論行政立法中的利益表達(dá)機(jī)制

□ 溫明月

（沈陽理工大學(xué)，遼寧 沈陽 110000）

論行政立法中的利益表達(dá)機(jī)制

□ 溫明月

（沈陽理工大學(xué)，遼寧 沈陽 110000）

利益是人類實(shí)施一切社會活動(dòng)的內(nèi)在因素，利益表達(dá)是利益實(shí)現(xiàn)最首要、最重要的環(huán)節(jié)。利益表達(dá)作為立法活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提，決定了立法活動(dòng)能否順利進(jìn)行。行政立法中暢通的利益表達(dá)，能夠緩和行政機(jī)關(guān)與公眾之間的利益沖突，有利于維護(hù)社會政治穩(wěn)定，推進(jìn)我國法制化進(jìn)程。

行政立法；利益表達(dá)；完善

一、行政立法中利益表達(dá)的內(nèi)涵

利益表達(dá)是政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科中的一個(gè)重要概念，由于研究學(xué)科及研究視角的不同，國內(nèi)外學(xué)者對此認(rèn)識也不盡相同。我國學(xué)者王立新認(rèn)為，“利益表達(dá)是指利益主體向外界表明自己的利益要求，并試圖通過一定的途徑和手段來達(dá)到利益要求的行動(dòng)”。［1］他強(qiáng)調(diào)的利益表達(dá)客體范圍較廣泛，而非局限于行政立法者。方同義認(rèn)為，利益表達(dá)的實(shí)質(zhì)從利益群體自身來說，就是要把自己的利益要求通過正當(dāng)合法的途徑，向社會、向公共利益的代表反映出來。他把利益表達(dá)的主體局限于利益群體，利益群體代表的是群體利益，但事實(shí)上，公民代表的個(gè)人利益同樣是行政立法中利益表達(dá)機(jī)制的重要組成部分。黃建新認(rèn)為，利益表達(dá)是不同的利益群體代表或個(gè)人，通過一定的渠道或方式向政府、組織表達(dá)自身的利益要求，以使本群體的利益更好地實(shí)現(xiàn)。上述觀點(diǎn)基本揭示了利益表達(dá)的主體包括個(gè)人和利益群體，利益表達(dá)的目的在于表明自己的利益要求。

阿爾蒙德在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》一書中指出：“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達(dá)”。［2］（p15）政治過程的運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)，都是以利益表達(dá)為起始的。人們通過一定的途徑向政府主張自己的利益需求，最終使自身的利益得以實(shí)現(xiàn)。按照現(xiàn)代民主的要求，利益表達(dá)的過程是讓公民直接介入到行政立法的運(yùn)行過程，公民可以和行政立法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效地溝通。通過規(guī)定行政立法和行政決策公開、聽證等一系列制度，使公民參與行政立法的運(yùn)行過程，有向行政立法機(jī)關(guān)陳述意見的建議權(quán)和對不利決定的抗辯權(quán)，從而對于影響自己權(quán)利義務(wù)的決定形成發(fā)揮了應(yīng)有的作用，維護(hù)了自身合法權(quán)益。因而，行政立法“通過以一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，當(dāng)政者可以獲得對這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從”。［3］

基于此，我國應(yīng)將立法過程中的利益表達(dá)定義為：個(gè)人或利益群體在立法過程中通過一定渠道直接或者間接向立法者提出意見、主張利益并以一定方式試圖實(shí)現(xiàn)其目的的行為。簡單地說就是：各利益主體充分有效表達(dá)自己的利益要求。根據(jù)此定義，利益表達(dá)的主題既可以是個(gè)人，也可以是組織或者其他利益群體，利益表達(dá)的客體是國家立法機(jī)關(guān)，利益表達(dá)的時(shí)間是立法過程中。利益表達(dá)作為立法活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提，決定了立法活動(dòng)能否順利進(jìn)行。因此，行政立法中良好的利益表達(dá)機(jī)制是推進(jìn)法治進(jìn)程和和諧社會建立的重要環(huán)節(jié)。

二、行政立法中利益表達(dá)的原則

⒈民主參與原則。我國行政立法中利益表達(dá)的核心理念是民主，但要實(shí)現(xiàn)民主立法的愿望，就要讓公眾從心里認(rèn)識到自己在行政立法中利益表達(dá)的主導(dǎo)地位，讓公眾意識到行政立法活動(dòng)中公眾的利益表達(dá)是行政立法民主化進(jìn)程的體現(xiàn)。

民主參與是行政立法中利益表達(dá)的基礎(chǔ)和前提。我國一直強(qiáng)調(diào)人民民主，人民民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家做主，國家的一切權(quán)力屬于人民，廣大的人民充分享有民主權(quán)利，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，所以，公眾在行政立法中的利益表達(dá)，是公眾實(shí)現(xiàn)民主參與的重要方式。這就需要我國公民積極參與我國民主法治建設(shè)，保障公眾通過各種途徑參與行政立法活動(dòng)，表達(dá)自己的意見和建議，這是我國公眾的基本權(quán)利。民主參與行政立法中的利益表達(dá)，不僅標(biāo)志著我國公眾民主法治意識的提高，更標(biāo)志著我國行政立法體系的日臻完善。

⒉公平正義原則。立法作為公平正義的起點(diǎn)，只有在行政立法中堅(jiān)持公平正義原則，才能做到真正地科學(xué)立法。我國堅(jiān)持人民利益至上原則，“必須兼顧不同利益，必須著力解決人民最關(guān)注、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”。法具有對利益進(jìn)行分配的功能，如果法不能公平地分配公眾的利益，那么勢必會導(dǎo)致社會動(dòng)蕩不安，所以，公眾在行政立法中，應(yīng)該依據(jù)公平正義原則，通過合法、合理的途徑向行政立法機(jī)關(guān)表達(dá)自己的利益需求，保護(hù)自己的利益。在行政立法中的利益表達(dá)，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)該賦予所有人公平參與行政立法的權(quán)利，不應(yīng)該拒絕任何公眾的利益表達(dá)，同時(shí)，行政立法機(jī)關(guān)作為行政立法的制定者，應(yīng)該堅(jiān)持中立態(tài)度，平衡各方面的主體利益。因此，堅(jiān)持正義，是行政立法能夠真正反映公眾利益需求，實(shí)現(xiàn)公眾利益要求的前提。

⒊統(tǒng)籌兼顧原則。行政立法過程實(shí)際上是各種利益分配和平衡的過程，行政立法機(jī)關(guān)在制定法律過程中，要盡可能兼顧各方利益主體。第一，統(tǒng)籌社會各階層的利益。由于利益主體的分化，形成了不同的社會階層。行政立法不僅要代表和反映公共利益，還要兼顧并協(xié)調(diào)各種相互沖突的具體利益，如果行政立法中忽視了某個(gè)或某幾個(gè)社會階層的利益，致使其利益長期得不到保護(hù)，社會的穩(wěn)定將難以實(shí)現(xiàn)。因此，在兼顧各階層利益的前提下應(yīng)對弱勢階層利益實(shí)施傾斜保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)社會和諧。第二，統(tǒng)籌局部利益與整體利益。局部利益是指在一定范圍內(nèi)只同部分利益主體有關(guān)的利益。全局利益是指在一定范圍內(nèi)同所有利益主體有關(guān)的利益。局部利益是全局利益的組成部分，全局利益是局部利益的代表和反映。行政立法中的利益表達(dá)，既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要兼顧局部利益的靈活性。第三，統(tǒng)籌個(gè)體利益、群體利益與公共利益。行政立法中的利益表達(dá)，要統(tǒng)籌個(gè)體利益、群體利益與公共利益，原則上要遵循不損害公共了利益的原則。

三、我國行政立法中利益表達(dá)的不足

在我國行政立法過程中主要存在兩方面的問題：一是程序不夠公開，立法透明度不足。對立法的提案、立法的討論和審議，普通公眾往往難以知曉，難以在行政立法過程中表達(dá)利益訴求。例如，行政立法聽證中存在主體缺乏廣泛性、程序缺乏公開性、對公眾的告知義務(wù)履行范圍狹窄、聽證規(guī)則制定過于簡略等不足。二是對于行政立法機(jī)關(guān)缺乏有效地的監(jiān)管，行政權(quán)力被無限放大。行政立法利益表達(dá)缺乏公開性，出現(xiàn)了諸多立法不公平的現(xiàn)象。例如，行政機(jī)關(guān)過分強(qiáng)調(diào)本部門的利益，使部門利益合法化，損害了公眾的合法權(quán)益，導(dǎo)致社會利益失衡。在行政立法過程中若能實(shí)現(xiàn)行政立法程序公開透明，則有助于建設(shè)陽光政府，促進(jìn)我國社會政治與經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

我國遵循民主立法的原則，行政立法體現(xiàn)公眾的意志和要求，保障公眾的合法利益以及公眾通過各種途徑參與行政立法活動(dòng)表達(dá)自己意見的權(quán)利，民主立法原則強(qiáng)調(diào)在立法過程中，具有公開性，這是憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利。我國公眾在表達(dá)利益時(shí)，只知道自己的利益訴求，對其他利益訴求一無所知，一旦公眾的利益訴求在立法中沒有體現(xiàn)，就會造成公眾心中的不滿，但如果公開利益表達(dá)過程，可以使公眾全面了解不同人的不同利益訴求，則有利于減少公眾因利益沒得到滿足而產(chǎn)生的不滿，緩解社會矛盾。

四、構(gòu)建完善的行政立法制度

現(xiàn)有的利益表達(dá)方式固然在一定程度上發(fā)揮了表達(dá)公民利益訴求的作用，但總體來看，我國公民的利益表達(dá)方式仍然不多。因此，一方面要進(jìn)一步規(guī)范已有的利益表達(dá)功能，建立起正當(dāng)表達(dá)程序，提高各個(gè)利益表達(dá)方式的相對自主性和獨(dú)立性。同時(shí)也要大力拓展新的表達(dá)方式，特別是隨著信息化時(shí)代的到來，要重視網(wǎng)絡(luò)在利益表達(dá)中的作用，通過法律規(guī)范，賦予其應(yīng)有的法律地位。構(gòu)建科學(xué)合理的利益表達(dá)程序既是實(shí)現(xiàn)“程序正義”的重要方式，也是有效表達(dá)各社會利益群體利益訴求，化解利益沖突，增強(qiáng)法律的可接受性，樹立法律權(quán)威的重要前提。

⒈規(guī)范行政立法聽證制度。行政立法聽證具有收集立法信息、提高立法質(zhì)量、吸納民意、保障立法公正的功能。第一，規(guī)范行政立法聽證的程序、內(nèi)容、范圍、聽證代表的產(chǎn)生及其比例等，保證行政立法聽證代表的廣泛性，特別注意吸納與聽證事項(xiàng)有切身利益關(guān)系的代表參加。第二，保證行政立法聽證的公開透明?！傲⒎犠C過程一般以公開方式進(jìn)行，通過新聞媒介傳播出去，使全體公民共同聽證，既實(shí)現(xiàn)了代議政治條件下公民的知情權(quán)，又為公民行使參政、議政的權(quán)利提供了保障”。［4］（p508）同時(shí)，還應(yīng)保證利害關(guān)系人的意見得到充分表達(dá)。第三，將社會團(tuán)體納入到行政立法聽證的范疇。我國的社會團(tuán)體數(shù)量龐大，它們代表著不同社會利益階層的利益（如全國工會或婦聯(lián)等社會團(tuán)體），有助于代表社會特殊團(tuán)體的利益。第四，建立和完善行政立法聽證意見反饋機(jī)制。行政立法聽證不僅僅是要讓聽證代表表達(dá)利益訴求和意見建議，更重要的是要將這些利益訴求通過行政立法者為行政立法所反映和體現(xiàn)。規(guī)范立法聽證制度，一方面，有利于增加行政立法的透明度，促進(jìn)立法的公開性，讓公眾更好地了解到行政立法的內(nèi)容，確保公眾的權(quán)利不被恣意侵犯；另一方面，避免利益部門化，監(jiān)督立法機(jī)關(guān)在行政立法活動(dòng)中的權(quán)力，防止立法部門因片面追求利益而損害公眾的權(quán)利。立法聽證作為公眾的“自救”手段，能更好地彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)的缺陷，同時(shí)，也便于更好地整合公眾的利益需求，這種面對面的方式，避免了暗箱操作，保證了公眾的合法利益。

⒉健全行政立法信息公開制度。行政立法信息公開是公眾利益表達(dá)的基礎(chǔ)，所以，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政立法活動(dòng)時(shí)，除保密要求外，一切行政立法信息都應(yīng)該對公眾公開。要想使信息公開廣泛而全面，必須運(yùn)用現(xiàn)代的科技手段——網(wǎng)絡(luò)。

網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為信息化時(shí)代公眾利益表達(dá)的重要方式。溫家寶總理通過網(wǎng)絡(luò)與公眾進(jìn)行交流之后，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了越來越多的交流平臺，例如，QQ、博客等，這些途徑不但加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)與公眾之間的聯(lián)系，也使政府工作更加公開、透明。網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)點(diǎn)是信息傳播快、影響力廣以及交流便捷，但這也成為網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)的缺陷。第一，開設(shè)官方網(wǎng)站。行政立法的一切活動(dòng)都應(yīng)該及時(shí)地發(fā)布在政府網(wǎng)站上，并通過大眾傳媒，如電視新聞、電臺等對行政立法信息進(jìn)行公告，以確保信息的高度公開。在官方網(wǎng)站上，應(yīng)該設(shè)立行政機(jī)關(guān)與公眾的交流平臺，使公眾的利益表達(dá)可以在第一時(shí)間反饋到行政機(jī)關(guān)，讓行政機(jī)關(guān)與公眾直接“對話”，降低利益表達(dá)的成本和時(shí)間。第二，增強(qiáng)行政立法活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)透明度。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)虛擬的世界，網(wǎng)民在參與行政立法活動(dòng)時(shí)，往往對于相關(guān)的行政立法信息不明確，所以，官方網(wǎng)站的信息應(yīng)該保持一致。行政機(jī)關(guān)應(yīng)每天對公眾的利益表達(dá)做出及時(shí)反饋，這樣不僅可以調(diào)動(dòng)公眾參與的熱情，也可以使公眾意識到自己在行政立法中的重要作用。第三，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。有些不法分子通過網(wǎng)絡(luò)散布謠言，所以，應(yīng)對于通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)利益的公眾加以監(jiān)控，在第一時(shí)間掌握不法分子的動(dòng)態(tài)，維護(hù)政局的穩(wěn)定。政府應(yīng)允許公眾發(fā)表自己的見解，公眾也有言論的自由，但在發(fā)表意見時(shí)，不應(yīng)該損害國家的利益，危害社會的和諧穩(wěn)定。

⒊完善行政立法公開制度。通過行政立法公開，公眾可以了解行政立法活動(dòng)的情況，及時(shí)參與行政立法進(jìn)程，表達(dá)自己的利益訴求，所以，行政立法公開制度是公眾參與行政立法的基礎(chǔ)和前提。行政立法公開包括信息資料公開和會議進(jìn)程公開。完善行政立法公開制度，必須通過法律健全信息資料公開，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民旁聽制度，增強(qiáng)行政立法公開制度的規(guī)范性和程序性。行政立法公開制度，是民主立法、科學(xué)立法的前提和保障，行政立法公開制度應(yīng)切實(shí)深入到與行政立法相關(guān)的利害關(guān)系人，因此，行政立法程序公開和行政立法實(shí)體公開是實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的基礎(chǔ)和前提，是實(shí)現(xiàn)和諧社會的必要條件，是防止行政立法機(jī)關(guān)在行政立法過程中滋生腐敗的保證。如果行政立法缺乏公開制度，必然會導(dǎo)致行政部門的利益合理化而損害社會公眾的合法權(quán)益。

⒋建立長效監(jiān)督機(jī)制。通過引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以對行政立法進(jìn)行良好的監(jiān)督。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是對行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督不能只針對行政立法程序，還應(yīng)對行政立法過程中的利益表達(dá)機(jī)制進(jìn)行有效的監(jiān)督，同時(shí)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政立法行為，避免滋生腐敗現(xiàn)象，使行政立法活動(dòng)發(fā)揮到最大的功效。在監(jiān)督機(jī)制中，不僅要發(fā)揮監(jiān)督部門的作用，更要發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督，公眾作為社會的重要組成部分，應(yīng)協(xié)助監(jiān)督機(jī)構(gòu)，共同監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。

［1］王立新.試論我國社會分層中人民利益表達(dá)制度的構(gòu)建［J］.社會科學(xué)2003，（10）.

［2］阿爾蒙德.比較政治學(xué)：體系、過程和政策［M］.曹沛霖等譯.東方出版社，2007.

［3］羅斯科·龐德.通過法律的社會控制：法律的任務(wù)［M］.商務(wù)印書館，1984.

［4］吳大英，任允正，李林.比較立法制度［M］.群眾出版社，1992.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Mechanism of Expression of Interests in the Executive and the Legislature

Wen Mingyue

Interests of the human internal factors to the implementation of all social activities，expression of interests first and foremost，the most important link.The expression of interests as the basis and premise of the legislation，the legislation can proceed smoothly.Unimpeded expression of interests in the executive and the legislature can ease the conflict of interests between the executive authorities and the public， which is conducive to safeguarding social and political stability，promoting the legalization process in China.

executive and the legislature；expression of interests；perfect

D922.1

A

1007－8507（2012）06－0091－03

2012－04－20

溫明月 （1976—），女，遼寧大連人，沈陽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，中國政法大學(xué)行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>