國民政府后期農(nóng)業(yè)合作金融的演變與思考

(石家莊鐵道大學經(jīng)濟管理學院，河北石家莊 050043)

抗戰(zhàn)開始以后，南京政府摒除社會力量，建立起統(tǒng)一的合作行政體系，將農(nóng)業(yè)合作事業(yè)置于政府控制之下，形成對農(nóng)業(yè)合作事業(yè)的強制性制度推進。在強制性制度安排之下，中國農(nóng)業(yè)合作事業(yè)完全喪失發(fā)展的自主性，無論從發(fā)展模式、發(fā)展速度亦或業(yè)務經(jīng)營等方面，均服從于政府的行政指令，農(nóng)業(yè)合作組織也被作為政府推行經(jīng)濟政策，維護政治統(tǒng)治的工具之一。在此背景之下，早期農(nóng)業(yè)合作事業(yè)的自助與互助性質(zhì)喪失殆盡。迄今為止，對抗戰(zhàn)以后農(nóng)業(yè)合作事業(yè)及合作金融問題尚缺乏系統(tǒng)性研究，尤其是1946—1949年間的研究基本處于空白。通過探討政府壟斷模式下農(nóng)業(yè)合作金融的興衰變革，透視在強制性制度安排下，中國農(nóng)業(yè)合作事業(yè)的被動發(fā)展歷程。

一、擴張性農(nóng)貸政策背景下合作金融的高速發(fā)展

(一)抗戰(zhàn)初期的擴張性農(nóng)貸政策

七·七事變以后，日本發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭，國民政府倉促應戰(zhàn)。在敵強我弱的戰(zhàn)局之下，戰(zhàn)爭難期在短時間內(nèi)結(jié)束。持久抗戰(zhàn)除軍事戰(zhàn)斗力外，還需要充足的物資供給。在此情勢之下，為保障抗戰(zhàn)軍需，國民政府將農(nóng)業(yè)確立為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，1938年國民政府制訂的《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》經(jīng)濟部分指出，“以全力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，獎勵合作，調(diào)節(jié)糧食，并開墾荒地，疏通水利?！盵1]為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，國民政府開始推行擴張性農(nóng)貸政策，鼓勵國家與地方金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)貸政策的推行，主要以農(nóng)業(yè)合作社為依托。1937年9月和10月，國民政府先后頒布《各省市合作貸款要點》、《戰(zhàn)時合作農(nóng)貸調(diào)整辦法》，均將合作貸款作為農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放的主要途徑。1938年6月，行政院核準的《擴大農(nóng)村貸款范圍辦法》又強調(diào)“凡依照改善地方金融機構(gòu)辦法綱要，使用一元券及輔幣券之金融機構(gòu)，及依法成立之合作金庫，對增加農(nóng)業(yè)各種放款，應盡量利用各種合作社，……；中國、交通、中農(nóng)三銀行及農(nóng)本局或其他金融機關(guān)，……在各該區(qū)域內(nèi)擴充其放款數(shù)額，……”[2]30為盡快擴大農(nóng)貸范圍，該辦法直接提出加速農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展，“各省合作事業(yè)，應由各該省合作主管機關(guān)積極推進，務期逐漸普遍發(fā)展?！盵2]30由此可知，抗戰(zhàn)初期國民政府之所以在大后方積極推進農(nóng)業(yè)合作組織，發(fā)展合作金融，其主要目的，是為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障抗戰(zhàn)建國需要，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策目標。

(二)信用合作組織與合作金庫的普設(shè)

為推廣農(nóng)貸，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，國民政府利用行政力量，在后方各省大力推廣農(nóng)業(yè)合作組織。據(jù)社會部合作事業(yè)管理局統(tǒng)計，1937年底，全國合作社46 983社，社員2 139 634人。[3]3201939年，發(fā)展至72 573社，社員4 031 218戶。[4]24為方便農(nóng)貸，新建合作社以信用業(yè)務為主，全國信用合作社數(shù)量平均占比基本保持在85%以上，[5]239西南各省區(qū)還要高于全國平均水平，截至1941年2月底止，四川全省正式登記合作社共20 818社，其中單營信用社20 250社，占總數(shù)之97%。[6]廣西情況相似，1941年信用合作亦高達94%以上。[7]60

正式登記合作社手續(xù)繁瑣，為適應農(nóng)貸及合作發(fā)展需要，國民政府于1937年特頒布《非常時期合作社辦理假登記及其貸款辦法》，規(guī)定只要符合合作社設(shè)立基本條件，即可由當?shù)睾献髦鞴軝C關(guān)發(fā)給合作社暫用登記證，假登記期間，可以社之信用向外借款。[8]如1939年春，四川省合委會曾于昌隆、榮昌、內(nèi)江等46縣范圍內(nèi)組織合作社及假登記合作社2 948社，發(fā)放谷種貸款。[9]此外，組建大量合作預備社、互助社及假登記合作社等簡易信用合作組織，作為農(nóng)業(yè)貸款的轉(zhuǎn)貸機構(gòu)，1938年底，各省互助社數(shù)量達25 909社。廣西農(nóng)民銀行自1937年成立之后，為適應農(nóng)貸需要，在省內(nèi)多縣市設(shè)立農(nóng)民借款協(xié)會，至1941年，共成立借款協(xié)會3 896所，會員87 329人。[7]

鑒于1930年代前期因商業(yè)資本插手農(nóng)業(yè)合作，引發(fā)惡性競爭等種種弊端，國民政府決定建立農(nóng)業(yè)合作金庫制度，作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作事業(yè)的專業(yè)貸款機構(gòu)。合作金庫自抗戰(zhàn)以前已開始組設(shè)，但發(fā)展緩慢，至1937年，輔設(shè)主體僅農(nóng)本局一家，為促進農(nóng)業(yè)合作金庫發(fā)展，擴大農(nóng)貸，1938年經(jīng)濟部對《合作金庫規(guī)程》加以修正，擴大合作金庫輔設(shè)主體范圍，規(guī)定“在合作金庫試辦期間，各級政府、農(nóng)本局、農(nóng)民銀行、地方銀行及辦理農(nóng)貸各銀行暨其他不以營利為目的之法團，得酌認股額提倡之。”[10]故1938年以后，除農(nóng)本局之外，農(nóng)民銀行、中國銀行、交通銀行、中央信托局等國家行局以及各地方銀行，均獲得與農(nóng)本局同等的輔設(shè)合作金庫權(quán)利，參與省縣各級合作金庫的輔設(shè)。在各行局共同推動之下，中國農(nóng)業(yè)合作金庫數(shù)量快速增加，分布地區(qū)日益廣泛，1937年全國合作金庫僅13所，1938年底即增至125庫，增加將近10倍，至1941年，全國合作金庫數(shù)量達至413所，分布地區(qū)達17省市。[11]

(三)農(nóng)業(yè)合作貸款的擴張及對外部資金的高度依賴

國民政府組建信用合作組織與合作金庫的主要目的，是以之為媒介，發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，推行擴張性農(nóng)貸政策。1937年9月，實業(yè)部頒發(fā)《各省市辦理合作貸款要點》，稱“查合作社資金大都仰給于社外之借貸，當茲非常時期，人民生產(chǎn)力量尤應力予充實，由國家給予種種便利?！盵12]規(guī)定各省市合作主管機關(guān)及各銀行可以向合作社發(fā)放貸款。1938年6月，行政院核準之《擴大農(nóng)村貸款范圍辦法》指出，在戰(zhàn)前辦理之各種合作貸款之金融機關(guān)，不得減少放款數(shù)額，數(shù)額并須擴大；金融機關(guān)辦理各種合作貸款，如有損失，應由政府妥訂擔保辦法。以解除銀行辦理合作貸款的顧慮。在國民政府擴張性農(nóng)貸政策的鼓勵之下，各國家與地方行局均積極開辦農(nóng)業(yè)合作貸款業(yè)務，按1938年情況，辦理合作貸款的國家及地方金融機構(gòu)達20多處。[13]農(nóng)業(yè)合作貸款規(guī)模迅速擴大，至1942年底，各金融機構(gòu)通過認購提倡股或直接貸放合作社等方式，發(fā)放農(nóng)業(yè)合作貸款共計682 805 000.00元，為1937年的25倍多。具體情況可見表1[14]。

在政府強制推動的粗放發(fā)展模式之下，信用合作社與合作金庫內(nèi)部資金積累薄弱，信用合作社被時人稱為“合借社”，合作金庫股金也主要為國家行局所認購的提倡股，據(jù)合作事業(yè)管理局收集之全國410所合作金庫股本情況看，除云南省外，全國合作金庫股金構(gòu)成中，合作社股占比僅11.8%，提倡股占比88.3%。個別省份提倡股比例可達95%以上。[15]合作金庫與信用合作社幾乎成為國家行局合作貸款的轉(zhuǎn)貸機構(gòu)。

表1 各金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)合作貸款狀況表(1937-1942年) 單位：元

注：本表系根據(jù)四聯(lián)總處統(tǒng)計數(shù)字及合作事業(yè)管理局公布材料編制，1941年貸款數(shù)額前后數(shù)字不一致，原圖如此，應為筆誤。

二、緊縮性農(nóng)貸政策與合作金融的衰落

(一)緊縮性農(nóng)貸政策與合作社業(yè)務轉(zhuǎn)型

抗戰(zhàn)中期以后，在連年戰(zhàn)爭及自然災害打擊之下，國統(tǒng)區(qū)糧食大幅減產(chǎn)，由此引起糧價上漲。同時，抗戰(zhàn)時期，軍費開支龐大，財政入不敷出，國民政府依靠增發(fā)法幣維持國庫運轉(zhuǎn)，1941年開始，通貨膨脹呈失控之勢。1941年底太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國外援通道完全斷絕，中國原本已陷危機的經(jīng)濟更是雪上加霜。此外，因前幾年信用合作社多依行政力量強行推進，合作質(zhì)量低下，農(nóng)村信用合作社多由地主豪紳把持，經(jīng)由信用合作社發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款許多并未用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是形成新高利貸資金來源，而“真正需要貸款的貧苦農(nóng)民，反大部分被摒棄在門外”。在此背景之下，1942年起，國民政府開始調(diào)整農(nóng)貸政策，由擴張一變而為緊縮，對經(jīng)由合作社發(fā)放之生產(chǎn)貸款等，由原按需求總額之8成貸放降為6成，同時減少農(nóng)貸種類，重點發(fā)放“以直接增加生產(chǎn)為目的”，尤其要“以增加糧食生產(chǎn)為中心”。要求“各行局辦理農(nóng)貸，應依照緊縮放款與直接增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)二原則為最合理之運用?！盵3]303

在緊縮性及以增加糧食生產(chǎn)為中心的農(nóng)貸政策指導下，農(nóng)村合作社業(yè)務紛紛由信用向生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。尤其在1943年推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)保合作制度以后，新設(shè)兼營合作社多以經(jīng)營生產(chǎn)為主，而信用合作社占比迅速下降。1942年以前，信用合作社占比始終保持在85%左右，1943年則迅速下降至48.1%，已失去絕對優(yōu)勢。至1945年，全國信用合作社社數(shù)進一步下降至38%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社占比則從10%以下上升至18%，居第二位。其他與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)之運銷、消費合作社從不足1%上升至10%以上，詳見表2[5]239。

表2 全國合作社業(yè)務概況表(1936-1945年)

(二)抗戰(zhàn)后期農(nóng)業(yè)合作金融的衰落

在緊縮性農(nóng)貸方針約束之下，各行局逐漸收回對合作金庫的提倡股，嚴格限制對合作組織的貸款標準，“凡已輔設(shè)之各級合作金庫，應積極鼓勵社員增加社員股金，逐漸收回提倡股，以達成其自由自營自享之目的?！盵3]304“各級新舊合作組織及其他農(nóng)民團體之貸款，必須擇其組織健全經(jīng)營合理者優(yōu)先貸款?！盵3]3051942年8月，實行銀行專業(yè)化以后，各省縣合作金庫淪為農(nóng)業(yè)銀行附屬機構(gòu)，資金供給完全聽命于農(nóng)業(yè)銀行。而中國農(nóng)民銀行在抗戰(zhàn)后期對合作貸款一直持消極態(tài)度，其農(nóng)貸業(yè)務投向多轉(zhuǎn)向非合作性的農(nóng)田水利貸款等領(lǐng)域。從1942至1945年，農(nóng)業(yè)銀行合作貸款數(shù)額雖增加3倍有余，但此時期發(fā)生惡性通貨膨脹，物價上漲1 000多倍，其對合作社的貸款數(shù)額實際大幅下降。 此外，農(nóng)業(yè)合作貸款在農(nóng)業(yè)銀行總貸款中占比下降將近50%，亦看出農(nóng)業(yè)銀行對合作貸款的壓縮傾向，具體如表3[16]所示。

表3 1942-1945年中國農(nóng)民銀行農(nóng)貸業(yè)務對象分類統(tǒng)計 單位：千元

如前所述，合作金融資金高度依賴外部資金供給，國家銀行收回資金以后，合作金庫資金幾近枯竭，同時因物價高漲，合作金庫開支增加。在內(nèi)憂外患雙重打擊之下，各地合作金庫在抗戰(zhàn)后期多數(shù)無以為繼，外于名存實亡的蕭條局面。據(jù)社會部對浙江、四川、江西、湖南等14個省市454所合作金庫的調(diào)查，至1942年，全國半數(shù)以上合作金庫均停業(yè)或被動委托銀行代辦，如四川的縣合作金庫被動合并于銀行分支機構(gòu)者已達24庫，被動委托辦理者32庫，僅剩余71庫獨立經(jīng)營。甘肅合作金庫數(shù)量本來不多，而被動合并者達11處，委托銀行辦理者4庫，所余者僅2庫。[17]到1944年初全國先后停業(yè)的合作金庫達292個，約占60%。

此外，合作貸款種類也隨農(nóng)貸政策調(diào)整而移轉(zhuǎn)，1942年以后，國民政府將增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)貸首要目標，生產(chǎn)貸款乃逐漸超過信用貸款，躍居首位，信用貸款退居二位。之后，信用貸款連續(xù)下滑。至1945年，在合作貸款總額中僅占8.1%的比例，而生產(chǎn)貸款卻聚升至80%，成為最主要的合作放款形式。

三、農(nóng)業(yè)合作體系的重建與合作金融的復興

(一)農(nóng)業(yè)合作事業(yè)的復興

抗戰(zhàn)勝利之后，國民政府在政治上初步實現(xiàn)統(tǒng)一，其建立完整農(nóng)業(yè)合作體系的計劃終于得以實施?？v的方面，建立自上而下的完整的合作行政系統(tǒng)，橫的方面則力求合作事業(yè)的全面普及與健全。從1946年起，即于山東、臺灣、遼寧、遼北、吉林、南京、上海、北平、天津、青島等省市恢復設(shè)立農(nóng)業(yè)合作管理處。為促進農(nóng)業(yè)合作恢復與發(fā)展，國民政府于1947年1月，增設(shè)綏靖區(qū)合作工作輔導團4團，分赴蘇北、皖東北、青濟、河北等區(qū)，以機動方式輔導當?shù)剞r(nóng)業(yè)合作事業(yè)。在政府大力推動之下，合作事業(yè)迅速恢復并進一步發(fā)展，至1949年2月，全國約有合作社170 181社。[5]235合作組織分布區(qū)域增至34省市，除新疆、安東等邊境省份之外，基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作社的普及。僅從合作社數(shù)量看，1949年合作社仍未恢復到1945年水平，其主要原因是新設(shè)合作社主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)保兼營合作社，合作社規(guī)模擴大，1945年增為每社100人，1948年，達到每社社員145人，規(guī)模擴大50%。以社員總數(shù)觀之，1949年全國合作社社員總數(shù)24 565 000人，較1945年增加43%，可知此時期合作事業(yè)發(fā)展是非常迅速的。具體見表4、表5。

抗戰(zhàn)結(jié)束以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟在長期戰(zhàn)亂與自然災害多重打擊之下，風雨飄搖，農(nóng)村經(jīng)濟政策仍以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，因此合作組織仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為組織重點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社占比進一步增大，同時圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之運銷、消費、供給等合作社也有所發(fā)展。而信用合作社占比則持續(xù)下降，至1949年信用合作社占比已不足30%。

表4 南京政府后期全國合作社社數(shù)及社員數(shù)比較表(1937-1949年)[5]237

表5 全國合作社業(yè)務類別比例表(1946-1949年)[5]239

(二)合作金庫體系的重建與合作金融的高漲

隨著大一統(tǒng)農(nóng)業(yè)合作體系的形成，國民政府又開始著手重建合作金庫體系，為合作事業(yè)發(fā)展提供貸款支持。合作金庫雖自抗戰(zhàn)初期即開始發(fā)展，但始終未能建立中央合作金庫，各省縣合作金庫分散發(fā)展，未形成統(tǒng)一體系，從1943年起，國民政府即致力于中央合作金庫的籌備工作，經(jīng)過幾年努力，中央合作金庫最終于1946年11月1日正式成立。

中央合作金庫成立之后，即積極在全國設(shè)立分支機構(gòu)，以期建立全國合作金融網(wǎng)，同時將原有各省合作金庫改組為分庫。至1948年短短兩年多時間，即設(shè)立山東、河南、東北、河北、陜西、湖南、湖北、廣東、廣西、四川、福建、江西、甘肅、上海及北平等15省市分庫，22處支庫，56所分理處，為辦理農(nóng)業(yè)貸款之便利，又成立機動性工作站30單位，此外，為方便資金調(diào)撥及實物采購，于上海設(shè)立信托部，至1948年8月，中央合作金庫擁有各類分支機構(gòu)共計123單位，分布于全國40省市，成為分布最廣泛的合作金融機構(gòu)。[18]見表6。1948年下半年以后，國民黨在戰(zhàn)場接連失利，在東北、華北、中南地區(qū)的合作金庫大量停辦或轉(zhuǎn)移，但國民政府仍在南方繼續(xù)設(shè)立新的合作金庫，至1949年3月，合作金庫仍擁有各級分支庫及分理處等分支機構(gòu)達54處。[19]

中央合作金庫為專業(yè)合作金融機構(gòu)，其業(yè)務“以調(diào)劑合作事業(yè)資金”為宗旨，業(yè)務對象“以專營或兼營之各級合作社、合作團體及合作業(yè)務機關(guān)為限。”在國民政府支持之下，合作貸款業(yè)務又得以擴大，1948年，中央合作金庫農(nóng)業(yè)合作貸款全國總額達3萬億元，主要為生產(chǎn)貸款，貸款區(qū)域覆蓋全國20個省，形成近代中國農(nóng)業(yè)合作金融的新高潮。中央合作金庫貸款資金來源，“由中央銀行以9折轉(zhuǎn)抵押(轉(zhuǎn)押息4分5)方式分月墊借，其余1成，由中央合作金庫自籌?！盵20]貸款資金仍然高度依賴國家銀行，農(nóng)業(yè)合作事業(yè)受國家金融控制的命運仍然無望改變。

在國民政府的鼎力扶持之下，中國農(nóng)業(yè)合作組織及合作金融事業(yè)在短短兩三年之內(nèi)，就迅速恢復并超過了抗戰(zhàn)時期水平，由此可見政府行政力量的強大。雖然至1949年，中國農(nóng)業(yè)合作事業(yè)已形成完備體系，并且普及全國，國民政府構(gòu)建完善合作金融體系的夢想至少從表象看已初步實現(xiàn)。但，皮之不存，毛將焉附，這一合作體系隨著國民政府敗退臺灣也迅速垮塌，從中國大陸完全消失。

表6 1948年度中央合作金庫各庫處農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作貸款種類及區(qū)域一覽表[21] 單位：億元

續(xù)表

四、關(guān)于中國農(nóng)業(yè)合作金融被動命運的思考

從世界農(nóng)業(yè)合作起源看，農(nóng)業(yè)合作金融是在資本主義發(fā)展初期，小農(nóng)經(jīng)濟在商品市場面前，喪失市場話語權(quán)，而由農(nóng)民自發(fā)組織起來的互助金融組織，其意義在于保護農(nóng)民等弱勢群體的經(jīng)濟利益。20世紀初期，中國知識分子及社會人士之所以將農(nóng)業(yè)合作形式移入中國，其用意亦在于此。但在抗戰(zhàn)期間及以后，南京政府實行計劃經(jīng)濟，卻將農(nóng)業(yè)合作金融異化為其推行農(nóng)貸政策的一種有效工具，甚至納入縣政建設(shè)的政治體系。農(nóng)業(yè)合作金融由此異化為實現(xiàn)政權(quán)統(tǒng)治的一枚棋子。

在強制性制度安排下，中國農(nóng)業(yè)合作金融事業(yè)完全失去了自主發(fā)展的能動性。從1937—1949年長達十幾年的發(fā)展中，中國農(nóng)業(yè)金融合作事業(yè)幾經(jīng)變遷，但始終遵循一條規(guī)律，即服從于政府意志的轉(zhuǎn)變。合作金融事業(yè)本應為合作事業(yè)服務，但由于合作內(nèi)部資金缺乏積累，資金高度依賴國家金融機構(gòu)，因此其受國家銀行擺布，最終成為政府農(nóng)貸政策工具的結(jié)局也是勢所必然。

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[15]中國合作事業(yè)協(xié)會. 抗戰(zhàn)以來之合作運動[Z]. 中國合作事業(yè)協(xié)會, 1946:46.

[16]中國人民銀行金融研究所.中國農(nóng)民銀行[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1980：149,161.

[17]陳穎光,李錫勛.合作金融[M].重慶：正中書局,1945:29.

[18][作者不詳].上海市檔案館藏檔案[Z].Q70-3-19.

[19][作者不詳].中央合作金庫現(xiàn)有分支機構(gòu)一覽表[Z]. 1949年3月20日中央合作金庫秘書處. 上海檔案館藏檔案：Q70-3-52-13.

[20][作者不詳].中央合作金庫1948年度辦理農(nóng)業(yè)合作貸款須知[Z]. 上海檔案館藏檔案：Q70-3-52-13.

[21][作者不詳].上海檔案館藏檔案,Q70-3-52-8.