人大在促進(jìn)政府“自我革命”中的作用初探

□ 魏桃清

人大工作探討

人大在促進(jìn)政府“自我革命”中的作用初探

□ 魏桃清

2012年全國“兩會”上，廣東省長朱小丹在廣東團(tuán)審議和答記者問時(shí)，多次談到“革命革到自己頭上對政府是個(gè)大的考驗(yàn)”，提出要深入、徹底推進(jìn)行政體制改革。廣東省委書記汪洋在該省第十一次黨代會報(bào)告中也指出“我們要以自我革命的勇氣，堅(jiān)決打破背離社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向的利益格局”。廣東市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對全國其他地區(qū)更早、更充分，往往也最先碰到一些重大的、需要深層次解決的體制性問題，如政府與市場的關(guān)系，政府與社會的關(guān)系，效率與公平的關(guān)系等，廣東率先提出政府要“自我革命”以解決這些深層次問題，對全國來說具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義和示范作用。胡錦濤同志在建黨90周年講話中指出:“要堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革?！蓖七M(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府是新形勢下政府“自我革命”的目標(biāo)和重點(diǎn)。人大作為在黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何發(fā)揮人大職能作用，在推動政府轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)政府“自我革命”中有所作為？

一、人大推動政府“自我革命”是貫徹落實(shí)憲法的內(nèi)在要求

（一）從人大與政府的關(guān)系來看，推動政府“自我革命”需要人大有所作為。國家機(jī)關(guān)之間相互制約與平衡是實(shí)現(xiàn)民主憲政的精髓。我國憲法規(guī)定，人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，人大與政府的關(guān)系是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。貫徹落實(shí)憲法,加快推進(jìn)建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府的要求，決定了當(dāng)政府的職能定位和政府權(quán)力的行使不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革和社會管理創(chuàng)新的要求時(shí)，人大必須有效作為，推動改變政府職能“越位”、“缺位”和“不到位”，改變政府權(quán)力的不當(dāng)行使乃至權(quán)力的濫用等與憲法法律不符的現(xiàn)狀,從制度上引導(dǎo)、確立和規(guī)范政府“自我革命”，并通過監(jiān)督推動政府“自我革命”的實(shí)現(xiàn)。

（二）從政府與人民的關(guān)系來看，政府“自我革命”需要人大通過履行法定職權(quán)，限制、規(guī)范公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利。憲法是一系列以制約絕對權(quán)力、實(shí)現(xiàn)有限政府、保衛(wèi)個(gè)人自由為目的的基本原則和制度安排。通俗來講，憲法就是一部處理政府與人民關(guān)系的大法，是政府的“管制器”和人民的“保護(hù)神”，通過對國家權(quán)力的限制和對公民權(quán)利的保障來體現(xiàn)其價(jià)值。人民通過人大選舉產(chǎn)生政府，這是政府合法性的根本所在；政府為人民行使權(quán)力，為人民謀福利，這是政府的根本宗旨。由于政府權(quán)力也就是公權(quán)力的強(qiáng)大性及強(qiáng)制性特征，使其對公民權(quán)利也就是私權(quán)利的作用具有雙重性，即公權(quán)力的正確行使會對私權(quán)利具有強(qiáng)有力的保護(hù)性，但濫用或不當(dāng)行使會對私權(quán)利產(chǎn)生強(qiáng)大的傷害性。要貫徹落實(shí)憲法精神，人大必須通過依法履行職權(quán)，合理限制、規(guī)范公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利，推動政府還權(quán)于社會、還權(quán)于人民。

（三）從政府內(nèi)部的關(guān)系來看，政府“自我革命”需要人大推動政府建立權(quán)力分立與制衡的內(nèi)部機(jī)制。政府內(nèi)部各部門之間的相互制約與協(xié)調(diào)是權(quán)力得以正確行使的前提，也是更好地實(shí)施憲法的保障。目前存在政府內(nèi)部職能交叉與扯皮、部門分割、資源分散與浪費(fèi)、整體效能和公共服務(wù)質(zhì)量低下等問題，要從根本上解決這些問題，需要政府內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。按照法治政府職權(quán)法定的原則，需要人大以法律制度來科學(xué)界定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的界限，使其既相互分開、各就其位，又能相互制約、相互監(jiān)督，并通過監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行來推動實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力之間相互制約和協(xié)調(diào)。

二、政府“自我革命”實(shí)踐中面臨的困境需要人大推動解決

目前，政府“自我革命”實(shí)踐面臨“四難”問題，使新一輪改革陷入困境。一是共識難以形成，政府自我革命缺乏動力?，F(xiàn)實(shí)生活中老百姓擔(dān)心某些改革侵蝕自身利益而懼怕聽到“改革”二字，部分地方政府擔(dān)心“誰改革誰吃虧，誰先改誰先吃虧”而采取應(yīng)付的辦法，有些部門和領(lǐng)域的改革方案確定了，卻很難執(zhí)行。政府自我革命的共識難以形成，改革缺乏動力。二是利益格局難以打破，政府自我革命面臨阻力。改革初期,“人人皆受益”的“帕累托最優(yōu)”前景使得改革的阻力比較小。如今，當(dāng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，改革愈是深入，調(diào)整利益格局的力度愈大，遇到的阻力與風(fēng)險(xiǎn)就愈大。特別是由于既得利益群體占據(jù)了社會經(jīng)濟(jì)明顯優(yōu)勢位置，能量巨大，既擁有較強(qiáng)的實(shí)際控盤能力，又擁有較強(qiáng)的社會話語權(quán)，往往能夠因影響改革決策而使政府“自我革命”中止或流產(chǎn)。三是政府權(quán)力難以下放，政府自我革命缺乏勇氣。政府權(quán)力的下放意味著不能再以權(quán)力來調(diào)配資源，以權(quán)力來干預(yù)具體的經(jīng)濟(jì)行為，不能為部門謀取利益。對于政府來說，放權(quán)就是“割肉”。同時(shí)，由于公民社會發(fā)展遲緩，社會組織規(guī)模不大、力量微弱，政府下放給社會的權(quán)力還需要一個(gè)消化和運(yùn)用的時(shí)間過程。四是公眾參與難以真正實(shí)現(xiàn)，政府自我革命尚需暢通渠道。目前公眾參與存在“三不”問題：即政府信息公開無法及時(shí)、全面、徹底，公眾參與積極性不高；公眾參與的程序設(shè)計(jì)沒有做到有效溝通與協(xié)商從而實(shí)現(xiàn)“官民互動”，公眾參與深度不夠；公眾參與意見吸收機(jī)制尚待健全，公眾參與效果不明顯等。政府自我革命面臨的這“四難”問題，從根本上說就是“權(quán)”與“利”的問題，不愿放權(quán)、不愿舍利。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，用法律來平衡、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系并監(jiān)督權(quán)力的行使是人大的職權(quán)所在。發(fā)揮人大職能作用，能夠很好地解決政府在“自我革命”實(shí)踐中面臨的困境，推動政府建設(shè)“有限政府”、“責(zé)任政府”和“法治政府”，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”。

三、人大促進(jìn)政府“自我革命”的路徑選擇

（一）重視發(fā)揮人大在推動政府“自我革命”中職能定位定向的立法創(chuàng)制作用

首先，人大立法要“破”現(xiàn)有利益格局。現(xiàn)代社會是利益多元的社會，必然存在利益主體需要的多樣性、無限性與利益資源有限性之間的矛盾，麥迪遜曾經(jīng)說過：“管理各種各樣、互不兼容的利益團(tuán)體是現(xiàn)代立法的主要任務(wù)?！比舜罅⒎ǖ膶?shí)質(zhì)是“管理”各種利益團(tuán)體，使利益格局趨于平穩(wěn)狀態(tài)。當(dāng)利益格局不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革需要，成為社會發(fā)展阻力時(shí)，就迫切需要人大從立法的層面，打破現(xiàn)有利益格局，并對各種利益重新進(jìn)行識別、選擇、整合和交涉，使各種利益格局趨于一種新的平衡。要“破”現(xiàn)有利益格局，人大立法必須堅(jiān)持三個(gè)原則和創(chuàng)新一項(xiàng)制度，即“公正、民本和民主的原則”和創(chuàng)新立法起草機(jī)制。立法要堅(jiān)持公正原則，在妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系中，保證權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平和底線公平，使既得利益群體承擔(dān)較多的改革成本，普通群眾更多地享有改革的成果，從根源上化解社會矛盾，消除社會不公。立法要堅(jiān)持民本原則，立法要重點(diǎn)關(guān)注就業(yè)、教育、分配、社保、醫(yī)療、穩(wěn)定等民生社會領(lǐng)域，并使法規(guī)更好地維護(hù)人民群眾權(quán)益，統(tǒng)籌兼顧最廣大人民的根本利益和具體利益。立法要堅(jiān)持民主原則，使立法依靠人民，立法過程中要匯集、傾聽不同群體的利益呼聲，通過召開不同領(lǐng)域、不同階層的利益群體參加座談會、論證會或聽證會等方式，廣泛聽取意見和建議并吸收其合理部分，使解決利益沖突的最終立法決策建立在充分的協(xié)商和共識基礎(chǔ)上。要創(chuàng)新立法起草機(jī)制，強(qiáng)化人大主導(dǎo)立法的地位，如果部門主導(dǎo)立法起草工作，使部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”，必然會導(dǎo)致利益部門化和部門利益法制化的傾向。只有強(qiáng)化人大主導(dǎo)立法的地位，才能從根本上打破部門利益法制化所構(gòu)成的現(xiàn)有利益格局，維護(hù)法律的公平公正性。

其次，人大立法要為政府自我革命“定位”和“定向”。中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議在談到行政體制改革時(shí)指出：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”這就為政府“自我革命”確定了目標(biāo)和方向。人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，必須貫徹黨的旨意，將黨的意志上升為國家意志，這就要求人大要將黨委對政府新一輪改革的目標(biāo)、方向在法律法規(guī)中予以明確，加以規(guī)定，從而為政府“自我革命”定位定向。人大立法時(shí)要為政府定好從“微觀干預(yù)者”向“宏觀調(diào)控者”、從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變的“位”，要按“職權(quán)法定”的原則，推動建立政府內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。要為政府自我革命定“向”，在堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，創(chuàng)新社會管理的時(shí)代背景下，堅(jiān)持“簡政、放權(quán)、服務(wù)”的改革方向，向社會、向市場、向企業(yè)放權(quán)的過程中，要促使政府轉(zhuǎn)變理念，從“代民作主、替民作主”向“由民作主、讓民作主”轉(zhuǎn)變。

最后，人大立法要處理好兩個(gè)關(guān)系，即權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。權(quán)力由人民權(quán)利派出和賦予，權(quán)利是權(quán)力的本源，但權(quán)力又是權(quán)利的后盾，無權(quán)力的保障公民便無從享受權(quán)利。人大立法要處理好公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，合理限制和規(guī)范公權(quán)力的行使，保護(hù)私權(quán)利，實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。在制定涉及政府管理方面的法規(guī)時(shí)，要厘清政府權(quán)力邊界，科學(xué)界定政府管理權(quán)限，既要注意賦予行政機(jī)關(guān)必要的管理手段，通過公權(quán)力有效行使來保障私權(quán)利，又要注意加強(qiáng)對公權(quán)力的制約和監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力行使的范圍和權(quán)力運(yùn)行的程序，防止公權(quán)力膨脹、濫用而侵害私權(quán)利。任何權(quán)力都不能脫離責(zé)任而獨(dú)立存在，權(quán)力的賦予內(nèi)含責(zé)任的配置，有多大的權(quán)力就應(yīng)配置多重的責(zé)任。人大在立法過程中要細(xì)化公權(quán)力行使的責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)，使權(quán)力與責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一，避免“部門爭權(quán)”現(xiàn)象和怠權(quán)、越權(quán)、侵權(quán)等行為的發(fā)生。

（二）重視發(fā)揮人大在推動政府“有限化、陽光化、責(zé)任化”革命中的監(jiān)督制約作用

一是人大圍繞行政審批工作開展監(jiān)督，推進(jìn)政府“有限化”革命。“有限化”革命是針對全能政府和無限政府而言的。行政審批是行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，減少行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，是政府“有限化”革命的重點(diǎn)。人大要加強(qiáng)對行政許可法執(zhí)法情況的檢查監(jiān)督，或者圍繞政府行政審批工作開展監(jiān)督，推動政府減少行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為。人大對行政審批的監(jiān)督，要按“職權(quán)法定”的原則，分清兩種不同情況。一種情況是政府審批職權(quán)有法律直接設(shè)定或依法授予，但沒有在法律規(guī)定的實(shí)體及程序范圍內(nèi)行使，造成濫用職權(quán)。針對這種情況，人大監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)解決審批環(huán)節(jié)過多、審批時(shí)限過長、審批自由裁量權(quán)過大、重審批輕監(jiān)管等問題，促進(jìn)政府依法進(jìn)一步規(guī)范、簡化審批程序，公開審批過程和結(jié)果，強(qiáng)化事后的監(jiān)管。另一種情況是沒有落實(shí)“法無授權(quán)即禁止”的原則，政府超越職權(quán)范圍實(shí)行審批。針對這種情況，人大監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)推動解決政府審批范圍過廣、審批事項(xiàng)過多等問題，促進(jìn)政府進(jìn)一步清理、取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，減少審批事項(xiàng)，減少直接管理和介入微觀經(jīng)濟(jì)活動。

二是人大圍繞政務(wù)公開工作開展監(jiān)督，推進(jìn)政府“陽光化”革命?！瓣柟饣备锩怯行Ф糁瓢迪洳僮骱透瘮〉睦鳌Ｕ?wù)公開是政府施政的基本準(zhǔn)則，要求所有政府工作都要以公開為原則、不公開為例外，是政府“陽光化”革命的重點(diǎn)。人大要通過加強(qiáng)對政務(wù)公開工作的監(jiān)督，推動政府依法進(jìn)一步規(guī)范公開內(nèi)容、程序、期限、方式，并進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍，推進(jìn)政務(wù)公開規(guī)范化，讓所有權(quán)力在陽光下運(yùn)行，避免權(quán)力尋租和腐敗。人大要重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算的公開透明。重視預(yù)算決算的細(xì)化工作，對政府公開的各類表格數(shù)據(jù)要有詳細(xì)說明和細(xì)化程度的要求等，如對政府公開的全部預(yù)算決算表格細(xì)化到款級科目，對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、三農(nóng)、保障性住房等支出，最好細(xì)化到項(xiàng)級科目等，做到讓內(nèi)行人看得清、外行人看得懂，更好地接受社會監(jiān)督。

三是人大圍繞民生問題開展監(jiān)督，推進(jìn)政府“責(zé)任化”革命?！柏?zé)任化”革命就是從為人民負(fù)責(zé)的角度上推進(jìn)行政問責(zé)制。民生問題是重大的經(jīng)濟(jì)問題、社會問題，也是重大的政治問題，對民生問題的關(guān)心程度和解決程度是衡量政府受人民委托、為人民謀福利的重要指標(biāo)，也是政府“責(zé)任化”革命的題中要義。人大要重點(diǎn)圍繞老百姓高度關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展監(jiān)督，把對事的監(jiān)督與對人的監(jiān)督結(jié)合起來，通過連續(xù)監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督的辦法，切實(shí)推進(jìn)政府改進(jìn)工作，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。要加強(qiáng)對民生財(cái)政的監(jiān)督，推動政府加大對社會發(fā)展和社會服務(wù)的投入力度，建立公共性財(cái)政體系，推動基本公共服務(wù)均等化，同時(shí)促進(jìn)政府把更多的財(cái)力向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和貧困人口傾斜，縮小收入差距與地區(qū)差距，在保證效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平。要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督，推動政府嚴(yán)厲打擊欺行霸市、制假售假、商業(yè)賄賂等扭曲市場機(jī)制、危害群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、破壞公平競爭和正常交易秩序、阻礙市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等行為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中切實(shí)保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。要加強(qiáng)對人大選舉和任命的國家工作人員的監(jiān)督，通過聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，把對干部的監(jiān)督寓于工作監(jiān)督之中，把對人的監(jiān)督與對事的監(jiān)督統(tǒng)一起來，有利于確保干部正確行使權(quán)力、防止濫用權(quán)力而侵害群眾的利益。

（三）重視發(fā)揮人大在推動政府“自我革命”中實(shí)現(xiàn)公眾參與的作用

公眾參與是民主政治下知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，是在多元利益下保證政府有效制定、實(shí)施公共政策和實(shí)現(xiàn)社會共同治理的重要手段，是推動政府“自我革命”的民意支撐和重要力量。發(fā)揮人大作為公眾參與決策和對社會事務(wù)開展民主監(jiān)督的制度渠道，對推動政府“自我革命”具有重要意義。首先，要打通公眾參與政府“自我革命”的制度通道。建立公眾參與式政府“自我革命”機(jī)制，將社會大眾的力量引入體制之內(nèi)，增強(qiáng)各利益相關(guān)方力量博弈的相對平衡性，真正建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制與公民的權(quán)益保障機(jī)制；明確公眾參與政府改革的范圍、內(nèi)容和方式等，確保公眾代表選擇的科學(xué)性和公眾參與程序的規(guī)范性。扶持培育社會組織發(fā)展，引導(dǎo)和規(guī)范各類社會團(tuán)體和民間組織參與政府決策，發(fā)揮社會組織在公眾參與政府“自我革命”中的表達(dá)、溝通和協(xié)商作用。其次，要拓展公眾參與政府“自我革命”的監(jiān)督渠道。公共財(cái)政是公共政策的重點(diǎn)，探索實(shí)行參與式公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作，在人大對預(yù)算編制審查和監(jiān)督執(zhí)行過程中，有序組織人大代表和社會公眾廣泛參與并發(fā)表意見，提高財(cái)政資金的使用效率，能夠使財(cái)政將更多的財(cái)力向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，更多的財(cái)政資源用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)。再次，要激發(fā)公眾參與政府“自我革命”的活力。人大代表的作用不僅表現(xiàn)在能夠反映民意、集中民智為政府“自我革命”積極建言獻(xiàn)策上，還在于能夠以群眾接受的方式，宣講政策法規(guī)，啟迪和激發(fā)群眾擁護(hù)、支持和參與政府自我革命。人大做好代表工作，充分發(fā)揮代表密切聯(lián)系群眾的作用，能夠?yàn)檎晕腋锩峁?qiáng)大的政治動力和智力支持。最后，要培育公民自治精神。較高水準(zhǔn)的參政能力是公眾有效參與的前提。在社會共同治理的大背景下，人大要注重培養(yǎng)公民民主的態(tài)度和行為方式，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識和法律意識，提高公民的參與水平。曾有法學(xué)家說過：只有法律進(jìn)入人們的內(nèi)心世界，真正被公民信賴和信仰，才能更有力量和權(quán)威。要培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng)，使公民能夠正確辨別利益要求的合理性和合法性，自覺以法律來規(guī)范自己的行為。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）