□ 趙勇群
人大工作探討
提高專題詢問(wèn)實(shí)效尚需探討的幾個(gè)問(wèn)題
——從青島市專題詢問(wèn)的實(shí)踐觀察
□ 趙勇群
專題詢問(wèn)作為發(fā)展和完善人大監(jiān)督工作方式方法的一項(xiàng)重要探索和創(chuàng)新,為增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實(shí)效帶來(lái)了新氣象、新氣息。近年來(lái),山東省青島市人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定,在專題詢問(wèn)方面進(jìn)行了積極的探索和嘗試,產(chǎn)生了積極的影響,取得了明顯成效。
2011年6月,青島市十四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議就浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題,組織開(kāi)展了專題詢問(wèn)。這是青島市人大常委會(huì)開(kāi)展的首次專題詢問(wèn)。會(huì)上,5位常委會(huì)委員分別就浮山綠化管護(hù)中存在的一些問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了詢問(wèn);市政府副市長(zhǎng)和市國(guó)土資源房管局、市規(guī)劃局、市園林局等13個(gè)市政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)真答復(fù)了詢問(wèn)。會(huì)后,市政府高度重視,認(rèn)真研究專題詢問(wèn)中提出的各個(gè)問(wèn)題,提出一系列解決辦法和措施,政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步加大拆除浮山違法建筑及部分歷史遺留房屋的力度,累計(jì)拆除各類(lèi)房屋約1.8萬(wàn)多平方米,高爾夫練習(xí)場(chǎng)、吳鑫通汽修廠等重點(diǎn)難點(diǎn)拆違,行動(dòng)堅(jiān)決,社會(huì)反響強(qiáng)烈。人大常委會(huì)的監(jiān)督產(chǎn)生了積極的社會(huì)效果,青島城市的“綠肺”浮山又煥發(fā)了勃勃生機(jī)。
(一)選擇百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題加強(qiáng)調(diào)研,確定專題。浮山是青島的“綠肺”,對(duì)城市來(lái)說(shuō)具有不可替代的生態(tài)功能、環(huán)境功能、景觀功能。但是由于種種原因,過(guò)去幾年里浮山遭到了相當(dāng)程度的破壞,綠線不斷受到侵蝕,綠地不斷縮小,違章建筑屢禁不止,生態(tài)環(huán)境不斷退化,社會(huì)各界和人民群眾反映非常強(qiáng)烈,人大代表也多次提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)。為此,市人大常委會(huì)組成人員和人大城建環(huán)資專門(mén)委員會(huì)多次到浮山和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究,多次進(jìn)行專題視察,聽(tīng)取有關(guān)情況匯報(bào),為常委會(huì)審議和開(kāi)展專題詢問(wèn)掌握了翔實(shí)的第一手資料和大量事實(shí)依據(jù)。通過(guò)調(diào)研視察,主任會(huì)議研究確定把“浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題”作為開(kāi)展專題詢問(wèn)的主題。
(二)完善制度,制訂方案。為了保證專題詢問(wèn)的法律性和科學(xué)性,常委會(huì)組織人員認(rèn)真研讀監(jiān)督法等法律法規(guī),并向全國(guó)人大常委會(huì)學(xué)習(xí)有關(guān)開(kāi)展專題詢問(wèn)的程序和做法,借鑒外地人大常委會(huì)好的經(jīng)驗(yàn),制定了《青島市人大常委會(huì)專題詢問(wèn)工作辦法》《青島市人大常委會(huì)專題詢問(wèn)滿意度測(cè)評(píng)辦法》,做到依法行使職權(quán);常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)主任會(huì)議的要求,制訂了詳細(xì)的工作方案;廣泛征求常委會(huì)組成人員的建議,提出了專題詢問(wèn)的具體問(wèn)題和提問(wèn)人名單,向主任會(huì)議報(bào)告;主任會(huì)議對(duì)詢問(wèn)內(nèi)容進(jìn)行了深入的討論和研究,確定五個(gè)問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)。常委會(huì)辦公廳在常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前的一個(gè)月,將專題詢問(wèn)的內(nèi)容、目的和意義、要求回答的具體問(wèn)題、接受詢問(wèn)的部門(mén)和人員等告知市政府,并與市政府辦公廳作充分溝通,明確接受詢問(wèn)時(shí)的具體要求,使被詢問(wèn)人有足夠的時(shí)間調(diào)查研究,保證專題詢問(wèn)的效果。
(三)周密組織,注重公開(kāi)。根據(jù)議程安排,常委會(huì)組織聯(lián)組會(huì)議,按照方案確定的人員和內(nèi)容組織詢問(wèn),采取一問(wèn)一答的方式進(jìn)行。首先由主持人說(shuō)明開(kāi)展專題詢問(wèn)的目的、意義、方案和流程,然后由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)明相關(guān)議題的工作情況。接著由五位常委會(huì)組成人員分別提問(wèn),政府有關(guān)職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人分別回答。之后,常委會(huì)組成人員審議了政府關(guān)于浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)工作情況的報(bào)告,并進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)。青島人大網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、新聞網(wǎng)等對(duì)會(huì)議進(jìn)行了全程直播,青島電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、日?qǐng)?bào)、早晚報(bào)等媒體采取專訪、專題等形式對(duì)會(huì)議進(jìn)行了宣傳報(bào)道。通過(guò)公開(kāi)、透明的方式,將公權(quán)力的運(yùn)行置于百姓的監(jiān)控之下。
(四)跟蹤督辦,力求實(shí)效。專題詢問(wèn)的內(nèi)容作為常委會(huì)審議意見(jiàn)辦理,市人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)跟蹤督辦,督促政府對(duì)專題詢問(wèn)中所提出的問(wèn)題認(rèn)真研究,提出切實(shí)可行的解決方案,并通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)等方式,對(duì)被詢問(wèn)部門(mén)的答復(fù)和承諾一跟到底,做到有詢問(wèn)、有答復(fù)、有結(jié)果,確保辦理取得實(shí)效,使專題詢問(wèn)起到改進(jìn)和推動(dòng)政府工作的目的。會(huì)后,政府部門(mén)高度重視,進(jìn)一步加大工作力度,一方面解決好歷史遺留問(wèn)題,建立健全浮山管理的長(zhǎng)效機(jī)制,切實(shí)保證綠地不再縮小、綠線不再侵占、違章建筑不再出現(xiàn),使浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn);一方面切實(shí)加強(qiáng)“綠線”執(zhí)法工作,堅(jiān)決杜絕隨意改變綠線的行為,堅(jiān)決制止亂搭亂建、亂砍濫伐行為,有效地推進(jìn)了全市的生態(tài)建設(shè)。
(一)創(chuàng)新了人大監(jiān)督工作形式,提高了監(jiān)督效果。詢問(wèn)是法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)利,而專題詢問(wèn)則是對(duì)詢問(wèn)這種法定監(jiān)督形式的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展,對(duì)于促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法具有重要意義。首先,通過(guò)“一府兩院”及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)、回答詢問(wèn),自覺(jué)把自己置于人大常委會(huì)的監(jiān)督之下。其次,通過(guò)精選焦點(diǎn)、熱點(diǎn)議題,組織事前深入調(diào)研,使常委會(huì)組成人員和代表充分了解現(xiàn)狀,有的放矢地提出問(wèn)題,促進(jìn)“一府兩院”及相關(guān)部門(mén)開(kāi)拓思路,針對(duì)具體問(wèn)題對(duì)癥下藥。第三,通過(guò)常委會(huì)組成人員與相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人當(dāng)面互動(dòng)問(wèn)答,問(wèn)出深度和要害,答出責(zé)任和承諾,增強(qiáng)了“一府兩院”的責(zé)任意識(shí)和履職意識(shí)。第四,通過(guò)相關(guān)工委的跟蹤問(wèn)效,集中推動(dòng)一些相關(guān)問(wèn)題的重點(diǎn)解決,進(jìn)一步體現(xiàn)人大監(jiān)督的力度和成效。
(二)有利于常委會(huì)組成人員實(shí)現(xiàn)知情權(quán),增進(jìn)常委會(huì)與“一府兩院”的溝通和理解。人大常委會(huì)組成人員代表人民行使監(jiān)督權(quán),充分而有效地履行職責(zé),必須了解“一府兩院”的工作情況和其他必要的情況。專題詢問(wèn)是實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的途徑和方式之一,具有很強(qiáng)的針對(duì)性、直接性、互動(dòng)性和時(shí)效性。此外,在常委會(huì)組成人員專題詢問(wèn)中,有關(guān)機(jī)關(guān)作出答復(fù),可以加深對(duì)“一府兩院”工作情況的了解,增強(qiáng)對(duì)其工作繁重性、復(fù)雜性的理解;而“一府兩院”通過(guò)常委會(huì)組成人員的專題詢問(wèn),加深人大對(duì)其工作的意見(jiàn),從而更加自覺(jué)地依法行政、執(zhí)政為民,公正司法、執(zhí)法為公。
(三)促進(jìn)了“一府兩院”改進(jìn)工作,推動(dòng)相關(guān)工作落實(shí)。通過(guò)專題詢問(wèn)提出問(wèn)題,包括要求“一府兩院”對(duì)自己的工作情況作出說(shuō)明、解釋,可以使“一府兩院”更加清楚地了解自己工作所存在的問(wèn)題。會(huì)后通過(guò)深入調(diào)研和剖析問(wèn)題,明確改進(jìn)工作的方向和解決具體問(wèn)題的措施,既提高了工作效率和工作水平,又直接推動(dòng)了相關(guān)問(wèn)題的解決落實(shí)。
(一)詢問(wèn)的問(wèn)題不必事先告訴“一府兩院”。大部分地方的人大常委會(huì)在開(kāi)展專題詢問(wèn)前的一般做法是:將詢問(wèn)提綱與“一府兩院”對(duì)接征求意見(jiàn),經(jīng)主任會(huì)議審定后,正式印發(fā)給相關(guān)部門(mén)作應(yīng)答準(zhǔn)備。誠(chéng)然,常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)與“一府兩院”進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),就開(kāi)展專題詢問(wèn)的目的、意義、方案和流程進(jìn)行討論研究,這是十分必要的,但就連詢問(wèn)的問(wèn)題都一并告訴“一府兩院”,則完全沒(méi)有必要。這樣做,一方面使“專題詢問(wèn)會(huì)”流于形式。詢問(wèn)本來(lái)就是憲法和法律賦予人大常委會(huì)組成人員的一項(xiàng)重要權(quán)利,是人大常委會(huì)行使對(duì)“一府兩院”監(jiān)督職權(quán)的一種重要形式,是為了獲知“一府兩院”的工作情況和其他有關(guān)情況或者對(duì)“一府兩院”工作提出批評(píng),以督促它們改進(jìn)工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,提高依法辦事水平和工作效率[1]。將提問(wèn)的問(wèn)題提前告訴“一府兩院”,本身就違反了詢問(wèn)的原則和程序,更使舉辦會(huì)議成為走過(guò)場(chǎng)。另一方面會(huì)降低人大監(jiān)督的“剛性”,使“專題詢問(wèn)會(huì)”成為“政治秀”。提前告訴“一府兩院”詢問(wèn)問(wèn)題,表面上看可以“問(wèn)”出深度,“答”出滿意,皆大歡喜,但會(huì)使人大監(jiān)督的“剛性”不足,偏離人大監(jiān)督的制度方向,而且市民會(huì)從堪稱完美的問(wèn)和答中,質(zhì)疑這是一場(chǎng)嚴(yán)密設(shè)計(jì)的“政治秀”,對(duì)人大監(jiān)督效果產(chǎn)生懷疑。
要使專題詢問(wèn)既體現(xiàn)出人大監(jiān)督的“剛性”,又使專題詢問(wèn)會(huì)取得滿意的效果,一方面人大常委會(huì)要科學(xué)合理地安排設(shè)問(wèn),所提問(wèn)題要主題明確、重點(diǎn)突出、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、觀點(diǎn)鮮明,做到宜精不宜多,宜深不宜淺,宜專不宜廣,保證專題詢問(wèn)有深度,且要敢于問(wèn),問(wèn)中要害,直面問(wèn)題的癥結(jié)所在;一方面“一府兩院”及相關(guān)部門(mén)在明確應(yīng)詢要求后,應(yīng)開(kāi)展充分、廣泛的調(diào)查研究,提前研究解決問(wèn)題的措施和辦法,為專題詢問(wèn)的“答”做充分準(zhǔn)備。
(二)專題詢問(wèn)依然是詢問(wèn),需依法進(jìn)行。由于監(jiān)督法等法律未對(duì)詢問(wèn)的內(nèi)涵作出具體界定,理論界對(duì)專題詢問(wèn)的定位也沒(méi)有統(tǒng)一的概論,以致在實(shí)踐中產(chǎn)生一些誤解。部分地方的人大常委會(huì)認(rèn)為專題詢問(wèn)是“一種監(jiān)督新模式”,“不是單純一般意義上的詢問(wèn)”,并申明“詢問(wèn)是個(gè)人行為,專題詢問(wèn)后監(jiān)督更不應(yīng)是個(gè)人行為所能實(shí)現(xiàn)的”[2]等理由。這個(gè)觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。首先,監(jiān)督法明確規(guī)定了詢問(wèn)這一監(jiān)督方式,不存在“單純一般意義”或者“復(fù)雜重要意義”的多種詢問(wèn)形式。其次,專題詢問(wèn)依然是常委會(huì)組成人員的個(gè)人行為,只不過(guò)由常委會(huì)進(jìn)行了統(tǒng)一組織,類(lèi)似于常委會(huì)會(huì)議組織聯(lián)組審議。第三,“專題詢問(wèn)后監(jiān)督”實(shí)際上是結(jié)合聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的監(jiān)督。從吳邦國(guó)委員長(zhǎng)的講話“我們還將選擇保障性住房建設(shè)、財(cái)政決算、教育改革、法院和檢察院基層建設(shè)等問(wèn)題,結(jié)合審議‘一府兩院’相關(guān)報(bào)告,繼續(xù)依法開(kāi)展專題詢問(wèn)”可以看出,專題詢問(wèn)不是單獨(dú)存在的,是結(jié)合審議“一府兩院”相關(guān)報(bào)告舉辦的,其后的監(jiān)督也不是單獨(dú)針對(duì)于專題詢問(wèn)的監(jiān)督,而是針對(duì)專項(xiàng)工作的監(jiān)督。綜上,專題詢問(wèn)的性質(zhì)依然是詢問(wèn),開(kāi)展專題詢問(wèn)必須依法進(jìn)行,不能超越監(jiān)督法中詢問(wèn)的權(quán)限。
(三)專題詢問(wèn)不宜頻繁。最近幾年,吳邦國(guó)委員長(zhǎng)多次在重要會(huì)議上對(duì)專題詢問(wèn)進(jìn)行了充分肯定。許多地方的人大常委會(huì)認(rèn)為可以放開(kāi)手腳大搞專題詢問(wèn),個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了密集舉辦的情況。開(kāi)展專題詢問(wèn)在于精,而不在多。2012年3月,吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上指出:“通過(guò)這些年的實(shí)踐,專題詢問(wèn)逐步機(jī)制化規(guī)范化,有力推動(dòng)了有關(guān)方面改進(jìn)工作。”他提出的重點(diǎn)是機(jī)制化,也并非頻繁化,這和詢問(wèn)在監(jiān)督方式中的地位和力度有直接關(guān)系。也就是說(shuō),詢問(wèn)歸根結(jié)底是“個(gè)人行為”[3],并不因?yàn)槭浅N瘯?huì)組織以及加上“專題”兩字,就能改變其軟性監(jiān)督的屬性。專題詢問(wèn)一般涉及環(huán)境污染、食品安全等事關(guān)大局、事關(guān)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題,且都是在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告之前或之后進(jìn)行,是對(duì)“聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”這一監(jiān)督方式的配合和促進(jìn)。頻繁舉辦,一是不易確題,很多重大問(wèn)題的解決并非一時(shí)之功;二是喧賓奪主,人大監(jiān)督應(yīng)以剛性監(jiān)督為主,軟性監(jiān)督為輔;三是降低成效,抓萬(wàn)事不如抓一事,數(shù)量多反而顧此失彼,難見(jiàn)成效。近年來(lái)的實(shí)踐也充分證明,地方各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展專題詢問(wèn)更趨向于“機(jī)制化”和“常態(tài)化”,且頻率大大降低,也直接說(shuō)明了開(kāi)展專題詢問(wèn)宜精不宜多。
注釋:
[1][3]陳斯喜:《詢問(wèn)和質(zhì)詢》,載《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》第八講,中國(guó)民主法制出版社2006年9月版,第155、154頁(yè)。
[2]丹江口市人大常委會(huì):《關(guān)于開(kāi)展專題詢問(wèn)若干問(wèn)題的思考》,http://rd.shiyan.gov.cn/html/syed/2012niandi2qi /201207232607.html.
(作者單位:山東省青島市人大常委會(huì)研究室)