社會管理中的政治溝通
——政務信息的傳輸和傳播

潘同人

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

社會管理中的政治溝通
——政務信息的傳輸和傳播

潘同人

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

政治溝通是一種適用于信息社會的社會管理理念，對于當前中國加強和創(chuàng)新社會管理具有重要意義。政治溝通主要包括政務信息傳輸和政務信息傳播兩個維度。對于政務信息傳輸而言，應當由選擇型輸入模式轉(zhuǎn)向多通道輸入模式，并且積極探索向體制外傳輸政務信息的路徑；對于政務信息傳播而言，在信息傳播權(quán)分散的條件下，要注重提高政府和官員的政治回應能力，轉(zhuǎn)變宣傳方式，建立健全對新聞媒體的約束機制，建立社會公眾普遍認同的核心價值體系。

社會管理；政治溝通；政務信息傳輸；政務信息傳播

一、政治溝通及其“兩個維度”

中國的社會轉(zhuǎn)型面臨著雙重壓力，一方面是從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的壓力，另一方面則是從現(xiàn)代社會向后現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的壓力?，F(xiàn)代社會是工業(yè)化社會，而后現(xiàn)代社會是信息化社會，中國的社會管理必須兼顧二者。信息社會的社會管理理念不僅適用其自身，也同樣適用于工業(yè)社會，它是對工業(yè)社會的社會管理理念的揚棄，是對社會環(huán)境變化的積極回應。

政治溝通是一種適用于信息社會的社會管理理念，產(chǎn)生于20世紀60年代的美國，由政治學家多伊奇創(chuàng)立。多伊奇認為，“任何政治系統(tǒng)都包含一些能夠接受、存儲、處理政務信息的機制，所謂溝通，就是政治系統(tǒng)對政務信息的接受、選擇、存儲、傳送、分析和處理?！盵1]信息時代社會管理活動的突出特點在于對各種信息的管理，尤其是對政務信息的管理。相對于私人信息而言，政務信息具有公共屬性。在政府內(nèi)部或社會公共領域流動的政務信息，很有可能影響決策者，進而成為影響全社會的公共政策或法律。只有及時準確地收集到相關領域的政務信息，政府和官員才能感知環(huán)境的變化，進而調(diào)整政策或修改法律，以適應環(huán)境，提高政治體系的生存能力。只有及時準確地向社會傳遞政務信息，才能使社會成員得知政策和法律的變化，使政府的決策真正起作用。

信息控制是社會管理的重要方面，政治溝通的目的正是為了實現(xiàn)有效的信息控制。“溝通”的字面含義是信息的雙向流動，政治溝通則是政務信息的雙向流動，它是實現(xiàn)信息控制的手段。多伊奇的代表作被中國學者翻譯為《政府的神經(jīng)》，這本書的全名其實是《政府的神經(jīng)：政治溝通和控制的模式》，多伊奇在書中主要論述的是政治溝通的過程，沒有強調(diào)信息控制。但是，不說“控制”不代表沒有控制，信息控制是在政治溝通的過程中實現(xiàn)的，溝通的目的就是控制。在信息社會，任何政府都在謀求對信息的有效控制，信息失控將導致社會動蕩，甚至導致現(xiàn)有政治體系的瓦解。

政治溝通有兩個維度，一是政務信息的傳輸，另一個是政務信息的傳播。國內(nèi)學者在談到政治溝通時，往往側(cè)重于其中的一個方面。王浦劬教授認為，“政治溝通是政治主體通過一定的媒介傳遞、交流政治信息的過程。”[1]這是從信息傳播的層面上說的。俞可平教授認為，“政治溝通是政治系統(tǒng)獲取、存儲、處理信息的過程?！盵2]這是從信息傳輸層面上說的。

傳輸和傳播是兩個不同的概念。傳輸意味著有通道、管道可循，經(jīng)由一定的通道、管道，某物可以到達目的地，傳輸具有指向性，只在特定主體間進行。上級黨政機關在要求下級黨政機關執(zhí)行某個命令時，通常將政策性文件發(fā)送到下級黨政機關的手里，要求其照辦，而不是僅僅向社會宣布文件的內(nèi)容。而傳播意味著不存在特定的通道、管道，只需要一個平臺，傳播針對不特定主體進行，具有發(fā)散性。具體到政務信息層面可以看出，政務信息的傳輸，不論是從上往下傳輸，還是從下往上傳輸，都需要特定的傳輸通道；而政務信息的傳播則不需要傳輸通道，只需要一個對外開放的平臺，然后把政務信息放在這個平臺上即可。比如，互聯(lián)網(wǎng)就是一個平臺，政府只需要把政務信息發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)上，人們就能看到。

二、政務信息傳輸

政務信息傳輸有兩個方向：從下往上和從上往下。政務信息從下往上傳輸，經(jīng)過的是信息輸入通道；從上往下傳輸，經(jīng)過的是信息輸出通道。輸入通道和輸出通道不完全相同，總體而言，輸入通道要比輸出通道復雜一些。

（一）信息輸入通道

1978年以前，中國的政務信息輸入體制是典型的單通道輸入模式，[3]只有黨政信息通道發(fā)揮作用，通過上級黨政機關的調(diào)研機制和下級黨政機關的匯報機制，基層的政務信息層層向上傳輸，最終到達決策層。這種單通道輸入模式容易出現(xiàn)“本地噪音”、“主觀濾波”[4]等效應，引起信息失真，最終導致決策失誤。到了80年代，中央開始重視決策的科學化和民主化，黨政信息通道以外的其他信息輸入通道開始發(fā)揮作用，其他通道傳輸?shù)經(jīng)Q策層的政務信息能夠?qū)ψ罱K的決策產(chǎn)生一定的影響，單通道輸入模式變成了選擇型輸入模式。所謂選擇型輸入模式，是指除了黨政信息通道以外，存在其他信息輸入通道，但是，其他通道的信息能否到達決策層，能否被決策層接收，是決策層選擇的結(jié)果，也就是說，是否接收其他通道的信息，接收哪一條通道的信息，由決策層的主觀意志來選擇決定。

選擇型輸入模式使得黨政信息通道以外的政務信息有機會到達決策層，提高了決策的科學化和民主化程度，相比于單通道輸入模式，是一種進步。然而，這種進步又是有限的，決策層對于其他通道的政務信息想要的時候就接收，不想要的時候可將其拒之門外，黨政信息通道以外的其他通道處于一種缺乏制度保障的狀態(tài)。這樣既不利于其他通道的健康發(fā)展，也不利于提高決策質(zhì)量。

2006年十六屆四中全會以后，黨和國家的決策機制進一步完善，決策的科學化、民主化程度進一步提高，一些地方對建立科學民主的決策機制進行了制度化嘗試，建立了專家咨詢、公眾聽證等制度，各條信息輸入通道以制度化方式將信息傳輸?shù)經(jīng)Q策層，選擇型輸入模式開始向多通道輸入模式轉(zhuǎn)變。所謂多通道輸入模式，是指多個信息輸入通道通過制度的運行，將信息傳輸?shù)經(jīng)Q策層，決策層從理論上講能夠收到來自多個通道的信息。只要有決策事項的發(fā)生，就有多個通道向決策層傳輸信息，決策層的主觀意志不影響信息的接收，只影響信息的選擇和處理。也就是說，通過制度的保證，決策層一定會收到來自多個通道的信息，至于他們選擇看哪一條信息，相信哪一條信息，采納哪一條信息，由決策層來決定。保證各條通道的信息能夠到達領導層，是多通道輸入模式的優(yōu)勢所在。

多通道輸入模式有助于決策層在信息充分的條件下決策。在多通道輸入模式中，每條通道都有自己的特點，研究每條通道的特殊性，對于做好社會管理中的政治溝通，具有重要的意義。

現(xiàn)階段，中國有五條主要的信息輸入通道：

1.黨政信息通道。黨政信息通道是中國傳統(tǒng)的信息輸入通道，也是最主要的信息輸入通道。黨政信息通道有很多“分支”，這些“分支”各自承擔著不同的信息傳輸職能。黨委和政府的職能部門是最主要的信息傳輸機構(gòu)，它們是黨委和政府“眼睛”和“耳朵”。職能部門根據(jù)各自的職能范圍，依靠內(nèi)設的辦公室或政策研究室收集特定領域的政務信息，然后傳輸給黨委和政府，供其決策。政策研究室也進行政務信息的分析。黨校系統(tǒng)（行政學院系統(tǒng)）除了承擔黨政干部的培訓任務以外，還具有一定的信息職能。此外，黨校還會在理論研究和政策領域承擔一些課題，課題的成果也能作為政務信息傳輸給決策層。信訪體系是黨政信息通道中一個重要的“分支”，“信訪制度客觀上為政府活動提供了大量的信息，既構(gòu)成包括各領域決策所需依據(jù)的信息來源之一，又對當前政策制定與執(zhí)行效果提供信息反饋，其中信訪統(tǒng)計正日益成為政府運作中一個重要的信息系統(tǒng)?！盵5]另外，各級政府設置的決策咨詢機構(gòu)在信息輸入中的作用也日益顯著，在中央層面，國務院參事室作為中央政府的智囊機構(gòu)，“參政建言，反映民意，推進決策科學化和民主化進程?！盵6]在地方層面，省級政府紛紛成立了專家咨詢委員會，充分利用學術(shù)界和企業(yè)界的力量輔助決策，推動決策質(zhì)量不斷提高。

2.新聞媒體信息通道。在大多數(shù)國家，新聞媒體是信息傳播平臺，平臺上的信息，任何人都能看到，而不是僅僅通向政府，新聞媒體沒有“通道”的屬性。中國的情況相對特殊，一些重要的新聞媒體，主要是各級黨報和新華社，肩負著信息傳輸職能，它們定期向決策層報送內(nèi)參，“內(nèi)參專供決策層參閱，其主要任務是向領導者提供社會各個領域出現(xiàn)的不宜公開傳播的新動向、新情況、新問題、新經(jīng)驗，為領導制定或完善方針政策提供有力的依據(jù)，為領導指導工作提供經(jīng)驗與教訓，為領導發(fā)現(xiàn)問題提供情報和動態(tài)，為領導直接過問和解決問題架起橋梁，發(fā)揮參謀、耳目的作用?！盵7]

3.思想庫信息通道。薛瀾教授認為，“思想庫是一種相對穩(wěn)定且獨立運作的政策研究和咨詢機構(gòu)，中國的思想庫分為事業(yè)型思想庫、企業(yè)型思想庫、民辦非企業(yè)型思想庫、大學下屬型思想庫?！盵8]從思想庫與政府關系的角度來講，思想庫可以分為體制內(nèi)思想庫和體制外思想庫。體制內(nèi)思想庫如社科院下屬的研究所、國務院經(jīng)濟發(fā)展研究中心、北京大學經(jīng)濟研究中心，體制外思想庫如零點調(diào)查集團、天則經(jīng)濟研究所等。中國幾乎所有的思想庫都是在1978年以后出現(xiàn)的，是一條新興的信息輸入通道?！爸袊枷霂炀哂姓睦硇詻Q策外腦、邊緣利益代言人以及社會監(jiān)督三大社會職能?！盵9]其中，理性決策外腦的職能是思想庫最重要的職能。思想庫信息通道和黨政信息通道相比，最大的優(yōu)勢在于它在政策分析領域的專業(yè)性，依靠專業(yè)團隊和技術(shù)手段，它的信息分析能力要強于黨政機關，可以為決策層提供切實可靠的政策選擇。

4.學術(shù)系統(tǒng)信息通道。學術(shù)系統(tǒng)通道主要包括高等院校和學術(shù)性社團。學術(shù)系統(tǒng)收集信息的能力要弱于新聞媒體和思想庫，更無法同黨政機關相比，它的強項在于理論分析，和思想庫類似，學術(shù)系統(tǒng)的強項也是信息分析，但是更側(cè)重于理論層面，缺乏問題導向，它向決策層輸入的信息大多是有理論支撐的政策建議。

5.社會組織信息通道。中國的市民社會發(fā)育尚不健全，社會組織在財力、人力、事權(quán)等方面受政府制約較多，官辦色彩濃厚，具有“官民兩重性”。但是也不可否認，社會組織信息通道已經(jīng)成為連接國家和社會的重要的信息輸入通道。信息職能最強的社會組織當屬行業(yè)協(xié)會。在經(jīng)歷了多次政府機構(gòu)改革之后，政府中的行業(yè)主管部門逐步被撤銷，行業(yè)主管部門管理權(quán)中的一部分被轉(zhuǎn)給了行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會成為了連接企業(yè)和政府的橋梁?！靶袠I(yè)協(xié)會不是政府部門，不行使政府職能，而是為政府參謀服務的，只是向政府反映意見，提供信息，行業(yè)協(xié)會也不是單個企業(yè)的喉舌，它所代表的是協(xié)會中所有會員的利益，為全體會員說話，為全體會員服務，保護全體會員的權(quán)益。”[10]行業(yè)協(xié)會向決策層輸入的信息具有鮮明的利益表達性質(zhì)，這條通道傳輸?shù)男畔⒑推渌ǖ老啾?，自利性最強。如何既發(fā)揮該通道的信息傳輸作用，又避免其損害公共利益，是一個亟待解決的問題。

（二）信息輸出通道

政務信息的輸出通道主要是黨政信息通道。中國政務信息輸出又叫做傳達，指在科層體系中，上級機關向下級機關輸出政策信息。信息輸出主要依靠會議機制和文件機制來實現(xiàn)，上級機關向下級機關發(fā)布承載政策信息的文件，而后召開會議來統(tǒng)一思想，布置任務，明確分工，使政策信息得以轉(zhuǎn)化為行動。

在傳統(tǒng)的單位體制下，政務信息的輸出沿著從中央到地方再到單位的路徑。隨著非公有制經(jīng)濟的發(fā)展和壯大，單位體制不再“一統(tǒng)天下”，越來越多的人在非公有制經(jīng)濟組織中工作，這給政務信息的輸出帶來了一定的困難。傳統(tǒng)的信息輸出體制只能保證在體制內(nèi)傳遞政務信息，不能保證向體制外傳遞。

體制外的非公有制經(jīng)濟組織和傳統(tǒng)的單位不同，它們和政府沒有行政隸屬關系，從法律上講，它們不是政府的下級，決策層發(fā)布的政策信息不一定能傳達到它們那里。因此，必須對黨政信息通道加以完善，構(gòu)建通向體制外的信息輸出路徑。要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的信息傳輸作用，政府發(fā)布的有關非公有制經(jīng)濟的政策信息，可以通過行業(yè)協(xié)會傳達到每個企業(yè)成員。要抓好非公有制經(jīng)濟組織的黨建工作，充分發(fā)揮黨組織的信息傳輸作用。行業(yè)協(xié)會雖然有一定的管理權(quán)，但畢竟不是計劃經(jīng)濟時代的行業(yè)主管部門，它對企業(yè)的影響力是有限的，因此，通過體制外的黨組織來輸出政策信息就非常重要。非公有制經(jīng)濟組織的黨建工作，要堅持“屬地為主，條塊結(jié)合”的原則，地方黨委、工委要統(tǒng)籌規(guī)劃，明確分工，在此基礎上，可以由組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商部門、工商聯(lián)等單位分頭實施。

三、政務信息傳播

政務信息的傳播需要平臺，最主要的傳播平臺是新聞媒體，包括廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等形式。從理論上講，擁有信息的人只要將信息發(fā)布到傳播平臺上，任何人都可以接收到該信息，政府和官員在傳播平臺上沒有特權(quán)，他們和其他主體接收同樣的信息，當然，也可能忽略某些信息。在傳播平臺上，決策層不是信息的最終目的地，他們接收到的信息，其他人還可以繼續(xù)接收，在政務信息傳播的過程中，信息具有公共性，排除了私人占有的可能。

1978年以前的政務信息傳播體制可以概括為宣傳體制，在這種體制下，傳播和宣傳是同義詞。宣傳體制的特點是，新聞媒體是黨和國家的“喉舌”，具有完全的工具屬性，黨政機關壟斷了信息傳播權(quán)，新聞媒體自身缺乏自主性，新聞媒體向社會宣傳的內(nèi)容和政策的內(nèi)容具有高度的同質(zhì)性，宣傳一是從“應然”層面論證政策的優(yōu)越性，二是從“實然”層面說明政策的效果好。在傳統(tǒng)的宣傳體制下，新聞媒體上不可能出現(xiàn)和當前政策相左的言論，甚至缺少對當前政策較為客觀的評論，新聞媒體的反饋作用很大程度上沒有發(fā)揮出來。

90年代以來，情況慢慢地發(fā)生了變化，這種變化主要體現(xiàn)在三個方面。第一，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)打破了國家對信息傳播權(quán)的壟斷，社會開始在一定程度上擁有了信息傳播權(quán)。每個網(wǎng)民都是互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺上的主體，而不再僅僅是被動接收信息的客體，信息傳播權(quán)在中國歷史上第一次如此廣泛的分散于人民之間，人民民主有了更加鮮活具體的內(nèi)容。不同利益群體的言論紛紛在互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)，發(fā)生了不同價值觀、不同利益取向、不同政策態(tài)度之間的激烈交鋒，人民內(nèi)部矛盾也第一次如此生動地呈現(xiàn)在國人面前；第二，傳統(tǒng)媒體的企業(yè)化運作使其獲得了一定的自主性。傳統(tǒng)媒體在改制以后，開始按照市場的邏輯運作，在堅持四項基本原則的基礎上，越來越重視讀者的口味，這在客觀上要求傳統(tǒng)媒體擺脫“政策宣傳模式”，轉(zhuǎn)向?qū)φ叩目陀^評價和理性建議；第三，在國家與市民社會之間，公共領域初步顯現(xiàn)。公共領域是介于國家的政治生活和公民的私人生活之間的輿論空間。普通人除了上班工作和私人交往以外，有了一個議論政治、議論公共事務的空間，這使得人們更加關注發(fā)生在別人身上的事情，關注整個社會的事情，關注公共利益，而不是僅僅局限于私人利益的狹小空間。

在信息時代，信息傳播權(quán)由一元壟斷走向多元共享是大勢所趨，任何人都扭轉(zhuǎn)不了這個趨勢。政府和官員必須學會在共享傳播權(quán)的條件下實現(xiàn)良好的社會管理。為此，應主要從以下四個方面，探索新時期的政務信息傳播體制建設問題。

（一）政府和官員要提高政治回應能力

美國學者斯塔林提出：“政府回應意味著政府對公眾提出訴求要做出及時的反應，并采取積極的措施來解決問題。政府回應強調(diào)及時與主動，政府應該是‘第一時間’、‘第一地點’的出現(xiàn)在現(xiàn)場，定期主動的向公眾征詢意見、解釋政策和回答問題?！盵11]在信息傳播權(quán)分散的條件下，任何人都有可能向政府提出自己的要求和看法，乃至引起普遍的社會關注，最終觸發(fā)政治回應。在信息社會，政府和官員必須時刻準備著對社會普遍關注的事情做出回應，回應要堅持及時原則和主動原則。積極探索增強政治回應能力的信息傳播機制，提高政治回應的效果。政府和官員一定要學會與撲面而來的海量信息打交道。

（二）政府和官員應轉(zhuǎn)變宣傳方式

中國傳統(tǒng)的宣傳方式是一種灌輸式的信息傳播，政府和官員說什么，老百姓就得聽什么，不容置疑，不容反駁。這種宣傳方式已經(jīng)不適合信息傳播權(quán)分散的現(xiàn)實了。對于政府和官員們的宣傳，記者有可能質(zhì)疑，老百姓有可能反駁，出現(xiàn)這種情況后，政府和官員往往陷入被動，導致其公信力下降，“正面宣傳，負面解讀”已是普遍存在的現(xiàn)象。因此，轉(zhuǎn)變宣傳方式已經(jīng)刻不容緩。政府和官員在做宣傳的時候，要淡化命令色彩，盡量把道理講清楚，不僅要宣傳政策，更要宣傳政策的機理，以此來換取社會的認可。要堅持群眾路線，充分相信群眾，不要把官方和群眾對立起來，要相信“群眾是講道理的”，以協(xié)商對話的方式進行宣傳，把政府和官員在決策時面臨的復雜情況告訴群眾，以平息群眾的情緒。

（三）建立健全對新聞媒體的約束機制

新聞媒體不僅是一個信息傳播的平臺，而且具有強大的信息篩選功能。任何信息，只有在經(jīng)過了新聞媒體的篩選以后，才能公開發(fā)布，被社會公眾知曉。從這個意義上講，新聞媒體有一種設置議題的能力，主流的新聞媒體甚至有能力在某個政策領域引導整個社會的輿論。因此，應當建立健全對新聞媒體自身的約束機制，以防止其濫用信息傳播權(quán)。政府對新聞媒體不能統(tǒng)得過死，但對新聞媒體的約束機制也不可缺少。新聞媒體發(fā)揮社會監(jiān)督功能，應該著眼于“建設”，而不能著眼于“毀壞”，不能為了批判而批判，發(fā)表過于偏激的言論誤導社會公眾。新聞媒體要通過議程的設置，引導社會公眾理性平和地看待各種社會問題，提出建設性意見，幫助政府解決問題。

（四）建立社會公眾普遍認同的核心價值體系

信息傳播權(quán)由集中走向分散，意味著社會公眾真正擁有了憲法所保證的言論自由，這是中國社會的巨大進步。然而，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，利益的多元化必然導致社會成員價值觀的多元化，信息傳播權(quán)的分散使得不同價值觀都有了公開表達的機會，進而放大了這種多元化格局。不同價值觀在互聯(lián)網(wǎng)平臺上相互對立，相互碰撞，有可能加劇社會群體之間的矛盾，影響社會和諧，這給中國的社會管理提出了新的挑戰(zhàn)。

一個言論自由的社會要想避免分裂，就需要建立核心價值體系。核心價值體系是社會公眾普遍認同的價值觀念體系，它保證了雖然每個社會成員在具體問題上看法不一致，但是在大是大非的問題上能夠保持高度的一致，核心價值體系是絕大多數(shù)社會成員價值觀念的“交集”。有了這個“交集”，就不怕在具體問題上產(chǎn)生爭論，因為爭論的結(jié)果有利于互相理解，達成共識。中國社會的核心價值體系是社會主義核心價值體系。2008年西方媒體在奧運會前夕大肆抹黑中國，但是遭到了中國青年網(wǎng)民的集體反擊，反華勢力深受震撼，這就是社會主義核心價值體系的力量所在。

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1002-7408（2012）05-0017-04

潘同人（1985-），男，哈爾濱人，南開大學周恩來政府管理學院政治學系博士研究生，研究方向：政治學理論、中國政府與政治。

[責任編輯：孫巍]