民生財政：預(yù)算監(jiān)督之重

□ 曹艷杰

一、民生問題的提出

民生是指人民的生計或人民的生活。民生問題既是個人及家庭的生計問題,又直接影響乃至決定國家的發(fā)展進(jìn)步。改革開放30多年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和日益強(qiáng)大，民生問題引起了社會的廣泛重視和前所未有的關(guān)注。黨的十七大報告，首次單列篇章闡述民生問題，這體現(xiàn)出黨和國家對民生問題的高度重視。政府把解決民生問題放到了最為突出的位置，民生問題不僅成為各級政府工作報告的亮點，同時也成為各級政府預(yù)算支出的焦點?，F(xiàn)階段，我國把民生問題當(dāng)作國家發(fā)展的根本目標(biāo)指向,并非簡單地理解為某些民生問題影響到了社會穩(wěn)定才去加以重視，而是強(qiáng)調(diào)民生是中國特色社會主義的落腳點，并基于中國社會轉(zhuǎn)型的大背景[1]。

根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值處于1000美元至3000美元時，即一國走出低收入國家階段邁進(jìn)中等收入國家行列。這意味著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，也往往對應(yīng)著社會矛盾最為嚴(yán)重的時期。諸如：城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間以及居民之間的各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，如果處理不當(dāng)，容易激發(fā)一系列社會矛盾，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期徘徊不前[2]。

2003年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值首次突破1000美元，2008年已超過3000美元[3]。當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段時，一個突出問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展極不協(xié)調(diào)，世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律在中國得到印證。由于社會發(fā)展和建設(shè)嚴(yán)重滯后，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困、失業(yè)、社會保障、收入分配差距等民生問題所帶來的社會矛盾日益凸顯，并已發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定[4]?？茖W(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會，就是在這一背景下提出來的。科學(xué)發(fā)展觀的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。基于上述理解，當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的中心任務(wù)就是要解決好民生問題，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，做到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，這樣才能實現(xiàn)社會安定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?，重視并解決民生問題既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到新階段的要求，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的要求[5]。

二、民生財政的詮釋與體現(xiàn)

在舉國關(guān)注民生問題的大背景下，民生問題怎樣才能獲得根本、可持續(xù)地解決，市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗告訴我們，必須將有關(guān)民生的制度安排納入社會制度體系的結(jié)構(gòu)之中，其中一項帶有基礎(chǔ)性的就是推進(jìn)財政體制改革，建設(shè)公共財政。公共財政以其公共性作為基本特性，它是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下國家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動或分配關(guān)系[6]。從其支出范圍看，體現(xiàn)出直接或間接地服務(wù)于民生的特點，因此，公共財政的實質(zhì)就是民生財政。

我國財政制度是從計劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲而來的。20世紀(jì)90年代之前，與之計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度是典型的“建設(shè)財政”。其突出特點表現(xiàn)為，從政策目標(biāo)到支出安排都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，偏重于發(fā)揮財政經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段作用，而對促進(jìn)人類自身發(fā)展，解決人民生活和生計的社會事業(yè)等方面重視不夠。直到20世紀(jì)90年代初，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制取代了計劃經(jīng)濟(jì)體制，以公共財政為導(dǎo)向的財政制度才發(fā)生了根本性的變革。雖說公共財政框架構(gòu)建在我國已提倡多年，政府預(yù)算一直秉持“取之于民、用之于民”的原則，但民生問題被提到公共財政建設(shè)的突出位置，政府預(yù)算中財政支出實實在在向民生方面傾斜只是近些年的事情。應(yīng)該說，民生財政是源于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的特殊階段所伴隨的民生問題產(chǎn)生的，且為解決民生問題提供財力保障的專有名詞。民生財政是公共財政在我國的深化和實踐，它是較之計劃經(jīng)濟(jì)時期以“建設(shè)”為財政支出取向的國家財政稱呼的取代。

對于“什么是民生財政”，目前尚無權(quán)威的官方解釋。在2007年黨的十七大報告中，民生內(nèi)容包括教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理等。在2008年政府工作報告中，民生內(nèi)容擴(kuò)展為教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、廉租住房、文化、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)和公共安全等。按照黨和政府對民生內(nèi)容范圍的劃定，民生財政通常被理解為在政府財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)和公共安全等方面的預(yù)算支出安排?？梢?，政府預(yù)算所涉及的民生財政相關(guān)科目支出與政府報告列舉的民生內(nèi)容是基本一致的。基于上述理解，筆者贊同安體富的觀點，他認(rèn)為：民生財政意味著在各級政府預(yù)算中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文化服務(wù)以及公共安全等民生方面支出在各級政府支出中要占有相當(dāng)高的比例，甚至要處于主導(dǎo)地位[7]。

有關(guān)民生方面的支出，近些年來已成為政府預(yù)算安排的重點和亮點。各級政府對民生問題的高度重視，無不體現(xiàn)在呈報給本級人民代表大會的政府預(yù)算報告之中。到底民生問題得到多大程度的落實，這里不妨列出一份用于民生支出方面的預(yù)算清單。透過這份民生財政的賬本，政府對民生問題的保障即會清晰可見。

過去7年間，從中央政府到地方政府，財政用于民生方面的支出在持續(xù)加大。就全國而言，對教育、醫(yī)療、社會保障等基礎(chǔ)性民生支出由2003年的5679.25億元增加到2010年的14186.17億元，同比增長149%，這些基礎(chǔ)性民生支出的投入占其財政支出比重由23%提高到32%。其中，對教育投入由2003年的2736.88億元增加到2010年的12550.02億元，同比增長358%，教育投入占其財政支出比重由2003年的12.7%提高到2010年的14%；社會保障與就業(yè)投入由2003年的1760.94億元增加到2010年的11506.91億元，同比增長553%，社會保障投入占其財政支出比重由2003年的7.1%提高到2010年的12.8%；醫(yī)療衛(wèi)生投入由2003年的778.05億元增加到2010年的2441.98億元，同比增長213%，醫(yī)療衛(wèi)生投入占其財政支出比重由2003年的3.2%提高到2010年的5.4%。持續(xù)呈現(xiàn)社會保障投入力度大于有法定保障的教育投入的勢頭，這預(yù)示著在民生財政中基本民生的“托底保障”作用凸顯。但另一方面，醫(yī)療衛(wèi)生的投入無論是增長幅度還是其占財政支出比重較之其他支出呈現(xiàn)出慢速增長態(tài)勢，這說明，事關(guān)基本民生的醫(yī)療衛(wèi)生投入力度還有待加強(qiáng)。

三、民生財政誤區(qū)與人大監(jiān)督機(jī)制完善

以民生財政為導(dǎo)向，政府用于民生方面的支出及其占比顯著增加，民生狀況得到積極改善，然而，這并不代表民生問題在我國已得到很好解決。因為，民生問題具有明顯的階梯性。必須看到，在涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)以及公共安全等諸多民生領(lǐng)域，民眾需求是有輕重緩急的，有些方面是民眾最急需解決的問題。例如：最低生活補(bǔ)助以及鰥寡孤獨的社會救濟(jì)以及基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、就業(yè)、公租性保障住房等活動，是人們最基本的生存所需，事關(guān)人們生命的存在和維持，因而是基礎(chǔ)性的最低層次的民生需求。對屬于第一階梯的民生需求，財政支出應(yīng)以確保，尤其是最低生活補(bǔ)助以及鰥寡孤獨的社會救濟(jì)以及基本醫(yī)療保險及養(yǎng)老保險等方面的保障，要做到社會群體的全覆蓋；而像教育，尤其是基礎(chǔ)教育可歸為第二階梯的民生需求。教育主要是增長人們的知識、技能與素質(zhì)，是現(xiàn)代社會人們正常生活的必備條件；環(huán)境保護(hù)屬于第三階梯的民生需求，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段才有能力解決環(huán)境和生態(tài)問題；文化活動則屬于第四階梯的民生需求，它是伴隨人民生活水平的提高而產(chǎn)生的更高層次的精神需求，精神文明的基礎(chǔ)是物質(zhì)文明。政府其他的公共服務(wù)如社會管理活動，雖說都是民眾正常生活的條件，是政府最基本的職能，是財政必須保證的支出，但政府這類活動必須壓縮到最小規(guī)模，以免擠占最直接的民生支出[8]。這類支出受民生直接需求的影響很小，是否納入民生財政值得商榷。

值得注意的是，當(dāng)前很多地方對民生財政的理解只停留于數(shù)字化、機(jī)械的認(rèn)識，為了彰顯其財政支出的“民生”性，以此突出其政績，往往政府部門、地方媒體都一呼而擁地宣稱自己的政府預(yù)算中民生支出占比達(dá)到多少。更有甚者，有些地方政府借提倡民生財政之機(jī)，將與民生并無密切相關(guān)的支出都算在民生財政之列。正如劉希尚所說：如果把民生當(dāng)作一種時尚標(biāo)簽來到處貼，那遠(yuǎn)不是真正的“民生財政”[9]。其實，民生財政要真正落到實處，不僅僅需要量的保證，更要注重民生支出的“實心化”。尤其是那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困人口眾多，關(guān)乎其百姓生存的即屬于第一階梯的民生需求，政府預(yù)算安排中要足額確保。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)的預(yù)算法律并根據(jù)本級政府可支配的財力，逐級依次地安排民生支出?？傊?，民生財政不能呈現(xiàn)跳躍性，所有的民生支出都要以基礎(chǔ)性民生保障為前提，倘若第一階梯及第二階梯的民生需求尚未夯實，跟隨潮流而去傾向更高階梯的民生需求，那就忽略了民生財政深刻的內(nèi)涵與要求。若民生支出成為一種名義而被假借和濫用，民生財政勢必會變形走樣。

由此，現(xiàn)階段，我國民生問題的解決及民生財政的落實更需要民主決策和監(jiān)督機(jī)制。這其中，最重要的是要充分發(fā)揮人民代表大會對政府預(yù)算的監(jiān)督作用。首先，完善與民生相關(guān)的立法是確保民生財政質(zhì)量發(fā)揮的制度基礎(chǔ)。在新修訂的預(yù)算法及相關(guān)的法律中要合理界定民生支出的范圍與層次?？紤]到目前我國民生財政的含糊性，建議將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)及公租房等與人民群眾生活直接相關(guān)的幾個方面的支出界定為基礎(chǔ)性民生支出，并細(xì)化該民生項目支出的具體科目。有條件的地方可編制民生預(yù)算，將基礎(chǔ)性民生支出納入規(guī)范化、法治化軌道[10]。

其次，鑒于我國目前基礎(chǔ)性民生支出在預(yù)算安排中的不確定性，建議在新修訂的預(yù)算法中，應(yīng)對基礎(chǔ)性民生支出（即國際上通用的“福利性”支出，所謂“福利性”支出指的是與民生密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和保障住房等方面支出）占政府預(yù)算支出的比例予以量化規(guī)定。對此，可以借鑒國際經(jīng)驗。國際上，按照人均GDP收入水平不同，分為高收入國家、中等收入國家和低收入國家，不同收入國家的福利性財政支出占比是不一樣的。通常，人均GDP在9000美元以上的屬于高收入國家，它們的福利性財政支出占GDP比重21%，占財政支出比例50%以上；人均GDP在3000～9000美元屬于中等收入國家，它們的福利性財政支出占GDP比重11%，占財政支出比例42%；人均GDP低于3000美元的屬于低收入國家，它們的福利性財政支出占GDP比重7%，占財政支出比例27%。

第三，推進(jìn)政府預(yù)算公開透明，尤其是民生支出預(yù)算的公開透明更顯重要。民生財政是與民眾生計及生活最為密切相關(guān)的預(yù)算支出，只有預(yù)算公開透明，才能讓民眾有渠道了解政府民生支出用在哪些方面，知曉這些支出是否與民眾的需求密切相關(guān)，每一項支出安排了多少財力。預(yù)算公開透明是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法，這不僅體現(xiàn)了公共財政的要義，更重要的是便于民眾對政府預(yù)算的監(jiān)督。當(dāng)預(yù)算公開成為一種常態(tài)，那些隱藏真相的“其他支出”才會無處可藏，民生財政才不會打折扣。

注釋：

[1][6]黃洪雷：《公共財政的實質(zhì)是民生財政》，載《光明日報》2008年12月30日。

[2][3][4]安體富：《我國財政開始向民生財政轉(zhuǎn)變》，載《中國稅務(wù)報》2008年5月12日。

[5]安體富：《民生財政：我國財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史性轉(zhuǎn)折》，載《地方財政研究》2008年5月15日。

[7][8]張馨：《論民生財政》，載《財政研究》2009年第1期。

[9][10]寇明風(fēng)：《民生財政的內(nèi)涵與體系構(gòu)建：一個文獻(xiàn)綜述》，載《地方財政研究》2011年8月15日。