公共教育支出歸宿——中國政府教育服務確實落到貧困人口手中了嗎?

劉曉鳳

(1.華中師范大學 教育學院，湖北武漢430079;2.湖北經(jīng)濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢430205)

同其他影響因素相比較，教育是對貧困人口(窮人)①貧困是一個歷史的、地域的綜合概念，通常分為絕對貧困和相對貧困。一般來說，發(fā)展中國家所面臨的是絕對貧困，發(fā)達國家所面臨的是相對貧困。貧困人口(窮人)是一個經(jīng)濟范疇，特指缺乏生產(chǎn)和生活資料、或缺乏金錢和財富的人，其詞性含義與富裕人口(富人)相對應。目前，關于中國貧困人口的定義和規(guī)模仍存在很大的分歧。在此，筆者采用政府部門統(tǒng)計的城鎮(zhèn)居民最低收入保障(以下簡稱低保)的人口作為中國城鎮(zhèn)的貧困人口(窮人)。收入具有最高邊際收益的投入。從規(guī)范角度來看，受教育水平?jīng)Q定了貧困人口對新的技術、信息的反應速度與接納、吸收、應用的能力，關系著貧困人口的職業(yè)選擇能力，還決定著貧困人口的生活方式與適應能力，及貧困人口在市場經(jīng)濟中的競爭力與自我保護能力。

我國由于經(jīng)濟、社會發(fā)展的不平衡，教育投入不均衡，不能充分滿足國家與個人發(fā)展對教育的需求。特別是，教育投入不均衡的主要受害方是不發(fā)達地區(qū)與貧困階層，其發(fā)展能力不足的直接后果就是貧富差距不斷拉大。在市場經(jīng)濟的自發(fā)作用下，貧困人口作為經(jīng)濟中的弱勢群體，往往缺乏獲取優(yōu)質(zhì)教育的經(jīng)濟能力。同樣，盡管教育是政府提供的重要公共服務，但貧困人口通常處于教育公共服務水平落后的區(qū)域，自然劣勢也束縛了貧困人口的發(fā)展能力。

因而，我國在教育投入方面存在的一個突出問題就是:教育投入在落后地區(qū)、貧困群體與發(fā)達地區(qū)、富裕群體之間存在巨大的“教育鴻溝”，對落后地區(qū)與貧困群體的教育投入不足。

本文通過構造一個公共教育支出歸宿評判模型，闡釋公共教育支出惠及窮人的多寡。并運用省際數(shù)據(jù)對公共教育支出對貧困人口的惠及力度展開檢驗，最后得出簡短結(jié)論。

一、模型的構建

本方法意圖對公共教育支出在窮人與富人間的獲益大小進行測定。在缺乏個人收入數(shù)據(jù)的狀況下，考量影響個人收益的因素，經(jīng)由對含此類影響因素計量方程的設定，對公共教育支出歸宿異同進行判定。

假定第i行政管轄區(qū)域中有兩類人，窮人與富人，這兩類人群共同分享公共教育支出，預算Bi制約公共教育支出。窮人占比Hi為既定數(shù)據(jù)。假定沒有人口的跨區(qū)流動及相關的財政支出外溢性。

此數(shù)學程式的解為:

用于富人與窮人身上的公共教育支出的差距設定為“目標差異”，也就是:

T＞0時，說明公共教育支出有益于窮人，T＜0時，說明公共教育支出有益于富人。但是，(5)式無法判斷Bi的增加引起的Ti的變動方向(大于0還是小于0)，也無法據(jù)其辨別Hi判斷Hi的變化引發(fā)的與的變動方向。

為深入研究和測算目標差異T，這里把(5)式代入(2)式，得到:

若估算出了Hi的系數(shù)，就得到了目標差異的解。然而，(6)式中和在實際中很難測算，因此，需要實行變量替換。思及目標差異影響因子分析需要，令:

這里的Xi表示具備轄區(qū)i水平屬性的決定公共教育支出歸宿和的因子(受 GDP、經(jīng)濟弱點、公眾喜好和政府轉(zhuǎn)移支付等因子約束)［1］。

(7)、(8)代進(6)可得:

(9)式的計量形式為:

在知曉B、H與X的情形下，可將(10)式作為測算公共教育支出在貧富間配置的目標差異的估計模型。需注意的是，在有的情形下，估計值可能小于0。在本次估算中，設定該估計值為正值，且調(diào)整目標差異值。

二、制度分析和因子選擇

我國公共教育支出需惠及貧困人口，但公共教育支出對于貧富人口的歸宿目標差異是明顯存在的，且此差異在迅速擴大。

用于探究公共教育支出歸宿及歸宿目標差異的數(shù)據(jù)應為家庭水平數(shù)據(jù)，但難以獲取此類數(shù)據(jù)。而地區(qū)數(shù)據(jù)較易取得，地區(qū)數(shù)據(jù)可代替家庭數(shù)據(jù)功能，還可克服家庭數(shù)據(jù)的部分缺點，可正確描繪出公共教育支出歸宿于貧困人口的均值，通過探討跨地區(qū)公共教育支出資金分配和窮人的公共教育支出歸宿，可以測度公共教育支出歸宿的均衡性，經(jīng)由對貧困地區(qū)公共教育支出項目的分配進行回歸分析，可測算地區(qū)間的目標差異。因此，這里運用地區(qū)數(shù)據(jù)測算公共教育支出歸宿于貧困人口的程度及公共教育支出目標差異。

我國財政分權體制造成公共教育支出在地區(qū)層面的歸宿目標差異。我國財政分權體制是漸進衍變的產(chǎn)物。財政收入經(jīng)過1994年的分稅制改革后集中于中央，卻沒有相應劃分事權。引發(fā)地方財政收支赤字，但赤字未能經(jīng)由政府間縱向轉(zhuǎn)移支付補足，因此財政收入失衡，地區(qū)間的財政支出不均衡嚴重。

我國現(xiàn)有財政管理制度的第一個特征為財政收入縱向高度上移。主要包括兩點:(1)中央和地方政府間的收入收斂于中央財政。中央財政收入在財政總收入中的占比在2008年即已達到54.8%，中央財政收入份額在上升，但支出未作相應調(diào)整。盡管中央把多數(shù)財政收入經(jīng)轉(zhuǎn)移支付返還給地方政府，但中央仍掌控著收入配置權。(2)地方政府收入收斂于省級財政。分稅制劃分了中央和地方政府的財權，卻未劃分省以下各級政府間的財權。這個制度高度集權屬性強烈，地方財力更加集中于省級政府。

第二個特征為地區(qū)間財政支出橫向失衡。此狀況緣于市場化革新和對東部地區(qū)的傾斜政策。分稅制沒有減輕市場化革新引發(fā)的失衡狀態(tài)，還使地區(qū)間的失衡進一步惡化。此失衡造成，和東部地區(qū)相比，西部地區(qū)人均教育支出缺口大，基礎教育供給極度乏力。與此類似，在同一地區(qū)內(nèi)也存在嚴重的省內(nèi)失衡。［2］

第三個特征為低效的轉(zhuǎn)移支付制度。對于縱向與橫向的財力不均衡需經(jīng)由轉(zhuǎn)移支付彌補，但現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對地區(qū)間財力配置不均，主要的轉(zhuǎn)移支付形式是均等化轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。就公式化、均等化轉(zhuǎn)移支付而言，通常在財年結(jié)束后才依照可獲得的資金明確轉(zhuǎn)移支付額，造成各省只能獲取依照公式計算確定的很少量資金，無法滿足財政需求。專項轉(zhuǎn)移支付盡管有財力均等化效用，但由于使用過程中監(jiān)管的缺乏，導致均等化效用不明顯。稅收返還以來源地為準則，和稅收高度關聯(lián)，收入依照上交稅收額按比例返還，造成發(fā)達地區(qū)獲得較多的的稅收返還，而亟需補充財力的貧困地區(qū)取得的稅收返還卻很不充足。［3］

總體上看，當前的財政管理制度財權高度集中，使教育支出與教育產(chǎn)品供給的不對等進一步惡化，但現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度難以調(diào)整此狀況。

為了探討各省教育產(chǎn)品的部署，分析教育服務在貧富間的歸宿目標差異，根據(jù)當前財政管理制度，選擇如下公共教育支出歸宿因子。

(1)依變因子。考慮到各級教育產(chǎn)品的公共品屬性的強弱，主要考察各省的基礎教育支出、中等教育支出與高等教育支出。各地區(qū)相關因子用省級人均量表示。

(2)影響因子。在我國經(jīng)濟進步中影響教育服務在東部地區(qū)和西部地區(qū)或貧富人口間分配的因子主要有:資格因子。此因子為政府分配教育服務的決定因子。分稅制造成各地區(qū)教育服務供給取決于本地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入，中央財力的分配也多流入東部地區(qū)。所以，資格因子用省級人均GDP表示。結(jié)構因子。此因子考量各地區(qū)的社會經(jīng)濟弱點，正是此弱點要求財政支出來干預市場資源配置失效，所以，結(jié)構因子是對資格因子的充實。結(jié)構因子由省級成人文盲百分率表示。開放因子。該因子考量窮人在教育服務配置中的影響力。這類因子有各利益集團的組織數(shù)目、電話普及率、道路質(zhì)量和里程等。開放因子用省級人均年交通和通訊支出表示。財政制度因子。此因子顯示政府財政制度調(diào)節(jié)社會不公平的能力，轉(zhuǎn)移支付為實現(xiàn)此功效的合理機制。此因子用省級人均全年家庭轉(zhuǎn)移性收入代表。［4］同時，窮人占比也為闡釋教育服務配置的因子，此處使用總?cè)丝谥惺〖墏€人收入低于貧困線的人數(shù)占比代表。

三、驗證結(jié)果

以1998－2008年為檢驗期，選取檢驗期內(nèi)中國31個省的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)源自《中國統(tǒng)計年鑒》、《教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》和《教育年鑒》，采用面板數(shù)據(jù)的OLS，數(shù)據(jù)代入程式(10)，獲取如下結(jié)果。

(一)公共教育支出歸宿的目標差異

表1反映出我國貧富人群享受的教育服務并不均衡。差異百分比相對來說較大，貧困人口比富裕人口多享受了約19.37%的基礎教育服務，少享受了約46.4%的高等教育服務。當然，公共教育服務歸宿的目標差異的存在是不可避免的，但如此大的差異，還是需要深入檢視教育投入的均衡性。我國公共教育支出歸宿目標差異特征如下:

1.基礎教育對貧困人口已經(jīng)有了傾斜。國家普及基礎教育，建立教育經(jīng)費保障機制，對基礎教育提供專項支付，免去貧困人口的學雜費、書本費、住宿費，貧困人口在樣本期內(nèi)分享到了較多的基礎教育服務，其多出的份額為19.4%，相關t值顯示了基礎教育服務歸宿目標差異的顯著性。

2.中等教育服務配置大體均衡。在各級教育服務中，中等教育服務目標差異不顯著，從目標差異的t值可證實這一點。中等教育服務目標差異的非顯著性和公共品特征相關，中等教育服務消費存在不完全的非競爭性和非排他性，中等教育服務供給成本和消費不相稱，所以，中等教育服務在社會成員中的分配比例是接近的，即便存在差異，也不明顯。如表1所示，貧困人口得到的中等服務略多于富裕人口，但差異只有3.6%。

3.貧困人口的高等教育服務服務相對不夠。高等教育服務顯著地存在著目標差異，高等教育服務的公共品屬性不強，是私人屬性較強的公共品。私人屬性較強，個人受益較多，因此也需要承擔較多的服務成本，而貧困人口可能無法承擔這樣的成本，只好放棄接受高等教育服務，也就享受不到國家對高等教育投入的好處。表1顯示了高等教育服務對貧困人口供給不足，貧困人口比富裕人口少46.4%。這和西部地區(qū)相對于東部地區(qū)教育程度不高和高等教育的受益面不廣的客觀情況相同。

表1 公共教育支出歸宿的目標差異＊

(二)公共教育支出歸宿目標差異的緣由

多種因素干擾了公共教育支出歸宿目標差異，表2反映出各級教育支出目標差異的影響因素。存在較高的擬合優(yōu)度，證實了理論模型方法和據(jù)以得到的實證結(jié)果的正確性。t值和彈性高低反映了原因?qū)傩?。具體分析如下:

1.基礎教育服務。被解釋因子基礎教育服務與自身的解釋變量之間的擬合是最高的，優(yōu)度達到98.3%，但經(jīng)濟弱點詮釋因子的t值非顯著，且系數(shù)為負值。其它詮釋因子的系數(shù)符號顯示，經(jīng)濟越發(fā)達，供給的基礎教育服務越多，公眾需求偏好越明顯的顯現(xiàn)出來，政府就會給予越多的轉(zhuǎn)移支付，相應供給的公共教育服務也就會較多。公民需求偏好顯示和財政轉(zhuǎn)移支付能力有益于基礎教育服務的提供。我國貧困人口近年來人均享受了更多的基礎教育服務可能和貧困人口的需求呼聲及財政轉(zhuǎn)移支付制度有關。［5］因此，貧困人口得到了更多的基礎教育服務。

2.中等教育服務。貧富人口中沒有因子對中等教育服務產(chǎn)生顯著影響，反映出中等教育服務的公共品屬性，貧富人口之間的中等教育服務服務分配差異不明顯。

就中等教育服務而言，經(jīng)濟實力的系數(shù)略小于0，經(jīng)濟缺陷對于基礎服務供給影響顯著為負向，表明經(jīng)濟實力越不發(fā)達，政府出于自身需要越發(fā)要干預中等教育。公眾喜好與財政管理體制系數(shù)顯著為正，被解釋變量與解釋變量之間的擬合優(yōu)度非常高，解釋變量的t值說明系數(shù)均非常顯著。表示公眾喜好越顯著地反映給政府，政府就會給予越高的轉(zhuǎn)移支付額度，中等教育服務供給也會更多。綜合起來，似乎中等教育服務是偏重于貧困人口，但就窮人而言，自身供給能力的孱弱和政府補助能力的強壯可能會彼此抵減，所以，其顯著性并不強烈，目標差異不是很大。

表2 各級教育支出歸宿目標差異形成的原因＊

3.高等教育服務。高等教育服務和其詮釋因子有較高的擬合度，接近90%，而經(jīng)濟弱點系數(shù)的t值較小。其它3個因子的系數(shù)值反映出，高等教育服務的供給受經(jīng)濟實力左右，貧困人口獲得的高等教育服務較少。與此同時，對高等教育服務的需求呼聲未得到很好地回應，無助于高等教育服務供給。財政轉(zhuǎn)移支付對高等教育服務供給有一定影響，因此，高等教育服務更多地為富裕人口所獲得。

四、結(jié)論

在缺乏家庭數(shù)據(jù)的狀況下，在此變換因子，構建了能運用中觀數(shù)據(jù)實施實證分析的各級教育支出歸宿測度模型，用此模型對中國進行經(jīng)驗檢驗。

采用1998－2008年的省際面板數(shù)據(jù)，我們看到:基礎教育服務更多地惠及了貧困人口，具有一定公共品屬性的中等教育服務使多數(shù)社會成員受益，但私人屬性較強的高等教育服務則供應不足，窮人比富人更難以獲取高等教育服務。各級教育支出歸宿差異源于經(jīng)濟實力、經(jīng)濟弱點、公眾喜好反映和財政轉(zhuǎn)移支付制度。在基礎教育支出歸宿的差異上，窮人需求的喜好反映和財政轉(zhuǎn)移支付使近年窮人較多從基礎教育服務中受益，經(jīng)濟收入差、需求喜好反映顯著和財政轉(zhuǎn)移支付制度讓窮人獲得較多基礎教育服務。在中等教育服務歸宿差異方面，經(jīng)濟收入低下、需求喜好反映顯著和財政轉(zhuǎn)移支付也讓窮人得到較多中等教育服務，并不顯著，總體來看，分配較均衡。但是，在高等教育支出歸宿差異上，經(jīng)濟收入低于富人，需求喜好反映不顯著造成窮人難以獲得足夠的高等教育服務。

基于以上分析，相應政策意見可以簡述如下:

(1)提高貧困人口獲得的基礎教育服務質(zhì)量，偏重于窮人的智力拓展，保障窮人明確合理恰當?shù)纳a(chǎn)生活理念與方向?；A教育投入欠缺及失衡造成了教育與貧困的惡性循環(huán)，只有增加基礎教育投入，提高基礎教育質(zhì)量，使人們普遍獲取就業(yè)所需要的基本知識與技能，才可消減潛在的貧困人口，最終解決貧困難題。

(2)擴大對貧困人口的高等教育服務，重新調(diào)整經(jīng)費的使用方向，向貧困人口傾斜，保障其獲得受高等教育的機會，為改善其接受高等教育必備的條件提供經(jīng)費支持與保證，確保貧困人口的社會經(jīng)濟長遠發(fā)展，這對實施教育公平進而促進社會公平有著重大意義。

(3)保持對貧困人口的中等教育服務，中等教育應該始終圍繞人力資源技能開發(fā)這一核心，充分發(fā)揮中等教育的功能，造就一批受過良好培訓的適應能力強的勞動力隊伍。人力資源是社會經(jīng)濟發(fā)展的第一資源，是惟一可連續(xù)開發(fā)、深層次開發(fā)和無止境開發(fā)的資源。貧困人口中不少人并不比其他人差，因此要給他們創(chuàng)造條件，變“輸血”為“造血”，強化中等教育，確保貧困人口能夠直接而迅速地從中等教育服務中獲益，是使這一群體由弱到強實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的最好方法。

(4)增強貧困人口的經(jīng)濟收益，舒緩并最終消除經(jīng)濟弱點、確保喜好得到順暢反映，不但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要增加，更要力促建成各級教育的專項轉(zhuǎn)移支付制度，同時建立使用情況的專項檢查監(jiān)督制度，唯有如此才能保證?？顚Ｓ?，確保各級教育服務惠及貧困人口。

［1］Silber J.Factor components，population subgroups and the computation of the gini index of inequality［J］.Review of Economics and Statistics，1989，(1).

［2］James Heckman.China’s Investment in Human Capital［J］.NBER working paper series，2002，(w9296).

［3］來卓.我國財政性教育經(jīng)費投入與需求分析［J］.河南社會科學，2009，(2).

［4］陳成文，李萍.論教育投入均衡化與貧困地區(qū)教育發(fā)展［J］.教育發(fā)展研究，2009，(17).

［5］邱雅.我國教育投資地區(qū)差異的計量分析［J］.中國統(tǒng)計，2009，(3).