古德諾政治與行政協(xié)調(diào)思想對(duì)中國(guó)干部選任制度改革的啟迪

李羚

古德諾政治與行政協(xié)調(diào)思想對(duì)中國(guó)干部選任制度改革的啟迪

李羚

古德諾是較早提出政黨變革理論的政治學(xué)家。在20世紀(jì)初就在行政與政治二分基礎(chǔ)上提出了如何協(xié)調(diào)國(guó)家職能的思想，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是政治與行政的協(xié)調(diào)。政黨是協(xié)調(diào)政治與行政沖突的潤(rùn)滑劑。政黨通過(guò)選舉官員來(lái)協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系。政黨體制也存在弊病，要隨著政府體制的改革，不斷改革政黨。政黨要增強(qiáng)對(duì)民眾的責(zé)任，自身也需要民主化改革。國(guó)內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者在關(guān)注政府體制改革與政黨改革的直接關(guān)系，這無(wú)疑是對(duì)中國(guó)政治的一個(gè)深刻把握。黨管干部是政治與行政協(xié)調(diào)的重要途徑;探索黨政干部分類(lèi)是當(dāng)前重要的研究課題。

古德諾;政治與行政協(xié)調(diào)思想;干部選任制度;黨管干部;競(jìng)爭(zhēng)上崗

干部選任制度改革是當(dāng)前中國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。事實(shí)上，競(jìng)爭(zhēng)性干部選任制度，已經(jīng)涉及到中國(guó)政治體制的深層次問(wèn)題，如競(jìng)爭(zhēng)性選拔與人大干部任免法定權(quán)的關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)性選拔與政府人事任免權(quán)的關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)性選拔與人力資源管理的關(guān)系等。當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)性選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著一個(gè)世界性難題:政黨在干部選拔方面的作用如何?問(wèn)題不在于要不要黨控制行政官員的任用權(quán)，而在于如何解決公眾選擇與民眾參與的制度建設(shè)問(wèn)題。要使黨管干部真正發(fā)揮政治和行政協(xié)調(diào)的作用。在這里，我們研究美國(guó)政治學(xué)家古德諾提出的政治與行政的協(xié)調(diào)思想，以期對(duì)我國(guó)當(dāng)前的政治發(fā)展有一些借鑒意義。

一、古德諾政治與行政協(xié)調(diào)思想

古德諾 (Frank J.Goodnow)是美國(guó)的一位政治學(xué)家，他較早地提出了政黨變革理論。終其一生，他不僅擅長(zhǎng)理論研究，而且也擅長(zhǎng)于深入?yún)⑴c美國(guó)政治實(shí)踐?！墩闻c行政》就是他的理論與實(shí)踐相結(jié)合的代表作，最具魅力的理論創(chuàng)新就是政治與行政協(xié)調(diào)理論。最具建設(shè)性的實(shí)踐成果就是政黨改革，他早在20世紀(jì)初就提出了“政黨改革”的概念。20世紀(jì)初撰寫(xiě)的《政治與行政》一書(shū)，是有其獨(dú)特的時(shí)代背景和政治實(shí)踐基礎(chǔ)的。他不僅觸摸到了美國(guó)政治理論框架在實(shí)際政府體制中的運(yùn)用，而且也揭示出實(shí)際政治運(yùn)用中的窠臼，正如他本人所言， “法律條文所表明的正式的政府體制，并不總與實(shí)際的體制相同”，為什么出現(xiàn)這樣的悖論，這里面到底隱藏著什么樣的政治秘密?正是這樣一個(gè)亟需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題一直令他著迷。古德諾從當(dāng)時(shí)已有的理論研究成果出發(fā)，繼威爾遜之后，對(duì)政治與行政二分理論進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述并提出了他的政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論。

在古德諾所處的時(shí)代中，政治與行政二分的思想并不是什么新鮮的提法。德國(guó)的斯坦因、布隆赤里，法國(guó)的狄克洛克早就對(duì)行政與政治的區(qū)別作過(guò)闡述。特別是在行政學(xué)研究較為發(fā)達(dá)的德國(guó)，斯坦因就曾指出，憲政是主體有組織的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來(lái)自憲政。而在古德諾之前素有“行政學(xué)之父”的美國(guó)第28屆總統(tǒng)威爾遜更是吸收有關(guān)研究行政的理論思想并且明確提出要把政治與行政區(qū)分開(kāi)來(lái)，將行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科。所不同的是，古德諾當(dāng)時(shí)在行政與政治二分基礎(chǔ)上提出了如何協(xié)調(diào)國(guó)家職能，重點(diǎn)是政治與行政的協(xié)調(diào)?？梢哉f(shuō)，政治與行政的協(xié)調(diào)發(fā)展理論才是古德諾對(duì)政行二分理論所作出的最具有獨(dú)創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。古德諾將主要精力放在探討如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)的路徑上，在考察美國(guó)行政活動(dòng)運(yùn)作基礎(chǔ)上，他分析了行政有效開(kāi)展所涉及到的外部環(huán)境，建立了一整套該如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的理論系統(tǒng)。

在《政治與行政》中，古德諾最大的貢獻(xiàn)就在于對(duì)威爾遜提出的政治—行政二分法作了進(jìn)一步的闡釋與發(fā)揮，從國(guó)家職能的角度對(duì)行政與政治做了一個(gè)統(tǒng)一性的論證，形成了政治與行政協(xié)調(diào)論的典型示范。

自法國(guó)啟蒙思想大師孟德斯鳩以來(lái)，傳統(tǒng)政治學(xué)與行政學(xué)研究一直以“三權(quán)分立思想”為理論基礎(chǔ)，將國(guó)家活動(dòng)區(qū)分為政治、行政和司法三大類(lèi)，三種權(quán)力分屬三個(gè)不同的獨(dú)立部門(mén)掌握，以使其相互制約和平衡。但由于三權(quán)經(jīng)常相互交叉，更由于行政權(quán)力日益膨脹甚至凌駕于立法、司法權(quán)力之上，所以古德諾從當(dāng)前政府研究體制中的不足和美國(guó)政治生活中的權(quán)力實(shí)際運(yùn)用中，指出由于過(guò)多關(guān)注憲法明文規(guī)定，只注重體制制度的變化，不注重體制外制度的研究;只注重分權(quán)，不注重集中的研究，所以導(dǎo)致政治與行政的不協(xié)調(diào)。于是他提出:在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行。在所有的國(guó)家中，也存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立的機(jī)關(guān)大部分時(shí)間都行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別是政治與行政?！?〕顯然古德諾已經(jīng)走入了一個(gè)新的視角，從這樣一個(gè)整體的職能統(tǒng)一出發(fā)，政治與行政協(xié)調(diào)是國(guó)家職能的必然要求。

但是從實(shí)踐層面來(lái)看，國(guó)家意志的表達(dá)與國(guó)家意志的執(zhí)行，協(xié)調(diào)是理論趨勢(shì)，不協(xié)調(diào)是現(xiàn)實(shí)常態(tài)。一個(gè)事物的兩個(gè)方面，既相互依賴(lài)，又相互約束，如何協(xié)調(diào)?所以，他從更高層面提出當(dāng)前國(guó)家職能理論關(guān)注的核心應(yīng)該是如何變不協(xié)調(diào)為協(xié)調(diào)，這是美國(guó)政治需要面對(duì)的悖論。

古德諾的貢獻(xiàn)還不僅在于此，同時(shí)在對(duì)分權(quán)學(xué)說(shuō)創(chuàng)立以來(lái)的政府體制活動(dòng)的反思的基礎(chǔ)上，他敏銳地指出分權(quán)理論與機(jī)構(gòu)分立的局限性，并提出政府行政是國(guó)家意志執(zhí)行功能的概念，這是分權(quán)理論以來(lái)行政概念的正本清源。提出政治與行政二分法是在19世紀(jì)80年代，距孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說(shuō)已有近一個(gè)半世紀(jì)的時(shí)間跨度。在某種意義上，政治與行政二分法的提出體現(xiàn)了一種使行政擺脫政治 (干擾)的努力。但是，有的學(xué)者在研究行政時(shí)，總是把古德諾在《政治與行政》中對(duì)孟德斯鳩三權(quán)分立的觀點(diǎn)的進(jìn)一步分析看作是對(duì)之的激烈批評(píng)?！?〕這是對(duì)古德諾的誤讀。

事實(shí)上在《政治與行政》一書(shū)中，作者實(shí)際上在提出國(guó)家職能的相似性基礎(chǔ)上，對(duì)孟德斯鳩分權(quán)思想本身歷史局限性進(jìn)行了深化。首先，他認(rèn)為，孟德斯鳩著名的分權(quán)理論正是建立在這種對(duì)政府功能的基本區(qū)分上的。其次，他雖然指出“孟德斯鳩如果做進(jìn)一步的研究的話(huà)，他本應(yīng)發(fā)現(xiàn)，政府的第三種功能即司法功能是不存在的”，但他接著又指出，“孟德斯鳩的理論不只包括承認(rèn)政府的功能權(quán)力的分立，還包括承認(rèn)政府機(jī)構(gòu)的分立;這些分立的政府機(jī)構(gòu)被授予一種政府權(quán)力……孟德斯鳩的這部分理論，對(duì)政府組織的建立有巨大的影響?！薄?〕可以說(shuō)，古德諾在這里如此著墨，絕不是僅僅批判孟德斯鳩，更重要的是想通過(guò)全面梳理分權(quán)理論對(duì)實(shí)踐的深刻影響。分權(quán)是那個(gè)時(shí)代民治政府的一個(gè)標(biāo)志。但是政治實(shí)踐中無(wú)處不在的深刻沖突又不斷揭示這種分權(quán)和政府機(jī)構(gòu)分立不相適應(yīng)的難題，原因在于“任何建立在政府功能劃分一般理論基礎(chǔ)上的政治組織，都不把表達(dá)國(guó)家意志的功能，交付給它為之制定規(guī)則的任何惟一機(jī)關(guān)去行使?！薄?〕為什么是如此呢?古德諾發(fā)現(xiàn)“這不僅是因?yàn)檎畽?quán)力的行使無(wú)法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能。每種次要的功能的行使，都是委托給那些在某種程度上獨(dú)立和自治的政府機(jī)關(guān)的。這些機(jī)關(guān)在政府體制中有各自的名稱(chēng)和職責(zé)?！薄?〕就是說(shuō)，盡管從分權(quán)理論出發(fā)，人們能夠區(qū)分開(kāi)政府的兩種主要功能，但卻無(wú)法嚴(yán)格規(guī)定這些功能委托給哪些政府機(jī)關(guān)去行使。結(jié)果必然導(dǎo)致對(duì)行政概念的誤讀?！耙?yàn)樾姓?jīng)被想象為執(zhí)行性的功能。即執(zhí)行機(jī)關(guān)的功能?！薄?〕正是從分權(quán)理論實(shí)踐歷史發(fā)展的局限中古德諾正本清源，指出“行政是執(zhí)行國(guó)家意志的功能?！薄?〕從此，行政不再是立法的對(duì)應(yīng)物，而是政治的伙伴，作為國(guó)家職能的兩個(gè)方面并存而發(fā)揮著表達(dá)和執(zhí)行國(guó)家意志的作用。

在此基礎(chǔ)上他認(rèn)為，分權(quán)不能作為任何政府組織的基礎(chǔ)，“實(shí)際政治的需要要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！薄?〕這樣，古德諾從分權(quán)理論在實(shí)踐中存在的困境中得出，無(wú)論是議會(huì)制還是總統(tǒng)制，國(guó)家職能有其相似性，政治與行政兩種職能，便為他在全書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線(xiàn)作出了鋪墊，這個(gè)主線(xiàn)就是政治與行政必須協(xié)調(diào)。他的這一協(xié)調(diào)思想，不僅打破了長(zhǎng)期以來(lái)壟斷政治實(shí)踐的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的神圣地位，更重要的是把之納入國(guó)家職能統(tǒng)一之中，從而奠定了既要民主同時(shí)要兼顧效率的理念。這是對(duì)三權(quán)分立理論最早最完整的檢視，因此，在研究西方政治體制的特征時(shí)，我們不能再沿襲三權(quán)分立的簡(jiǎn)單提法，因?yàn)檫@一問(wèn)題在古德諾時(shí)代就已經(jīng)得到解決。

正是在此基礎(chǔ)上的理論梳理和實(shí)踐總結(jié)，古德諾提出國(guó)家職能兩分法。其關(guān)鍵在于提出政黨政治存在的合法性，即解決和協(xié)調(diào)政治與行政行使中的不協(xié)調(diào)的矛盾的出路關(guān)鍵在政黨體制。古德諾以一種表述歷史規(guī)律的口吻揭示了政黨的必然性:“過(guò)去，由于憲法為行政首腦和行政官員規(guī)定了獨(dú)立地位，一直不可能在正式政府制度內(nèi)部發(fā)展政治對(duì)行政的必要控制。這種控制因而就在政黨制度內(nèi)發(fā)展起來(lái)了。”

從《政治與行政》這本書(shū)中，可以清晰地了解到作者關(guān)于行政與政治協(xié)調(diào)理論的主要思想和觀點(diǎn)。一方面政治對(duì)行政的控制要適度，這是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。另一方面行政也要適度集權(quán)，這是國(guó)家執(zhí)行意志的職能性質(zhì)決定的。行政的適度集權(quán)化是政治與行政實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的必要途徑。至于協(xié)調(diào)的途徑，則主要考慮政黨對(duì)政治與行政協(xié)調(diào)關(guān)系的影響。這一協(xié)調(diào)理論的深刻意義就在于解決政黨在政府體制中的地位和作用。因此，我們可以這樣說(shuō)，古德諾在政治與行政二分法的批判性研究中，獨(dú)具匠心，厘清了當(dāng)時(shí)美國(guó)政治發(fā)展中的重分權(quán)，輕集中;重民主，輕效率的困境問(wèn)題，從而也奠定了其獨(dú)特的政黨觀。這一點(diǎn)對(duì)于中國(guó)政黨體制在政治發(fā)展中的獨(dú)特地位有重要的啟示作用。

二、政黨是協(xié)調(diào)政治與行政沖突的潤(rùn)滑劑

首先，古德諾從國(guó)家職能協(xié)調(diào)性提出政黨是政府體制的重要組成部分。政黨是政府體制的必要組成部分。政黨擔(dān)負(fù)著挑選政府體制中表達(dá)國(guó)家意志的成員和挑選執(zhí)行這種意志的人員;這種以協(xié)調(diào)國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行的功能為已任的政黨組織不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)大，而且應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期存在;通過(guò)政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)，來(lái)促進(jìn)政治與行政，中央與地方之間的協(xié)調(diào)。從而改變了政黨長(zhǎng)期游離于制度體制外的局面，為美國(guó)政黨政治的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。可以說(shuō)，古德諾讓更多的美國(guó)人和政治家們認(rèn)識(shí)到政黨是美國(guó)政局長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要因素。這是自美國(guó)建國(guó)以來(lái)，對(duì)美國(guó)政黨持積極肯定作用的少有的政治學(xué)家，也開(kāi)啟了現(xiàn)代政黨政治的理論研究。事實(shí)上，古德諾從國(guó)家職能角度提出政黨在現(xiàn)代政府體制中的不可替代性。他不惜筆墨大量列舉了英國(guó)與美國(guó)的政府體制的不同，指出政治與行政協(xié)調(diào)的途徑，“在我們考察任何國(guó)家的政治發(fā)展時(shí)，都可以發(fā)現(xiàn)政府的這兩種基本功能之間必然存在著某種這樣的關(guān)系”。只不過(guò)由于政府體制不同，美國(guó)這種控制就在政黨體制中得到發(fā)展。

其次，古德諾認(rèn)為政黨是協(xié)調(diào)政治與行政沖突的潤(rùn)滑劑。他認(rèn)為政黨通過(guò)什么方式來(lái)協(xié)調(diào)政治與行政之間的關(guān)系呢?事實(shí)上，協(xié)調(diào)本身就存在兩個(gè)沖突的前提，第一個(gè)沖突，政治控制行政是否適度，如果控制擴(kuò)展超出了這一限制，“因?yàn)槿绻搅?，?guó)家意志執(zhí)行中的的普遍行政效率以及人民表達(dá)國(guó)家意志的能力都將不可避免地大大降低?！薄?〕涉及到政黨的組織和行為對(duì)于政治功能的行使。第二個(gè)沖突，被控制的行政是否能更好地執(zhí)行業(yè)已表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志。涉及到行政的適度集中。在這里，作者可謂是獨(dú)樹(shù)一幟，沖破當(dāng)時(shí)集權(quán)傳統(tǒng)理論帶來(lái)的桎梏，大聲疾呼，“應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢(shì)，而不是阻礙它的發(fā)展?！薄?0〕這兩個(gè)適度都建立在對(duì)政黨體制的依賴(lài)上。

所以，古德諾認(rèn)為在法律上承認(rèn)政黨，將不會(huì)自行導(dǎo)致高效率的行政管理。挑選官員是政黨協(xié)調(diào)的重要手段，而且也一直把這種手段視為人民控制的原則而加以擴(kuò)大。必須采取選舉官員和經(jīng)常選舉的原則。因此，終于制定了政府所有的重要官員都要選舉產(chǎn)生的，并且他們的任職期限也比較短的規(guī)定。面對(duì)如此繁重的選舉任務(wù)，就進(jìn)一步使這種強(qiáng)大的政黨組織成為需要。

可是，政黨強(qiáng)大也會(huì)帶來(lái)一系列的危害，即缺乏行政效率和缺乏對(duì)民眾意志的責(zé)任。而且，政黨并非天然的道德倫理的守護(hù)人，為了維持一個(gè)黨需要做大量的工作，而這不是一件容易的事?！八鼤?huì)助長(zhǎng)政黨的不負(fù)責(zé)任，它鼓勵(lì)使用非法手段使黨永世長(zhǎng)存和加強(qiáng)力量?！薄?1〕不能指望那些熱心于黨務(wù)管理和政府工作的人們從純粹無(wú)私的動(dòng)機(jī)出發(fā)。恰恰相反，為了操縱黨的機(jī)器，最常采用的不正當(dāng)?shù)氖侄斡袃煞N:一種是策劃對(duì)這些黨的領(lǐng)袖們有利的常務(wù)會(huì)議。另一種是如果碰恰出席人的會(huì)議不利于這些人操縱組織，就在計(jì)算會(huì)議的投票票數(shù)上弄虛作假，借以獲得對(duì)黨的領(lǐng)袖們有利的提名會(huì)議的出席權(quán)。所以，古德諾指出，作為在美國(guó)建立起來(lái)和活動(dòng)著的政黨，是帶有一些嚴(yán)重的弊病的。他告誡人們，如果政黨不去做，我們面臨的將會(huì)是無(wú)政府狀態(tài)而不是政府的治理?！艾F(xiàn)在，政治變革自然進(jìn)行得更快，但是……有必要永遠(yuǎn)記住，最終的目的不是要把黨魁作為一種制度消滅掉，而是要使他服從公眾的意志?！薄?2〕

第三，古德諾認(rèn)為一部分行政是不需要政治控制的，是中立的。沿著政黨為人民負(fù)責(zé)的思路，古德諾特別提出行政的可分性，旨在指出一部分行政是不需要政治控制的，是中立的。在某種意義上，政治與行政二分法的提出體現(xiàn)了一種使行政擺脫政治 (干擾)的努力?！皩?shí)際上，行政中很大一部分是與政治無(wú)關(guān)的;所以，即使不能全部，也應(yīng)該在很大程度上把它從政治團(tuán)體的控制下解放出來(lái)。行政之所以與政治不相干，是因?yàn)樗税肟茖W(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動(dòng)——這些活動(dòng)對(duì)于真正的國(guó)家意志的表達(dá)即使有影響也是很小的。為了能最有利于行使行政功能的這一分支，必須組織一套完全不受政治影響的政府機(jī)構(gòu)?！薄?3〕

很顯然，古德諾結(jié)合美國(guó)政治實(shí)踐的發(fā)展，尤其是文官制度的建立對(duì)政黨選舉帶來(lái)的影響，提出了民選官員主要是政治領(lǐng)域。對(duì)行政中的準(zhǔn)司法、半科學(xué)和商業(yè)等行政官員不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。這樣有利于行政集權(quán)，更有利于政治與行政的協(xié)調(diào)，所以，古德諾特別提出從政黨組織的政治控制中解脫出來(lái)，“為了政治與行政的功能之間達(dá)到前面所說(shuō)的那種非常重要的協(xié)調(diào)，把下級(jí)官員置于政黨控制之下是不必要的，有黨對(duì)總統(tǒng)以及各部部長(zhǎng)的控制就足夠了”?！?4〕他還進(jìn)一步分析，由于采用了分肥的觀念，導(dǎo)致行政效率的損失非常突出。如大量的委任人員僅僅進(jìn)行政治考察的做法是有害于公共事務(wù)的，因?yàn)樗３０押翢o(wú)能力的人放到重要的職位上去。為此，文官制度的改革，除了使較低級(jí)的職位不受政治的影響之外，最終的目標(biāo)還在于，應(yīng)當(dāng)使政府類(lèi)似于司法行政的那種功能的行使不受政治的影響獲得承認(rèn)。這些都旨在明確政黨的職責(zé)僅在于幫助執(zhí)行法律，它們對(duì)政府官員過(guò)去所擁有的巨大權(quán)力，在聯(lián)邦政府中抑或在當(dāng)前州政府的許多情況中都是沒(méi)有必要的。古德諾提出的作為國(guó)家職能的政黨選舉官員的邊界問(wèn)題，我們要從兩個(gè)方面來(lái)分析，首先，美國(guó)是典型的兩黨體制，政黨是選舉機(jī)器。通過(guò)選舉實(shí)現(xiàn)政治表達(dá)國(guó)家意志的能力和行政執(zhí)行國(guó)家意志的能力。其次，美國(guó)政務(wù)與事務(wù)官分立，產(chǎn)生的方式不同，有民選官員和任命官員之分。很顯然，我們不能照搬和照抄美國(guó)的政黨改革，但這并不意味著我們可以拒絕其中的政黨政治對(duì)干部選任改革的分類(lèi)問(wèn)題。

第四，古德諾認(rèn)為應(yīng)建立一個(gè)適度集權(quán)的行政體制。為了使政黨成為負(fù)責(zé)任的政黨，古德諾提出，在改革政黨的同時(shí)，改革行政，建立一個(gè)適度集權(quán)的行政體制是必需的;要使政黨負(fù)責(zé)任，在其提名權(quán)的問(wèn)題上，就必須承認(rèn)它是一個(gè)政治機(jī)構(gòu)，并把它置于公共控制之下;要改革黨內(nèi)選舉制度，更加經(jīng)常地使用公民投票的方法。這也是古德諾對(duì)政黨改革的一個(gè)深刻思考?！?5〕我們注意到，他設(shè)計(jì)了政黨作為提名公職候選人這樣一種政治性團(tuán)體，它必須受到公眾的限制和控制。即把普選投票的原則運(yùn)用于預(yù)選投票，“具體要求就是:一是選民的一次投票行動(dòng)同時(shí)應(yīng)完成定期選舉的選舉登記、黨員登記和預(yù)選投票等三項(xiàng)工作。二是黨員參與黨的行動(dòng)的場(chǎng)所和日期要做到象選舉登記的場(chǎng)所和日期那樣公開(kāi)和家喻戶(hù)曉，使得甚至那些在完成黨的任務(wù)方面表現(xiàn)消極的人也都能注意到;三規(guī)定政府有權(quán)監(jiān)督選舉登記和政黨預(yù)選投票，但不正當(dāng)?shù)卦黾诱拈_(kāi)支是不允許的”〔16〕。盡管政黨體制不同，但古德諾從政治與行政協(xié)調(diào)視角深化政黨在干部選任中的職責(zé)和制度設(shè)計(jì)，與當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)性選任制度困境有著相同性，對(duì)于我們深化黨管干部以及推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選任制度可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了深刻的理論視角。

三、政治與行政協(xié)調(diào)思想對(duì)中國(guó)干部選任制度改革的啟迪

概括上面所論述的內(nèi)容，我們可以得出古德諾政黨觀至少有這樣的一些論斷:政黨是政府體制的組成部分。政黨通過(guò)選舉官員來(lái)協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系。政黨體制也存在弊病，要隨著政府體制的改革，不斷改革政黨。政黨要增強(qiáng)對(duì)民眾的責(zé)任，自身也需要民主化改革。把普選的方式運(yùn)用于政黨預(yù)選投票之中;政黨要完全公開(kāi)他們的賬目和活動(dòng)，以消除公共選舉中非法使用金錢(qián)方面的腐敗。

這些思想對(duì)于當(dāng)前中國(guó)干部選任制度改革有著重要的啟迪，我們注意到，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者在關(guān)注政府體制改革與政黨改革的直接關(guān)系，這是對(duì)中國(guó)政治的一個(gè)深刻把握。僅單獨(dú)進(jìn)行行政體制改革，或僅注重黨內(nèi)民主改革，都被實(shí)踐證明，改革是缺乏動(dòng)力和目標(biāo)的，是零亂的，有局限的。

從政治與行政協(xié)調(diào)的關(guān)系來(lái)看，干部選任制度關(guān)系到政府體制，中央與地方關(guān)系和政黨體制。它涉及到政治控制、行政效率和政黨的民主化等重大政治問(wèn)題。盡管?chē)?guó)情不同，政治體制不同，政黨政治有差異，但都探討和涉及到一個(gè)根本問(wèn)題，即對(duì)官員的選舉、任命和管理。在這一點(diǎn)上，最容易引起我們反思的應(yīng)當(dāng)是深化干部選任制度改革本身的價(jià)值和實(shí)踐。

干部選任制度改革是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，在這方面，我們黨取得了一些實(shí)踐成果，增強(qiáng)了干部選任的民主性和競(jìng)爭(zhēng)性。主要表現(xiàn)在:干部管理權(quán)限的下放、公務(wù)員制度的推行、規(guī)范了干部選任的民主化程序，干部選拔任用中廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。群眾意見(jiàn)成為決定干部能否任用的重要條件之一。在此基礎(chǔ)上還創(chuàng)新干部選拔任用工作方式。如競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要方式，還有公推公選、公推直選等一些做法。

事實(shí)上，在新一輪干部選任制度改革中民主性增強(qiáng)，越來(lái)越多的干部崗位被納入公開(kāi)選任的范圍，但是細(xì)細(xì)分辨，大多是副職，或是非重要崗位進(jìn)行公開(kāi)選任。汪玉凱教授有一個(gè)判斷，過(guò)去我們可以把行政職務(wù)的副職公推公選，行政職務(wù)的正職，基本上很少公推公選，黨內(nèi)的正職更沒(méi)有過(guò)公推公選?，F(xiàn)在這個(gè)情況有所改變，各地試點(diǎn)開(kāi)始針對(duì)一把手公選進(jìn)行電視轉(zhuǎn)播，如南京、貴陽(yáng)等地。從長(zhǎng)期關(guān)注黨內(nèi)選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析，黨內(nèi)干部選任主體呈現(xiàn)多樣性。有村支部書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和縣直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還有委員選舉等，有的地方甚至也將發(fā)展黨員進(jìn)行票決。選舉方式，有公推直選，也有民主推薦;選舉范圍有市(廳)、縣 (處)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)，也有學(xué)校，醫(yī)院和衛(wèi)生職能部門(mén)。干部選任制度已經(jīng)進(jìn)入改革與發(fā)展并存的局面，但也凸現(xiàn)出發(fā)展中的難題:選舉類(lèi)與委任類(lèi)干部的邊界在哪里?這既是對(duì)黨管干部的反思，也是對(duì)干部選任制度的反思。

從古德諾《政治與行政》一書(shū)中所闡發(fā)的政黨觀中，我們可以得到這樣的啟示:黨管干部是政治與行政協(xié)調(diào)的重要途徑;探索黨政干部分類(lèi)是當(dāng)前重要的研究課題。雖然我們沒(méi)有政務(wù)與事務(wù)分立制度，但是依據(jù)大部制改革，黨政合一的模式有利于我們探索黨管干部的科學(xué)分類(lèi);干部分類(lèi)管理已經(jīng)有一些實(shí)踐雛形。一是區(qū)分選任制、委任制公務(wù)員與考任制、聘任制公務(wù)員，就是對(duì)《公務(wù)員法》中規(guī)定的選任、委任、考任、聘任4類(lèi)干部作出區(qū)別，把選任、委任類(lèi)公務(wù)員與考任、聘任類(lèi)公務(wù)員分成兩大序列，兩者之間不能交叉、混合、重疊。選任類(lèi)干部要逐步走選舉的道路，取消對(duì)他們的不合理限制。考慮到我們國(guó)家現(xiàn)在完全選舉還不可能一下子全面推行，可先在鄉(xiāng)、縣層級(jí)試行。對(duì)于任命類(lèi)干部，要增強(qiáng)與人大、政府人事權(quán)的銜接，注重行政與政治的協(xié)調(diào)。二是競(jìng)爭(zhēng)上崗還是中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型和變革過(guò)程中官職 (干部崗位)由傳統(tǒng)的特權(quán)身份轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀殬I(yè)選擇的一個(gè)開(kāi)始。將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和民主化程序引入人才選拔和人事管理領(lǐng)域，可以認(rèn)為是中國(guó)管理的一個(gè)重大創(chuàng)新。競(jìng)爭(zhēng)上崗是傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理轉(zhuǎn)換的樞紐，我們應(yīng)加強(qiáng)分類(lèi)分級(jí)考試的研究與探索實(shí)踐，可先行試點(diǎn)。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》實(shí)行已多年，目前尚未實(shí)行分類(lèi)考試，建立專(zhuān)業(yè)化高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍，仍有待進(jìn)一步改進(jìn)。因此，依法實(shí)行分類(lèi)考試，利于建立專(zhuān)業(yè)化高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。與之相配套的政策要跟上，如公務(wù)員升遷考試制、任期制、聘用制、懲誡制、辭退制和保障法等相關(guān)政策細(xì)則。

干部選任制度改革要有利于實(shí)現(xiàn)民主與集中，關(guān)鍵在于處理好中央與地方各級(jí)黨組織權(quán)力分配關(guān)系。在干部任免問(wèn)題上，各級(jí)黨組織要充分發(fā)揚(yáng)民主，在基層黨組織中可以加大競(jìng)爭(zhēng)性選舉的推進(jìn)，由普通黨員直接選舉包括縣以及基層黨組織干部。從黨管干部的角度要加強(qiáng)對(duì)選舉活動(dòng)開(kāi)支的社會(huì)透明度和監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)。

〔1〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔16〕［美］F.J.古德諾.政治與行政〔M〕.王元譯，北京:華夏出版社，1987.11，8，99，14，14，14，14，25，25，70，103，47，84，126.

〔2〕景躍進(jìn).“行政”概念辨析〔J〕.教學(xué)與研究，2003，(9).

〔15〕丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)〔M〕.北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2009.25-26.

【責(zé)任編輯:劉 明】

D630.3

A

1008-9187-(2012)05-0059-05

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度路徑研究”(11BZZ053)

李羚，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所副研究員，四川 成都 610071。