專題詢問若干問題探討

□ 王世貴

近年來，各級人大常委會進行了專題詢問的實踐和探索，對監(jiān)督和推動“一府兩院”改進工作，起到了很好的作用。但在實踐中，也還有一些問題需要探討。本文就人大常委會專題詢問的性質(zhì)、議題選取、主體、對象、內(nèi)容、后續(xù)處理等問題進行初步探討，以期能使專題詢問進一步規(guī)范化、制度化。

一、專題詢問的性質(zhì)

糾正不適當(dāng)行為性質(zhì)的監(jiān)督形式，這種形式具有較強的剛性，力度比較大,影響比較深，是一種僅次于罷免、撤職和特定問題調(diào)查的比較嚴(yán)厲的監(jiān)督手段。專題詢問與質(zhì)詢相比，其監(jiān)督的剛性要弱一些，監(jiān)督的力度要小一些,程序也更加簡便，方式也更加靈活。實際工作中，因?qū)ｎ}詢問具有“柔”中帶“剛”的特性，兩者在必要時可綜合運用，剛?cè)嵯酀?，以取得更好的監(jiān)督實效。

從實際工作情況看，一般的詢問往往屬于自發(fā)的、隨機的，沒有特定議題，沒有周詳準(zhǔn)備，實際效果不一定很理想。但專題詢問因其議題特定，組織性、互動性強，實際效果比較好。具體來說，一是專題詢問的議題特定。專題詢問集中在特定議題上提問，內(nèi)容更加具體，重點更加突出。二是組織性強。專題詢問有組織、有準(zhǔn)備，從議題的選取、調(diào)研、溝通、準(zhǔn)備等各個階段，都進行了充分的準(zhǔn)備。三是互動性強。專題詢問通過直接地、連續(xù)地溝通，由被詢問人當(dāng)面給予答復(fù)，針對性強，互動效果好。四是時效性強。專題詢問通過選擇群眾普遍關(guān)心的社會熱點、難點問題進行詢問，并對詢問事項進行跟蹤監(jiān)督，監(jiān)督效果比較好。

從法律定位來講，專題詢問本質(zhì)上是詢問，是對法定詢問監(jiān)督方式的創(chuàng)新和發(fā)展。但它又有別于一般詢問，比一般詢問更具剛性，而這種剛性與質(zhì)詢又存在差異。這是因為，專題詢問與質(zhì)詢是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督形式。質(zhì)詢從表面上看是行使知情權(quán)，但實際上多是對不適當(dāng)行為包括違法失職行為提出質(zhì)詢案。因此，質(zhì)詢對被質(zhì)詢者來說是一種帶責(zé)成

二、專題詢問議題的選取

專題詢問議題的選取，直接關(guān)系到專題詢問的成功與否，因而必須認(rèn)真研究，審慎選擇。筆者認(rèn)為，在專題詢問議題的選取上，應(yīng)按照“圍繞中心、突出重點、講求實效”的思路進行，并在選取中把握好以下幾點：一是要緊緊圍繞黨委的中心工作進行。二是要大力支持“一府兩院”工作難度大、希望通過人大監(jiān)督來推進的重點、難點問題。三是要高度關(guān)注社會轉(zhuǎn)型時期涉及民生的熱點難點問題以及社會事業(yè)發(fā)展問題。四是要緊密跟蹤群眾反映強烈的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等突出問題，以及剛生效不久需要確保其順利實施的重要法律法規(guī)。五是不輕易放過群眾反映突出、長時間沒有解決或短時間難以解決的問題。

實際工作中，要避免專題詢問議題僅由有關(guān)工作機構(gòu)提出的做法，而應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，廣泛征求常委會組成人員、代表和群眾的意見，加強與“一府兩院”的溝通，最后再由主任會議正式確定，以增強工作開展的科學(xué)性。具體操作時，可考慮先通過媒體向社會公開征集擬開展專題詢問的議題，然后再通過以上方式征求意見后由主任會議研究確定，真正使選取的專題詢問議題更加貼近工作實際。

三、專題詢問的主體

專題詢問是人大常委會在審議議案和有關(guān)報告時，由常委會組成人員就某一特定問題向“一府兩院”開展的詢問。從這種定性來看，專題詢問的主體應(yīng)該是人大常委會組成人員。但對于列席會議的各專門委員會組成人員、人大代表、常委會相關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人以及獲邀參加旁聽的公民是否可以提出詢問？筆者認(rèn)為，應(yīng)分情況妥善處理。

一是列席會議的專門委員會組成人員、人大代表是否可以作為專題詢問的主體。專門委員會組成人員，有些具有常委會組成人員身份，有些則不具有。對于兼具兩種身份的專門委員會組成人員，作為專題詢問的主體毫無疑問。作為不是常委會組成人員的專門委員會組成人員，是否可以作為專題詢問的主體呢？從性質(zhì)上講，專門委員會是各級人民代表大會按照一定專業(yè)分工所常設(shè)的輔助性專門工作機構(gòu)，其組成人員多是熟悉本專門委員會業(yè)務(wù)的專家學(xué)者或是有相關(guān)工作實踐經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部。若是專題詢問議題與本委員會相關(guān)，其詢問的效果甚至可能比部分常委會組成人員詢問的效果更好。這種分析同樣適用于部分人大代表。實際工作中，也有地方將列席會議的專門委員會組成人員、人大代表作為專題詢問的主體，并安排其在會議上詢問。筆者認(rèn)為，從專題詢問的定性上看，不宜直接將列席會議的專門委員會組成人員、人大代表作為專題詢問的主體，但在專題詢問工作中，又不應(yīng)限制其發(fā)言的權(quán)利。

二是常委會相關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人是否可以作為專題詢問的主體。筆者認(rèn)為，常委會相關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人從性質(zhì)上講是工作人員，是為常委會組成人員提供服務(wù)的人員。而專題詢問是常委會對“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)的一種形式，其主體是常委會組成人員。因此，作為常委會相關(guān)工作機構(gòu)的負責(zé)人，不宜作為專題詢問的主體。那么，對于常委會相關(guān)工作機構(gòu)的負責(zé)人，其真知灼見如何表達出來呢？筆者認(rèn)為，工作機構(gòu)是為常委會服務(wù)的機構(gòu)，工作機構(gòu)的負責(zé)人應(yīng)該積極發(fā)揮參謀助手作用，并在發(fā)揮參謀助手作用中融入自己的真知灼見。

三是獲邀參加旁聽的公民是否可以作為專題詢問的主體。我國憲法規(guī)定“:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。”基于此，各地人大基本上都將公民旁聽寫入議事規(guī)則中，并在實際工作中進行了有益的探索。那么，作為獲邀參加旁聽的公民，是否可以作為專題詢問的主體呢？筆者認(rèn)為，從法治的角度講,公民旁聽是我國憲法的必然要求，同時也有利于人民控制國家權(quán)力,保證國家權(quán)力在法治軌道上運行。但我國實行的是人民代表大會制度，人大及其常委會是代議機關(guān)，公民通過各級人大及其常委會行使權(quán)力，并不直接行使權(quán)力。因此，不宜將獲邀參加旁聽的公民直接作為專題詢問的主體。但對于公民反映的意見，常委會有關(guān)工作機構(gòu)要認(rèn)真對待，將其轉(zhuǎn)交“一府兩院”研究處理，并將處理情況及時告知相關(guān)公民。

四、專題詢問的對象

憲法和地方組織法規(guī)定，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。專題詢問作為人大行使監(jiān)督權(quán)的重要形式，其對象應(yīng)是“一府兩院”。需要研究的是，政府組成部門或直屬部門、垂直管理機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)是否可以作為詢問對象。

一是政府組成部門或直屬機構(gòu)是否可以作為詢問對象。政府作為詢問對象是法律的直接規(guī)定。作為政府組成部門、直屬機構(gòu)是否可以直接作為詢問對象？筆者認(rèn)為，政府組成部門可以直接作為詢問對象。這是因為，作為法律規(guī)定的政府，既是抽象的，又是具體的，這種具體主要體現(xiàn)在政府是由若干個依法履行經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、公安等基本行政職能的部門組成的，這些職能部門的行政首長由政府主要領(lǐng)導(dǎo)提名，同級人大常委會任免。政府組成部門行政首長的產(chǎn)生方式，決定了其工作既要對政府首長負責(zé)，又要對同級人大常委會負責(zé)。因此，可以將政府組成部門直接作為詢問對象。實際工作中，社會各界對此也沒有過多疑義。政府直屬機構(gòu)是政府依法設(shè)立的履行某一方面專業(yè)行政管理職能的機構(gòu)，其行政首長由政府直接任命，無需經(jīng)過同級人大常委會。筆者認(rèn)為，直屬機構(gòu)直接對政府負責(zé)，但由于其履行某一方面的專業(yè)行政管理職能，因而人大在開展專題詢問時，在將政府作為詢問對象的同時，可以由政府直接安排相關(guān)直屬機構(gòu)作為詢問對象。

二是垂直管理部門是否可以作為詢問對象。垂直管理部門，是指駐在本行政區(qū)域內(nèi)，但由上級機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)和決定人事任免的單位。垂直管理部門存在非行政區(qū)域性、相對獨立性和垂直性的特點，其人、財、物、事皆不屬于本級政府管轄，地方國家權(quán)力機關(guān)是否可以對其進行監(jiān)督、如何有效實施監(jiān)督，也一直是困擾地方各級人大的重要問題。具體到本文來說，地方人大是否可以將垂直管理部門作為詢問對象、如何有效保證詢問事項的落實，是需要我們認(rèn)真研究解決的問題。筆者認(rèn)為，從法定職責(zé)來說，人大及其常委會負有保證憲法、法律在本行政區(qū)域?qū)嵤┑穆氊?zé)，如果垂直管理部門的相關(guān)工作有違法律的規(guī)定，人大及其常委會應(yīng)督促其糾正。從這個角度看，垂直管理部門應(yīng)接受地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。由此可以明確，地方人大可以將垂直管理部門作為詢問對象，但應(yīng)以與其工作相關(guān)為前提。在詢問事項的落實上，一方面可以由地方人大直接督促轄區(qū)垂直管理部門落實相關(guān)事項，另一方面，也可由上級人大通過其上級機關(guān)督促其落實。

三是相關(guān)企業(yè)是否可以作為詢問對象。企業(yè)是以營利為目的而從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、向社會提供商品或服務(wù)的經(jīng)濟組織。企業(yè)作為最重要的市場主體，直接參與社會經(jīng)濟活動，與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。在當(dāng)下，企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東承擔(dān)法律責(zé)任的同時，還要承擔(dān)對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境的責(zé)任，也就是通常所說的企業(yè)的社會責(zé)任。那么，我們是否可以因為企業(yè)要承擔(dān)的社會責(zé)任而將企業(yè)作為詢問對象呢？筆者認(rèn)為，企業(yè)作為市場主體，其行為一方面要遵守市場行為規(guī)范，另一方面要接受相關(guān)行政主管部門的監(jiān)管。人大的法定監(jiān)督對象是“一府兩院”，在專題詢問中，不宜直接將企業(yè)作為詢問對象。

五、專題詢問的內(nèi)容

專題詢問關(guān)鍵在問，重點在答。要保證專題詢問的效果，就必須把握好專題詢問的內(nèi)容。筆者認(rèn)為可以從以下三個方面來進行。

一是要深入了解問題。調(diào)查研究是人大開展工作的重要手段，是做好各項工作的重要基礎(chǔ)。專題詢問前，要針對專題詢問的議題，在運用聽取匯報、實地察看、召開座談會等方式的基礎(chǔ)上，將調(diào)查工作重心下移，直接接觸基層群眾，了解真實情況。同時，要積極探索問卷調(diào)查、個別走訪、分頭暗訪、抽樣調(diào)查、設(shè)立專線電話等其他行之有效的方式，全面了解相關(guān)工作開展的情況，真正找準(zhǔn)矛盾的關(guān)鍵。

二是要合理設(shè)計問題。設(shè)計好詢問題目是增強專題詢問效果的重要一環(huán)。常委會有關(guān)工作機構(gòu)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，可以形成綜合調(diào)查報告，初步擬訂出若干有價值的詢問參考題目，由主任會議討論確定具體的詢問題目，然后交由有關(guān)部門準(zhǔn)備。具體擬訂詢問題目時，要在“精、專、深”上下工夫?！熬币髥栴}精益求精，不面面俱到；“?！币髥栴}針對性強，不說與議題無關(guān)的話題，不說外行話；“深”要求問題切中要害，不膚淺，不作秀，不走形式。

三是要敢于詢問問題。詢問題目擬定后，詢問人要敢于問、善于問，真正問出水平、問出質(zhì)量。敢于問要求詢問人不要有思想負擔(dān)，積極提問。在聽取應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸷?，如果認(rèn)為仍有不清楚或有必要再了解的問題，要對受詢問人進行深入詢問，而不能淺嘗輒止。善于問要求詢問人所提問題要緊扣詢問議題，突出重點，具有針對性，而不能避重就輕。敢于問、善于問對其他詢問人來說，就是要在聽取有關(guān)部門的回答后，如果認(rèn)為有不清楚的，應(yīng)就同一問題補充詢問。

六、專題詢問的后續(xù)處理

開展專題詢問只是手段，促進工作改進才是目的。專題詢問結(jié)束后，對于專題詢問事項如何處理、專題詢問成果如何形成、專題詢問效果如何體現(xiàn)，需要我們認(rèn)真研究。為此，可從以下幾個方面著手。

一是對相關(guān)工作進行滿意度測評，或者作出相應(yīng)的決議、決定。常委會可以根據(jù)專題詢問情況，就專題詢問的相關(guān)工作進行滿意度測評，通過滿意率來確定該項工作的后續(xù)措施。也可就相關(guān)工作作出相應(yīng)的決議、決定，交由有關(guān)機關(guān)執(zhí)行，并在決議規(guī)定的期限內(nèi)報告執(zhí)行情況。這里需要注意的是，作出的決議本身必須體現(xiàn)專題詢問和會議審議的成果。有關(guān)部門執(zhí)行決議時，對于專題詢問過程中所承諾的事項，也必須認(rèn)真研究，兌現(xiàn)承諾。

二是將專題詢問成果固定并交有關(guān)部門研究處理。專題詢問通常是在常委會會議上進行的（也有專門召開專題詢問會的形式），在這個過程中，專題詢問的成果一方面表現(xiàn)在詢問的“一問一答”上，另一方面表現(xiàn)在常委會組成人員的審議意見上。對于“一問一答”的內(nèi)容和常委會組成人員提出的審議意見，常委會工作人員應(yīng)如實記錄，力求準(zhǔn)確無誤。具體整理過程中，可根據(jù)常委會組成人員的發(fā)言、提問和有關(guān)單位的回答如實記錄并經(jīng)提問人和回答人校核，然后由主任會議研究確定審議意見和專題詢問的問答事項，轉(zhuǎn)交“一府兩院”研究處理。

三是要跟蹤監(jiān)督?jīng)Q議執(zhí)行、審議意見的研究處理和專題詢問事項的落實。專題詢問不能止于“問”，“問”完以后，要跟蹤監(jiān)督，保證詢問事項落實到位。為此，常委會應(yīng)在專題詢問結(jié)束后，根據(jù)有關(guān)情況，制訂跟蹤監(jiān)督計劃或方案，綜合運用視察、檢查和調(diào)查等多種監(jiān)督形式，對“一府兩院”執(zhí)行決議以及有關(guān)問題的整改情況進行跟蹤問效。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)常委會的要求，在6個月內(nèi)向人大常委會報告執(zhí)行決議情況、審議意見研究處理情況和專題詢問事項整改情況。對敷衍應(yīng)付的，常委會可依法啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段督促落實，真正做到有問必答、有答必果。

四是要及時公開專題詢問事項的落實情況。按照監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定，專題詢問事項公開是相關(guān)部門接受監(jiān)督的應(yīng)有之義。對于專題詢問事項，由于“一問一答”中相關(guān)部門的“答”不僅體現(xiàn)在對詢問人的回答上，更體現(xiàn)在對社會公眾的承諾上。因此，專題詢問后承諾的事項兌現(xiàn)得如何，群眾有權(quán)知道。為此，常委會應(yīng)督促有關(guān)部門將整改落實情況如實向社會公布，接受群眾監(jiān)督。同時，對于公開后群眾對專題詢問整改落實情況反映的意見如何處理也應(yīng)加強研究，并將處理情況反饋給提意見的群眾，真正體現(xiàn)人民政府的性質(zhì)，體現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)代表人民行使國家權(quán)力的宗旨。