應(yīng)重新認(rèn)識(shí)并重視地方審計(jì)體制改革中的“深圳模式”

□ 楊肅昌

眾所周知，審計(jì)體制作為一國(guó)政治體制的組成部分，它的任何變動(dòng)從來都是與特定的政治環(huán)境緊密相聯(lián)的。黨的十七大之后，進(jìn)一步推動(dòng)政治體制改革曾一度擺上了中國(guó)改革決策層的議事日程。深圳作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)田和排頭兵曾率先進(jìn)行了很多成功的改革，似乎又將率先擔(dān)當(dāng)起地方政治改革的重任。2008年5月《深圳市近期改革綱要（征求意見稿）》（或稱“政改草案”）出臺(tái)，提出了包括積極發(fā)展黨內(nèi)民主、區(qū)長(zhǎng)差額直選和創(chuàng)新人大工作機(jī)制在內(nèi)的多項(xiàng)政改建議。很顯然，這是一次準(zhǔn)備在全國(guó)率先推出的地方性政治體制綜合改革的實(shí)驗(yàn)?！罢牟莅浮币唤?jīng)公布，不僅立刻引起了海內(nèi)外媒體的爭(zhēng)相報(bào)道和社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注，也觸發(fā)了不同層級(jí)對(duì)地方政治改革的分歧與爭(zhēng)議，不久“政改草案”在種種因素制約下夭折了。與此同時(shí)，廣東開始在全省范圍推廣順德“大部制”改革模式，這一模式是將人大、政協(xié)之外的黨政工群全套系統(tǒng)一并納入機(jī)構(gòu)整合范圍，試探性地走出一條與深圳“政改草案”不同的改革之路，即為了避免黨政部門機(jī)構(gòu)和職能重疊交叉、責(zé)任不清以及辦事效率不高等問題，在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職能實(shí)施合并的同時(shí)，還把原來的一些政府部門和事業(yè)單位歸并到黨委機(jī)構(gòu)中。這一改革使黨委管得更多更實(shí)了，可謂是一種“黨政合一”式的改革。

值得注意的是，深圳“政改草案”與“順德改革”都對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)及其職責(zé)作了重新安排。按照深圳“政改草案”，深圳審計(jì)體制改革采用的是理論界所稱的“雙軌制”模式（以下簡(jiǎn)稱“深圳模式”），即在深圳市人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，并將原隸屬于深圳市審計(jì)局的投資審計(jì)專業(yè)局并入市人大預(yù)算委員會(huì)，建立立法審計(jì)，統(tǒng)一審查和監(jiān)督政府預(yù)算、決算和重大投資項(xiàng)目；與此同時(shí)，原隸屬于政府的市審計(jì)局仍然保留，主要從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、地方金融審計(jì)以及深圳市政府安排的其他審計(jì)事項(xiàng)。按照“順德改革”方案，順德審計(jì)體制改革采用的是理論界所稱的“合并論”模式（以下簡(jiǎn)稱“順德模式），即將審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)一同并入市紀(jì)律檢查委員會(huì)，共同承擔(dān)黨政多種監(jiān)督任務(wù)，由市紀(jì)委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和組織管理審計(jì)工作。由此看，審計(jì)作為一種重要的政治與經(jīng)濟(jì)治理手段，已為各個(gè)政治層面所重視。

雖然，深圳“政改草案”提出的全部改革思想由于條件限制未能實(shí)施，但其中的審計(jì)體制改革思路仍然具有鮮明的憲政性和現(xiàn)實(shí)性特征；更為重要的是，或許我們可從審計(jì)體制改革這一局部改革中探索出一條通過完善地方人大預(yù)算審查監(jiān)督制度以帶動(dòng)地方政治體制改革的適宜路徑來。所以，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)并重視這一改革模式。

總體上看，“深圳模式”體現(xiàn)出與憲政一脈相承的理念和方向。

一是體現(xiàn)出“監(jiān)督權(quán)在民”理念

在現(xiàn)代國(guó)家和政治形式下，人民不可能都直接去行使民主權(quán)利，直接民主制只能在一個(gè)很有限的范圍和領(lǐng)域內(nèi)行使，更多的則是間接民主制形式，而間接民主制主要表現(xiàn)為代議制，在中國(guó)，則是人民代表大會(huì)制度。按照憲法，人大擁有多項(xiàng)權(quán)力，特別是擁有預(yù)算審批權(quán)和對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)，即“管錢袋子的權(quán)力”。而“財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題”就意味著審計(jì)與人大監(jiān)督在內(nèi)容上有高度一致性，即都要監(jiān)督財(cái)政支出的合法性、真實(shí)性和有效性，這就決定了審計(jì)與人大之間存在一種內(nèi)在聯(lián)系。全國(guó)人大常委會(huì)在分組審議審計(jì)工作報(bào)告時(shí)有委員指出，“對(duì)財(cái)政的監(jiān)督離開了審計(jì)就無(wú)法監(jiān)督”。這不僅凸現(xiàn)出審計(jì)對(duì)于人大監(jiān)督的重要性，更深刻說明了審計(jì)監(jiān)督的要義就在于充分保障人民“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。

二是體現(xiàn)出“法治”理念

法治的要義是約束政府以及政府手中的公權(quán)，在憲政體制下，政府權(quán)力不能自行其是，必須服從一種外在的約束和制約，在中國(guó)，這種約束和制約最基本的途徑就是人大監(jiān)督。中國(guó)憲法已明確了人大對(duì)政府監(jiān)督的基本程序和內(nèi)容，但目前人大監(jiān)督在相當(dāng)程度上還停留在理論層面上，如何在程序法和成文法中予以細(xì)化將是憲政建設(shè)的重點(diǎn)，特別是在政府權(quán)力已經(jīng)相當(dāng)膨脹的今天尤顯得重要?！吧钲谀Ｊ健斌w現(xiàn)了法治之理念，使得審計(jì)在人大制度下真正成為政府權(quán)力制約機(jī)制的重要組成部分，毫無(wú)疑問這對(duì)于弘揚(yáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與民主監(jiān)督的威力是極其有意義的。

三是體現(xiàn)出“公共財(cái)政”理念

在憲政體制下的財(cái)政，是立法控制下的公開透明的公共財(cái)政，而對(duì)財(cái)政支出的審計(jì)監(jiān)督必然也要求公開透明，人大制度就為審計(jì)的這種公開透明提供了必要的法律與制度保障。比如，人大可通過對(duì)審計(jì)所查出來的問題進(jìn)行質(zhì)詢、聽證、討論、調(diào)查等公開化、透明化的程序以及使審計(jì)結(jié)果和利用社會(huì)化的方式，形成對(duì)政府行政機(jī)關(guān)或有關(guān)責(zé)任人全面的制約與監(jiān)督局面。這種公開化和透明化的審計(jì)程序，體現(xiàn)出公共財(cái)政的基本要求。相比之下，審計(jì)放在紀(jì)委不僅是與紀(jì)委職責(zé)相脫離且與公共財(cái)政也不相聯(lián)系。紀(jì)委職責(zé)是“查人”而不是查財(cái)政，且紀(jì)委工作無(wú)論在組織原則還是辦事程序上都是圍繞“紅頭文件”或“暗箱操作”方式進(jìn)行，難以真正做到“政務(wù)公開”，社會(huì)公眾當(dāng)然難以知曉。

“深圳模式”也是加強(qiáng)人大工作的現(xiàn)實(shí)需要。眾所周知，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作包括預(yù)算編制、預(yù)（決）算審批和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)都需要人大具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)和專業(yè)能力給予把關(guān)，也需要雄厚的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與其中，以輔助人大及其常委會(huì)履行好預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。對(duì)此，廣東省人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室主任黃平就認(rèn)為：“國(guó)外的一些國(guó)會(huì)（議會(huì)）設(shè)有專門的技術(shù)機(jī)構(gòu)如預(yù)算局、審計(jì)總署，專門負(fù)責(zé)審核政府財(cái)政預(yù)算的技術(shù)指標(biāo)，我們的預(yù)算監(jiān)督也應(yīng)該建立在技術(shù)數(shù)據(jù)的分析上，需要加大技術(shù)人員的投入。”但現(xiàn)實(shí)中，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的諸多環(huán)節(jié)都存在薄弱之處，使得人大監(jiān)督的深度、廣度和力度都受到比較大的影響。究其原因，這與審議和監(jiān)督預(yù)算力量存在嚴(yán)重不足密切相關(guān)。當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督上的困境與薄弱，不僅凸現(xiàn)出人大對(duì)細(xì)化預(yù)算、加強(qiáng)審批和強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的強(qiáng)烈需求，也昭示出人大建立自己的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)隊(duì)伍的必要性和緊迫性。

總之，“深圳模式”順應(yīng)社會(huì)主義民主政治和人民代表大會(huì)制度的進(jìn)一步發(fā)展，密切聯(lián)系實(shí)際，具有鮮明的、正確的政治理念，是中國(guó)審計(jì)發(fā)展方向，相信在不斷落實(shí)鄧小平政治改革思想的號(hào)召下是可期待的。

相比之下，“順德模式”盡管在現(xiàn)實(shí)政治生活中被加以推廣，但這一模式事實(shí)上存在不少理論與實(shí)際難題。

一是如何理清不同監(jiān)督的屬性及其關(guān)系

紀(jì)檢監(jiān)督屬于黨內(nèi)監(jiān)督，依據(jù)的是黨內(nèi)的各種規(guī)定，如黨內(nèi)監(jiān)督條例等；監(jiān)察監(jiān)督屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，依據(jù)的是行政監(jiān)察法及其他行政法規(guī)等；而審計(jì)監(jiān)督依據(jù)的是憲法和審計(jì)法，盡管當(dāng)前仍然屬于行政監(jiān)督的一種，但其應(yīng)該是代表納稅人意愿對(duì)政府機(jī)關(guān)實(shí)施的國(guó)家監(jiān)督。這些監(jiān)督的屬性和要求應(yīng)該說是不盡一致的，所以在“順德模式”下如何處理好這些不同監(jiān)督的屬性及其關(guān)系將是一個(gè)大問題。

二是如何處理好人大與審計(jì)之間的關(guān)系

圍繞預(yù)算法、審計(jì)法和監(jiān)督法，審計(jì)與人大之間就財(cái)政監(jiān)督形成了一種密切的聯(lián)系，審計(jì)工作為人大服務(wù)既是一種法律規(guī)定也是一項(xiàng)政治任務(wù)。但“順德模式”下審計(jì)機(jī)關(guān)面臨著多頭指令和要求。面對(duì)黨委、人大和政府三方面不同的要求，能否平衡好？更大的可能是，審計(jì)與人大之間的那種密切聯(lián)系被隔斷。因?yàn)槿舜罂梢载?zé)令政府并通過政府要求審計(jì)機(jī)關(guān)做好某項(xiàng)工作但卻不能責(zé)令黨委（紀(jì)委）。而每年審計(jì)機(jī)關(guān)是代表政府還是黨委（紀(jì)委）向人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告？如果是代表前者那就名不副實(shí)，而如果代表后者那人大能監(jiān)督黨委（紀(jì)委）或者說后者有必要向人大報(bào)告工作？無(wú)論怎樣，都破壞了人大監(jiān)督的程序性和嚴(yán)肅性。

三是如何處理好權(quán)力制約問題

應(yīng)該承認(rèn)，權(quán)力集中有它的好處——可集中力量辦大事，在這方面我國(guó)有很多成功的事例；但另一方面，如果權(quán)力缺乏制約，集中全力也可能辦錯(cuò)事，這同樣有歷史為鑒。所以，在黨政權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張的同時(shí)，更應(yīng)思考如何才能確保權(quán)力的正確行使。審計(jì)的使命就是加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制約與監(jiān)督，以督促和保證政府行政機(jī)關(guān)公正廉潔地行使好人民所賦予的權(quán)力；黨的十七大也是從完善制約和監(jiān)督機(jī)制的角度來定位審計(jì)監(jiān)督的。但“順德模式”顯然沒有從這一角度來理解和設(shè)置審計(jì)。

四是如何處理好憲法遵循問題

憲法第九十一條和一百零九條按政府行政管理模式，從隸屬關(guān)系、負(fù)責(zé)人任命、權(quán)限職責(zé)等方面確定了中國(guó)審計(jì)制度。盡管“順德改革”體現(xiàn)出“黨政合一”的格局，但黨與政府在組織屬性和運(yùn)行機(jī)制等方面上仍然是存在區(qū)別的，所以對(duì)比憲法，“順德模式”對(duì)審計(jì)隸屬關(guān)系的改變?nèi)杂羞`憲之處。相比之下，“深圳模式”下原市審計(jì)局及其大部分職責(zé)仍然保留在政府之中，而在人大內(nèi)部增設(shè)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織以及強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的做法也是依法可行的，所以并沒有違憲。

總之，“順德模式”盡管在強(qiáng)化黨政權(quán)力及提高審計(jì)效率方面意義較為明顯，但這一模式是基于舊的、傳統(tǒng)的政治理念以及“黨政合一”體制，隨著中國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程，其合理性和科學(xué)性會(huì)受到越來越多的質(zhì)疑，所以這一改革模式難具長(zhǎng)久生命力，應(yīng)是一種權(quán)宜之策而非長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。