完善社會(huì)管理法律體系的頂層設(shè)計(jì)

□ 劉武俊

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是新時(shí)期黨和政府的一項(xiàng)中心工作。法治堪稱社會(huì)管理創(chuàng)新之綱，社會(huì)管理要以法律為指南針，要完善社會(huì)管理法律體系的頂層設(shè)計(jì)，為社會(huì)管理?yè)伍_法律的保護(hù)傘。

以法律為指南針推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

社會(huì)管理創(chuàng)新本質(zhì)上是在法律框架內(nèi)的社會(huì)自我完善。在依法治國(guó)的背景下，“法治”才是千頭萬(wàn)緒的社會(huì)管理工作的“綱”，綱舉目張，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理各種具體舉措都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進(jìn)行，要防止地方政府及有關(guān)社會(huì)組織以“創(chuàng)新”的名義跨越法律的界限。法治下的善治堪稱最佳的社會(huì)管理模式。歷史和實(shí)踐證明，法治是目前人類社會(huì)探索出的治理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)的最合理的模式。創(chuàng)新社會(huì)管理必須尊重法律，依法管理、依法創(chuàng)新。所謂社會(huì)管理創(chuàng)新的“創(chuàng)新”，并不是突破現(xiàn)有法律的界限,而是更好地落實(shí)法律。社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)該在尊重法律的前提之下進(jìn)行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創(chuàng)新。社會(huì)管理創(chuàng)新不能打著創(chuàng)新的旗號(hào)干著違法的事情，否則就與法治的精神背道而馳。當(dāng)社會(huì)管理創(chuàng)新與不合時(shí)宜的法律、法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)及時(shí)修改法律法規(guī)，而不能超越法律法規(guī)另起爐灶，不能以違法為代價(jià)換取所謂的創(chuàng)新。當(dāng)然，立法部門也應(yīng)克服立法不作為問(wèn)題，及時(shí)修正和廢除不合時(shí)宜的法律、法規(guī)，為社會(huì)管理營(yíng)造良好的法律環(huán)境。

法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的前提和保障。法治對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新有著重要的促進(jìn)和保障作用，社會(huì)管理創(chuàng)新離不開法治。當(dāng)前，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾糾紛的產(chǎn)生和發(fā)展雖有多方面原因，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公是眾多矛盾糾紛產(chǎn)生、發(fā)展、升級(jí)的主要原因。解決這些矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，以法律手段作為最主要的解決手段和第一解決手段，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)及其他手段。

社會(huì)管理一旦脫離法治的軌道，政府在社會(huì)管理領(lǐng)域的越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題就不可能得到有效解決，政企不分、政事不分、政社不分的問(wèn)題也就難以根治，基層社會(huì)管理能力不強(qiáng)的狀況就得不到徹底扭轉(zhuǎn)，政府的執(zhí)行力和公信力也就無(wú)法有效提升。

社會(huì)管理創(chuàng)新必然要求政府依法行政，要改變單純依靠行政命令手段管理社會(huì)的方式方法，更加注重運(yùn)用柔性的合作式管理手段管理社會(huì)。

社會(huì)管理創(chuàng)新必然要求摒棄運(yùn)動(dòng)式的治理模式，弘揚(yáng)法治的制度化常態(tài)治理模式，變運(yùn)動(dòng)式管理為長(zhǎng)效化管理和常態(tài)化管理。不求立竿見影，但求長(zhǎng)治久安。

和諧社會(huì)并不是一個(gè)沒有矛盾和沖突的社會(huì),而是有一套完善的預(yù)防和化解矛盾的機(jī)制。現(xiàn)代意義上的政府不是全能政府而是有限政府。社會(huì)管理創(chuàng)新并不是片面地?cái)U(kuò)張政府權(quán)力。政府不可能對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，該由社會(huì)自行管理的就交給社會(huì)，該由市場(chǎng)解決的就交給市場(chǎng)，社會(huì)管理創(chuàng)新中要清晰界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的各自職責(zé)，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的新格局。這意味著需要把政府為主的社會(huì)管理行為，轉(zhuǎn)化為全社會(huì)共同參與的共治行為，不要總是由政府唱獨(dú)角戲。政府購(gòu)買法律服務(wù)就頗值得嘗試。

社會(huì)管理的核心是要在法治的框架內(nèi)妥善處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的互動(dòng)關(guān)系，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的生動(dòng)局面，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。正如溫家寶總理在2012年政府工作報(bào)告談到改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)依法行政和社會(huì)管理創(chuàng)新，理順政府與公民和社會(huì)組織的關(guān)系，建設(shè)服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔政府。不強(qiáng)調(diào)依法行政，不理順政府與公民和社會(huì)組織的關(guān)系，社會(huì)管理創(chuàng)新也就無(wú)從談起。

一言以蔽之，法治是社會(huì)管理創(chuàng)新之綱，在法治的框架內(nèi)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)需要加快社會(huì)立法，更需要注入法治的思維和強(qiáng)化法治的觀念。

社會(huì)管理創(chuàng)新需要注入更多的法治思維、更多的法治基因?，F(xiàn)代社會(huì)，法律已不再單純作為一種解決糾紛的手段，而日益成為一種創(chuàng)造新型社會(huì)的工具、組織和改革社會(huì)的手段。政府部門要會(huì)用法治的思維管理社會(huì)事務(wù)，學(xué)會(huì)用善治的方法處理社會(huì)問(wèn)題，提升社會(huì)管理的法治化水平。我們既要反對(duì)以社會(huì)管理創(chuàng)新為名全盤否定和拋棄法治理念、另起爐灶的“法律無(wú)用論”,也要反對(duì)否認(rèn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有自身獨(dú)特的社會(huì)價(jià)值、機(jī)械地看待法治的作用的“法律萬(wàn)能論”。

加快社會(huì)立法進(jìn)程

中國(guó)特色法律體系雖已形成，但完善中國(guó)特色法律體系依然任重道遠(yuǎn)。相對(duì)于日趨完善的經(jīng)濟(jì)立法和蓬勃發(fā)展的文化立法，社會(huì)立法嚴(yán)重滯后，社會(huì)管理法律體系依然有待進(jìn)一步完善。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，需要加快社會(huì)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，完善社會(huì)管理法律體系建設(shè)，更需要注入法治的思維和強(qiáng)化法治的觀念。

敢為天下先的深圳不愧是先行先試的改革典范。深圳率先制定實(shí)施社會(huì)建設(shè)促進(jìn)法規(guī)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》已于2012年3月1日起正式實(shí)施。這是深圳社會(huì)建設(shè)的“基本法”，亦是全國(guó)首個(gè)社會(huì)建設(shè)法規(guī)。

據(jù)介紹,該條例將起到指導(dǎo)深圳市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域立法的“基本法”的作用,將多年來(lái)探索和創(chuàng)新相對(duì)成熟的工作制度、工作方法和改革的方向、思路反映在其中,如出租屋管理、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、政府部分管理職能下移和推進(jìn)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、交通等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化等；并對(duì)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域中國(guó)家尚無(wú)法律、法規(guī)專門規(guī)定的方面進(jìn)行了研究,結(jié)合當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),如住房保障、社會(huì)救助、特殊人群管理與服務(wù)、志愿者服務(wù)、慈善事業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行了探索,體現(xiàn)地方立法對(duì)國(guó)家立法的有益補(bǔ)充和特區(qū)立法先行先試的作用。

該條例的突出特點(diǎn)是體現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的新格局?！笆姓畱?yīng)當(dāng)”這一表述在《條例》中反復(fù)出現(xiàn)，說(shuō)明對(duì)政府而言，社會(huì)建設(shè)更多的是強(qiáng)調(diào)責(zé)任、義務(wù)，對(duì)市民來(lái)講，著重保障權(quán)利，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，探索社會(huì)組織直接登記制等，都是“放活”的做法。社會(huì)組織和公眾是社會(huì)建設(shè)的主體，社會(huì)的事就要放手讓社會(huì)去干。政府將手收回來(lái)，將權(quán)放出去，才能充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的新格局。

當(dāng)前，社會(huì)領(lǐng)域的立法滯后，已經(jīng)嚴(yán)重制約了社會(huì)建設(shè)的步伐。隨著社會(huì)發(fā)展和生活水平的提高，公眾的維權(quán)意識(shí)和參與意識(shí)日益增強(qiáng)，這種熱情需要以法律加以維護(hù)和引導(dǎo)。同時(shí)，在大力推進(jìn)依法行政打造法治政府的進(jìn)程中，隨著“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的社會(huì)事務(wù)需要推向市場(chǎng)，需要政府向社會(huì)組織放權(quán)，這就需要以法律來(lái)為社會(huì)組織撐腰，需要得到法律的支持和規(guī)范。因此，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的立法，尤為必要和緊迫。

為社會(huì)建設(shè)撐開法律保護(hù)傘

據(jù)《貴陽(yáng)都市報(bào)》2012年7月25日?qǐng)?bào)道，《貴陽(yáng)市城市社區(qū)工作條例》立法調(diào)研工作啟動(dòng)，將城市管理的“貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”固化為地方性法規(guī)。貴陽(yáng)市人大將為被譽(yù)為“貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”的城市基層管理體制改革工作提供強(qiáng)有力的法制保障——為實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)工作的規(guī)范化、制度化、法治化，近日，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)正式啟動(dòng)《貴陽(yáng)市城市社區(qū)工作條例》(暫定名)立法調(diào)研工作。貴陽(yáng)市有關(guān)人士稱這是一次開拓創(chuàng)新、先行先試的立法實(shí)踐，基本上沒有可以借鑒的現(xiàn)成做法和法規(guī)。此次關(guān)于社區(qū)工作的地方性立法在全國(guó)都不多見，在貴州省尚屬首次。

社區(qū)與每個(gè)城市市民的日常生活緊密相關(guān)，社區(qū)工作立法勢(shì)在必行。要依法明確社區(qū)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，徹底解決社區(qū)管理和服務(wù)中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。近年來(lái)貴陽(yáng)市率先在小河和金陽(yáng)新區(qū)開展城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作，變市—區(qū)—街道—社區(qū)四級(jí)管理為市—區(qū)—社區(qū)三級(jí)管理以來(lái)，全市先后撤銷了所有街道辦事處，成立了89個(gè)新型社區(qū)，改革試點(diǎn)工作取得階段性成果。在貴陽(yáng)，存在了半個(gè)多世紀(jì)的街道辦事處撤銷后，原有街道辦事處承擔(dān)的民政、社保、城管、計(jì)生、社會(huì)治安等職能，新型社區(qū)究竟怎樣履行？怎樣承擔(dān)？承擔(dān)多少？責(zé)任多大？區(qū)一級(jí)政府和社區(qū)、社區(qū)和居委會(huì)、居委會(huì)和居民間的關(guān)系究竟怎樣？諸多上位法如何得到具體執(zhí)行？至今還沒有一個(gè)清晰、準(zhǔn)確、有法可依的規(guī)范。在貴陽(yáng)市目前的城市基層管理體制改革工作中，還缺乏一整套系統(tǒng)、規(guī)范、有效、長(zhǎng)遠(yuǎn)的法制保障。貴陽(yáng)社區(qū)立法的先行先試，有望為全國(guó)城市社區(qū)立法積累寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)工作立法的核心是要處理好政府與社區(qū)的關(guān)系，科學(xué)界定社區(qū)的責(zé)權(quán)利，將政府不該管、管不好的事情從基層政府職能中剝離下來(lái)還給社區(qū)，由政府與社區(qū)自治組織相互配合、相互協(xié)助進(jìn)行社區(qū)治理。社區(qū)立法要明確政府與社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，明確界定社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)和功能，政府對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的自治活動(dòng)進(jìn)行支持、指導(dǎo)和幫助。同時(shí)，社區(qū)居民委員會(huì)和其他居民自治組織要各行其責(zé)、相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)社區(qū)居民自治。

社區(qū)工作立法要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民自治權(quán)利的保障，擴(kuò)大社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的民主參與，明確社區(qū)居民參與的方式、內(nèi)容和程序等，并建立健全各種參與機(jī)制，保障居民參與社區(qū)事務(wù)和對(duì)社區(qū)事務(wù)提出意見、建議的權(quán)利，提高社區(qū)居民參與的積極性。

社區(qū)工作立法一定要開門立法，充分征求和吸納社區(qū)、居委會(huì)一線工作人員的意見和建議，要把社區(qū)居民群眾“贊成不贊成”、“滿意不滿意”作為衡量社區(qū)立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。要發(fā)動(dòng)社區(qū)居民有序參與立法，特別是涉及社區(qū)居民自治權(quán)益，讓社區(qū)居民真正有發(fā)言權(quán)。社區(qū)工作立法要接地氣，深入社區(qū)進(jìn)行立法調(diào)研，從社區(qū)中來(lái)，到社區(qū)中去，密切聯(lián)系社區(qū)工作的實(shí)際。

社區(qū)工作立法一定要合理吸收域外社區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)。不少先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)建設(shè)都依法開展，社區(qū)工作井然有序。當(dāng)今許多國(guó)家和地區(qū)都制定了城市社區(qū)自治的法律法規(guī)，在經(jīng)歷過(guò)一定時(shí)期的社區(qū)治理后，形成了以美國(guó)為代表的居民主導(dǎo)型模式、以新加坡為代表的行政主導(dǎo)型模式、以日本為代表的混合型模式和以我國(guó)香港地區(qū)為代表的服務(wù)導(dǎo)向型模式。我們要在充分吸納域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足具體國(guó)情和市情，探索具有中國(guó)特色和地方特色的社區(qū)建設(shè)模式并使之法律化。

另?yè)?jù)報(bào)道，繼在全國(guó)率先為社會(huì)建設(shè)立法后，深圳擬再創(chuàng)先河，為社區(qū)建設(shè)立法。深圳市正在制定全國(guó)第一部“社區(qū)法”——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社區(qū)建設(shè)條例》。《條例》的內(nèi)容初步擬定為8個(gè)部分，包括總則、社區(qū)管理體制、社區(qū)黨建、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)自治、促進(jìn)和保障、附則等。其中，備受關(guān)注的“社區(qū)管理體制”提出，將明確社區(qū)工作站等社區(qū)建設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能定位；明確社區(qū)工作人員的身份、待遇以及享有的權(quán)利和義務(wù)等。

社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能的轉(zhuǎn)變，大量政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)居民的服務(wù)需求日趨個(gè)性化、多元化，社區(qū)的“兜底”功能日趨明顯，加快社區(qū)工作立法，依法加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)勢(shì)在必行。2011年11月，18個(gè)部門和組織聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的推進(jìn)思路、目標(biāo)任務(wù)等作了部署。民政部也已啟動(dòng)社會(huì)工作立法的相關(guān)調(diào)研，在“十二五”期間，國(guó)家有望出臺(tái)社會(huì)工作專業(yè)人才管理?xiàng)l例。在依法治國(guó)的背景下，社會(huì)建設(shè)也要納入法治的軌道，社區(qū)工作單靠政策規(guī)制是不夠的，還要靠更權(quán)威的法律保障。

在全國(guó)性的社區(qū)工作法律法規(guī)出臺(tái)之前，各地不妨多向深圳、貴陽(yáng)取經(jīng)，因地制宜，加快本地社區(qū)工作的立法進(jìn)程，依法推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院也要將全國(guó)性的社區(qū)工作立法作為社會(huì)立法的中心，抓緊研究制定全國(guó)性的社區(qū)工作法律和行政法規(guī)，為社區(qū)工作撐開法律的保護(hù)傘。