治地方“人口與計(jì)劃生育變通規(guī)定”的地方法規(guī)。經(jīng)過(guò)國(guó)家的大力扶持，人口較少民族人口數(shù)量不斷增加，除臺(tái)灣高山族外，1990年22個(gè)民族的人口合計(jì)為52.58萬(wàn)人，2000年增加到63.24萬(wàn)人，10年增加了10萬(wàn)余人。以?xún)?nèi)蒙古鄂倫春自治旗，旗政府出臺(tái)鄂倫春族生育規(guī)定之后，該族獲得大幅度發(fā)展，鄂倫春族從建旗之初的700余人發(fā)展到2009年的2564人。

但是，正如前文所言，人口較少民族政治參與程度較低容易導(dǎo)致這些民族利益訴求被掩蓋、民族人口發(fā)展利益被忽視等后果，人口較少民族中高山、阿昌、烏孜別克、俄羅斯、德昂、京、塔塔爾、赫哲、門(mén)巴、珞巴、基諾族11個(gè)民族因?yàn)闆](méi)有建立自己的民族自治地方，直接影響其參與國(guó)家政治生活權(quán)利的行使程度，在涉及人口的公共政策或立法中，這些民族的特殊權(quán)益容易被忽視或遺漏。［7］此外，對(duì)人口較少民族人口發(fā)展權(quán)益的保障主要依據(jù)地方立法來(lái)予以實(shí)現(xiàn)，但地方立法所具有的地域性與公民民族身份的永恒性之間的矛盾沖突無(wú)可避免，導(dǎo)致不能最有效地達(dá)到保障目的。①地方立法具有一定的地域性，只在特定的地域范圍內(nèi)發(fā)生法律效力;而民族是一種身份認(rèn)定，是基于自然基礎(chǔ)而獲得的一種法律確認(rèn)，通常具有永恒性。一個(gè)民族的人口發(fā)展指的是該民族整體，保障措施效力應(yīng)及于我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的所有該民族公民。但地方立法保障的模式難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，例如一個(gè)鄂溫克族公民在內(nèi)蒙古自治區(qū)可以享有人口與計(jì)劃生育優(yōu)惠政策，但當(dāng)他移民北京或上海后，該優(yōu)惠權(quán)就會(huì)因地方立法的效力地域性而終止。參見(jiàn)杜社會(huì):《人口較少民族人口與計(jì)劃生育地方立法研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2011年第5期。

二、加強(qiáng)人口較少民族權(quán)益保障的法律路徑

目前，對(duì)人口較少民族的扶持尚處于政策階段，其所取得的成績(jī)也是有目共睹的。截止2010年底，640個(gè)人口較少民族聚居行政村基本實(shí)現(xiàn)“四通五有三達(dá)到”①通路、通電、通水、通廣播電視，有安居房、有學(xué)校、有衛(wèi)生室、有安全飲用水、有解決溫飽的穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田或牧場(chǎng)，人均純收入、人均有糧、九年義務(wù)教育普及率達(dá)到國(guó)家扶貧綱要和“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃要求的目標(biāo)。，如廣西壯族自治區(qū)截止2010年底，77個(gè)人口較少民族行政村全部實(shí)現(xiàn)“四通五有三達(dá)到”目標(biāo)，其中廣西東興市“京族三島”近2萬(wàn)京族群眾的人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其所在的東興市和廣西自治區(qū)的平均水平。［8］

政策歷來(lái)具有調(diào)控靈活、實(shí)施簡(jiǎn)易的特點(diǎn)，為我國(guó)人口較少民族各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，同時(shí)，那些實(shí)踐檢驗(yàn)較為成熟的政策則是我國(guó)民族法制的內(nèi)核、民族法治建設(shè)的重要淵源?！耙婪ㄖ螄?guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”治國(guó)方略之下，民族問(wèn)題的解決、民族關(guān)系的調(diào)整只有依靠法治，運(yùn)用具有規(guī)范性、權(quán)威性、強(qiáng)制性的法律來(lái)予以治理，這是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的必然要求，是現(xiàn)代民族社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，以構(gòu)建人口較少民族各項(xiàng)權(quán)益保障的法律體系為宗旨，我們可從以下路徑來(lái)加強(qiáng)完善:

(一)制定保障人口較少民族權(quán)益的專(zhuān)門(mén)法律

從前文現(xiàn)狀的分析可見(jiàn)，為切實(shí)保障人口較少民族各項(xiàng)權(quán)益，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境，我們必須制定保障人口較少民族權(quán)益的專(zhuān)門(mén)法律，將國(guó)家對(duì)這些民族大力扶持的政策納入到法治化軌道，使這些行之有效的政策法律化、明確化、具體化。

實(shí)踐證明，我國(guó)針對(duì)人口較少民族的扶持政策是有力而有效、成熟而可靠的，已經(jīng)具備了政策法律化的時(shí)機(jī)和條件，因此，考慮到國(guó)家加強(qiáng)人口較少民族法律保護(hù)的迫切要求，對(duì)這些民族權(quán)益保障的立法工作應(yīng)加緊步伐，盡快制定《人口較少民族權(quán)益保障法》②此觀點(diǎn)參見(jiàn)張殿軍、金利鋒:《我國(guó)人口較少民族的法律保護(hù)》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。。我國(guó)法律體系中有針對(duì)一些特殊主體的法律法規(guī)，例如《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人權(quán)益保障法》等，同樣，我們可以針對(duì)人口較少民族這一主體立法，更加有的放矢地解決好人口較少民族權(quán)益保障的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，制定《人口較少民族權(quán)益保障法》可以仿效《婦女權(quán)益保障法》的體例和模式，按各項(xiàng)權(quán)益分章予以規(guī)定，具體為總則、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、文化教育權(quán)益、人口發(fā)展權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)益、法律責(zé)任、附則等，力爭(zhēng)從各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)方面最大限度地保障人口較少民族這個(gè)特殊群體的發(fā)展。立法過(guò)程中，尤其要突出民族性，將少數(shù)民族習(xí)慣法有選擇地、適當(dāng)?shù)丶{入到制定法當(dāng)中，使所立之法能夠?yàn)檫@些民族所認(rèn)可并自覺(jué)遵守。

(二)完善人口較少民族政治權(quán)利的保障

人口較少民族政治權(quán)利的保障可在《人口較少民族權(quán)益保障法》第二章進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定:

一是明確“國(guó)家保障人口較少民族享有平等的政治權(quán)利”原則，作為這些民族政治權(quán)利具體保障規(guī)定的總綱領(lǐng)和宗旨。

二是明確人口較少民族對(duì)本地區(qū)民族性事務(wù)自主管理的自治權(quán)。無(wú)論是毛南、布朗、怒、獨(dú)龍族等已經(jīng)建立民族區(qū)域自治地方的民族，還是基諾、赫哲、塔塔爾、俄羅斯族等11個(gè)沒(méi)有建立自治地方的民族，我們都可以通過(guò)《人口較少民族權(quán)益保障法》的屬性賦予這些民族一定的自主權(quán)。因此，一方面重申《民族區(qū)域自治法》關(guān)于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)“在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行區(qū)域自治，行使自治權(quán)”，自主管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù);另一方面則由人口較少民族所在省和自治區(qū)立法機(jī)關(guān)以及各級(jí)政府，可以根據(jù)各相關(guān)民族的具體特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，［9］更好地保護(hù)那些散居在城鎮(zhèn)、農(nóng)村的人口較少民族的權(quán)利。

三是明確人口較少民族參與國(guó)家政治生活的權(quán)利。對(duì)人口較少民族參與國(guó)家政治生活最主要的行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)、擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)公職、參與與自身相關(guān)利益的公共決策的渠道應(yīng)予以具體規(guī)定，保障渠道暢通、途徑充足;堅(jiān)持保證少數(shù)民族適當(dāng)名額代表的原則，對(duì)人口較少民族參與政治的權(quán)利以及擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)公職的權(quán)利要有適當(dāng)?shù)膬A斜，保證他們能夠充分地行使各項(xiàng)政治權(quán)利。

四是明確人口較少民族干部的培養(yǎng)和選拔。雖然人口較少民族干部較前些年有了很大的發(fā)展，但總體數(shù)量和質(zhì)量均不能滿(mǎn)足這些地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，《人口較少民族權(quán)益保障法》必須明確這些民族干部的培養(yǎng)和選拔，將此作為人口較少民族政治權(quán)利保障的重要一環(huán)。因此，根據(jù)所處地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際要求，制定人才發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，制定人才管理和考核機(jī)制，培養(yǎng)緊缺的經(jīng)濟(jì)管理人才、各項(xiàng)技術(shù)技能人才等;對(duì)民族干部尤其是年輕干部應(yīng)多予以在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位鍛煉的機(jī)會(huì)，通過(guò)實(shí)踐考查選拔出優(yōu)秀的民族干部，任用適當(dāng)數(shù)量的人口較少民族干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員。

(三)完善人口較少民族經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障

人口較少民族經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障在《人口較少民族權(quán)益保障法》第三章進(jìn)行規(guī)定，具體確認(rèn)、細(xì)化人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)權(quán)利，規(guī)范人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種關(guān)系和行為。需要注意以下兩方面:

第一，將國(guó)家對(duì)人口較少民族的扶持法治化、規(guī)范化。國(guó)務(wù)院《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005－2010年)》實(shí)施以來(lái)，人口較少民族面貌一新，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)發(fā)展，人民生活水平大為提高。例如云南的布朗族和基諾族2006年農(nóng)民人均純收入，從2000年的550元和800元增加到3025元和1096元。［10］2011年起，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011－2015年)》，繼續(xù)全面而深入地扶持人口較少民族，該政策所包含的各項(xiàng)優(yōu)惠措施必將更好地促進(jìn)人口較少民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。按照我國(guó)政策先行再上升為法律的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，《人口較少民族權(quán)益保障法》可將國(guó)家采取的行之有效的經(jīng)濟(jì)扶持舉措用法律的形式確定下來(lái)，予以規(guī)范化，繼續(xù)適當(dāng)傾斜。具體說(shuō)來(lái)，一是明確對(duì)人口較少民族的資金投入力度。國(guó)家“十一五”規(guī)劃實(shí)施的6年里，國(guó)家投入資金近37.51億元，但實(shí)踐證明資金仍不足，缺口較大，新一輪的扶持規(guī)劃中將投入更多的資金。用法律的形式將國(guó)家對(duì)人口較少民族的資金扶持明確化，將其作為一項(xiàng)穩(wěn)定的法律制度固定下來(lái)，為人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的法律供給，進(jìn)而促進(jìn)這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展。二是明確對(duì)人口較少民族地區(qū)的信貸支持力度。對(duì)于人口較少民族地區(qū)開(kāi)展的各類(lèi)促進(jìn)群眾增收例如種植、養(yǎng)殖等項(xiàng)目，明確國(guó)家對(duì)其安排貼息資金，實(shí)行貸款利率優(yōu)惠，同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持力度，為這些地區(qū)注入更為充足的動(dòng)力，有效地促進(jìn)區(qū)域自身發(fā)展。

第二，支持人口較少民族地區(qū)大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。人口較少民族地區(qū)往往都擁有發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)法比擬的地形地貌、豐富的自然資源以及獨(dú)特的民族傳統(tǒng)文化等優(yōu)勢(shì)條件，立法中大可突出特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大力支持人口較少民族地區(qū)開(kāi)發(fā)式發(fā)展，因地制宜、因族制宜地發(fā)揮特有資源優(yōu)勢(shì)，例如民俗文化、特色林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、傳統(tǒng)民族工藝等。例如內(nèi)蒙古額爾古納市室韋俄羅斯族鄉(xiāng)室韋村利用大草原、大森林、大濕地和古樸的俄羅斯民俗民風(fēng)、地道的俄式木刻楞和傳統(tǒng)的俄式美食以及曾經(jīng)的“蒙?！な翼f”部落發(fā)源地、天驕故里的美譽(yù)等獨(dú)特的生態(tài)、民俗、歷史文化等特殊資源發(fā)展家庭民俗旅游經(jīng)濟(jì)，截至2008年底，共接待游客15.2萬(wàn)人次，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益達(dá)1096萬(wàn)元，僅2008年一年旅游收入就達(dá)到300萬(wàn)元，戶(hù)均年收入8至10萬(wàn)元。又如廣西東興市“京族三島”靠發(fā)展海洋捕撈、養(yǎng)殖、海產(chǎn)品加工和邊貿(mào)以及“金灘”、京族民俗旅游，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，成為中國(guó)最富裕的少數(shù)民族之一。［11］這些成功的案例說(shuō)明，支持人口較少民族地區(qū)加大對(duì)外開(kāi)放力度，充分利用和發(fā)揮本土本族資源優(yōu)勢(shì)，必將為當(dāng)?shù)貛?lái)巨大的商機(jī)與活力，有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(四)完善人口較少民族文化權(quán)益的保障

民族傳統(tǒng)文化往往是其文化特性及固有生活方式的體現(xiàn)，因此，保護(hù)一個(gè)民族的傳統(tǒng)文化其實(shí)就是保護(hù)這個(gè)民族?！度丝谳^少民族權(quán)益保障》第四章可針對(duì)人口較少民族的文化權(quán)益進(jìn)行保障，具體說(shuō)來(lái):

首先，確定“國(guó)家保障人口較少民族特有的民族文化權(quán)利”，作為國(guó)家對(duì)這些民族文化權(quán)利保障的宗旨和總則。

其次，把科學(xué)發(fā)展觀確定為其指導(dǎo)思想。現(xiàn)代化進(jìn)程中，人口較少民族雖然地處偏遠(yuǎn)，信息閉塞，卻也避免不了外界的影響，其傳統(tǒng)文化也面臨著保護(hù)和開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本著實(shí)事求是的態(tài)度，對(duì)人口較少民族傳統(tǒng)文化的保護(hù)我們確立科學(xué)發(fā)展觀為其指導(dǎo)思想，即保護(hù)人口較少民族傳統(tǒng)文化的同時(shí)并推動(dòng)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)二者在各自發(fā)展中互相促進(jìn)、共謀未來(lái)。

再次，確定人口較少民族文化權(quán)利保護(hù)的法律關(guān)系。該法律關(guān)系中，主體是擁有、認(rèn)同該文化的民族全體。［12］該民族全體成員享受、行使其民族文化權(quán)利的同時(shí)必須承擔(dān)其文化權(quán)利保護(hù)的法定義務(wù);另外，國(guó)家相關(guān)部門(mén)、地方政府及各部門(mén)等在行使人口較少民族文化權(quán)利時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

客體則是人口較少民族傳統(tǒng)文化，包括其物質(zhì)文化與非物質(zhì)文化。物質(zhì)文化如民族生產(chǎn)、生活建筑、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、生產(chǎn)生活資料等，非物質(zhì)文化如民族文學(xué)、傳統(tǒng)工藝、民俗風(fēng)情、民歌民舞、民族生產(chǎn)、生活方式的體現(xiàn)等。2011年我國(guó)頒布《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，成為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)方面的基本法，成為人口較少民族非物質(zhì)文化保護(hù)的基本法。

內(nèi)容是人口較少民族傳統(tǒng)文化保護(hù)過(guò)程中享有的法律權(quán)利與承擔(dān)的法律義務(wù)。尤為需要指出的是政府保護(hù)民族文化權(quán)利中應(yīng)履行的基本義務(wù)職責(zé)，包括對(duì)人口較少民族傳統(tǒng)的文化財(cái)政扶持、保證這些民族在涉及其文化決策方面的有效參與、提供文化權(quán)利遭受侵犯時(shí)的救濟(jì)以及因公共決策影響民族文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的利益補(bǔ)償?shù)取?/p>

最后，確定侵犯人口較少民族文化權(quán)利的相關(guān)法律責(zé)任。隨著人口較少民族的快速發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中侵害其傳統(tǒng)文化合法權(quán)利的事件屢有發(fā)生，如著名的“《烏蘇里船歌》著作權(quán)糾紛”中侵犯了赫哲族的文化權(quán)利，但由于這些民族觀念的落后和法律知識(shí)的欠缺，通過(guò)司法途徑追究相關(guān)法律責(zé)任的案件卻是極少。因此，保障法應(yīng)明確規(guī)定侵犯人口較少民族文化權(quán)利的相關(guān)法律責(zé)任，為權(quán)利的救濟(jì)提供司法依據(jù)，為民族傳統(tǒng)文化的延續(xù)提供可靠的法律保障。

(五)完善人口較少民族人口發(fā)展權(quán)利的保障

民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化等權(quán)利保障都以民族的存在與發(fā)展為前提，人口較少民族的人口數(shù)量少這一突出特點(diǎn)決定了族群的發(fā)展。2000年“五普”數(shù)據(jù)顯示人口較少民族的人口安全危機(jī)的存在，普米族 (13.05%)、裕固族 (11.60%)、布朗族 (11.51%)人口增長(zhǎng)率低于少數(shù)民族評(píng)價(jià)平均人口增長(zhǎng)率，怒族 (5.77%)、赫哲族 (5.17%)低于全國(guó)平均人口增長(zhǎng)率，烏孜別克族和塔塔爾族甚至出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，分別減少2393人、174人，負(fù)增長(zhǎng)率為16.21%和3.44%。［13］因此，《人口較少民族權(quán)益保障法》以專(zhuān)章的形式對(duì)這些民族人口發(fā)展權(quán)利保障作具體規(guī)定。另外，前文提到的地方性立法與公民民族身份永恒性之間沖突矛盾的問(wèn)題，我們大可通過(guò)《人口較少民族權(quán)益保障法》予以解決，規(guī)定只要屬于國(guó)家劃定的人口較少民族成員即可適用該法，采用屬人主義促進(jìn)民族人口的增長(zhǎng)。同時(shí)，對(duì)人口較少民族、人口特少民族的人口發(fā)展實(shí)行合理差別待遇制度，［14］通過(guò)人口普查數(shù)據(jù)將人口較少的22個(gè)少數(shù)民族進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，以“五普”數(shù)據(jù)為例，總?cè)丝?萬(wàn)為界限，1萬(wàn)以下的劃分為“人口特少”民族，包括高山族 (大陸人口0.45萬(wàn)人)、塔塔爾族(0.49萬(wàn)人)、獨(dú)龍族 (0.74萬(wàn)人)、鄂倫春族 (0.82萬(wàn)人)、赫哲族 (0.45萬(wàn)人)、門(mén)巴族(0.89萬(wàn)人)、珞巴族 (0.29萬(wàn)人)，對(duì)這些民族實(shí)行有差別的人口發(fā)展制度，比如生育孩子數(shù)量為3個(gè)或者完全不限制等。

［1］費(fèi)孝通.民族生存與發(fā)展——在中國(guó)第六屆社會(huì)學(xué)人類(lèi)學(xué)高級(jí)研討班開(kāi)幕式上的即興講演［J］.西北民族研究，2002(1).

［2］吳宗金.中國(guó)民族法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2004.

［3］張殿軍，金利鋒.我國(guó)人口較少民族的法律保護(hù)［J］.西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008(2).

［4］《關(guān)于印發(fā)扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃2011－2015年的通知》，http://www.seac.gov.cn，2011年7月1日.

［5］徐中起.中國(guó)少數(shù)民族文化權(quán)益保障研究［M］.北京:中央民族大學(xué)出版社，2009.

［6］何群.綜述和討論:關(guān)于小民族的生存及前景［J］.西北民族研究，2007(1).

［7］朱玉福，伍淑花.人口較少民族政治參與探討［J］.黑龍江民族叢刊，2010(2).

［8］朱玉福，伍淑花.中國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展的政策及其實(shí)踐研究［J］.貴州民族研究，2011(3).

［9］同［3］.

［10］朱玉福.人口較少民族特色經(jīng)濟(jì)研究［J］.廣西民族研究，2008(2).

［11］同［8］.

［12］張鈞.文化權(quán)法律保護(hù)研究——少數(shù)民族地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)中的文化權(quán)保護(hù)［J］.思想戰(zhàn)線，2005(4).

［13］周方，雷勁.解讀“五普”的少數(shù)民族人口［J］.中國(guó)民族，2003(09).

［14］杜社會(huì).人口較少民族人口與計(jì)劃生育地方立法研究［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2011(5).