鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與債務(wù)規(guī)模膨脹的動(dòng)態(tài)關(guān)系研究

黃興年

(濟(jì)南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南250022)

進(jìn)入21世紀(jì)，青壯年農(nóng)民外出打工、老弱病殘從事農(nóng)業(yè)在許多地區(qū)已成為常態(tài);同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)債務(wù)沉重則是如今鄉(xiāng)村治理所必須面對(duì)與解決的難題。農(nóng)村發(fā)展的這種現(xiàn)實(shí)困境一方面使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放依舊，耕地拋荒現(xiàn)象難以避免，進(jìn)一步發(fā)展甚至有可能動(dòng)搖整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);另一方面則是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)資源大量外流，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)債務(wù)難題解決更加困難。這兩個(gè)問題將在很大程度上嚴(yán)重制約新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，其必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)及其主要產(chǎn)品糧食的大量減產(chǎn)，甚至?xí)?dǎo)致部分地區(qū)饑荒的發(fā)生?？蓪?shí)際情況卻剛好相反，中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)成就舉世矚目:1978－2007年扣除價(jià)格因素的真實(shí)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)高達(dá)7.14%，從1 397億元增至9 905億元;糧食總產(chǎn)量從1978年的3.048億噸增至2007 年的 5.016 億噸，年均增長(zhǎng) 1.85%［1］。對(duì)于如此可觀的成就，早期研究認(rèn)為是農(nóng)業(yè)制度改革促進(jìn)了勞動(dòng)力與土地資源的優(yōu)化配置，以及農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)產(chǎn)品征購(gòu)價(jià)格的提高等多因素所致。到1984年，高達(dá)99%的生產(chǎn)隊(duì)采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)業(yè)制度改革的效率便很快被消耗殆盡。但中國(guó)農(nóng)業(yè)卻依然延續(xù)了較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，且這種增長(zhǎng)是在政府改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的投入有限，既有水利設(shè)施長(zhǎng)期帶病運(yùn)行，甚至不少基礎(chǔ)設(shè)施根本無法發(fā)揮應(yīng)有功能，青壯年農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商，老弱病殘經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的背景下取得的。

這種狀況表明一方面農(nóng)業(yè)在許多農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位、作用已日益下降;另一方面則是農(nóng)業(yè)的比較效益過低，難以得到以價(jià)格信號(hào)為指引的市場(chǎng)化資源配置的青睞。這種理論與實(shí)際的反差意味著中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展在一定程度上違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)邏輯。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的這種反?，F(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)有理論所難以解釋的矛盾，卻是我們?cè)谕七M(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中所必須解決的問題。

目前農(nóng)業(yè)的基本要素——土地、山林、水面以及草場(chǎng)等資源主要是由農(nóng)村行政(經(jīng)濟(jì))組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體配置，這是其他國(guó)家很少運(yùn)用的模式。正是基層政府全面介入鄉(xiāng)村資源的配置過程，才形成了與這種資源配置模式相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，即可根據(jù)需要，以行政強(qiáng)制方式改變資源配置格局，可采取任何形式的手段、措施，諸如大量貸款、借債與強(qiáng)占農(nóng)民承包地、強(qiáng)拆農(nóng)民住房等以完成上級(jí)下達(dá)的各種社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。這就意味著以現(xiàn)行鄉(xiāng)村行政組織主導(dǎo)的資源配置方式必然成為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的核心。那么，這種治理模式能否適應(yīng)我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，何種形式的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)才是新農(nóng)村建設(shè)所需要的，鄉(xiāng)村歷史債務(wù)同現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間具有何種形式的動(dòng)態(tài)關(guān)系?這是本文研究的中心所在。

一、鄉(xiāng)村治理研究狀況的簡(jiǎn)要評(píng)論

關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式研究主要有:以徐勇為代表的“縣政鄉(xiāng)派村治”模式［2］;以沈延生為代表的“鄉(xiāng)治村政社有”模式［3］;以吳理財(cái)、鄭法等為代表的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”模式［4－5］。不論是何種形式的鄉(xiāng)村治理，都必須通過特定的公共權(quán)力和制度安排，運(yùn)用相應(yīng)的治理方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合。上述三種治理模式的差別主要在于是依托行政權(quán)力的鄉(xiāng)村治理(代表是“縣政鄉(xiāng)派村治”以及“鄉(xiāng)治村政社有”)，還是以農(nóng)民為主導(dǎo)的民主自治(代表是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”)。這兩大類型各有優(yōu)缺點(diǎn):依托行政權(quán)力的自治，能順利地與現(xiàn)行體制對(duì)接，建設(shè)成本相對(duì)低廉，但需要依靠數(shù)量眾多的機(jī)構(gòu)與官員，運(yùn)行成本會(huì)隨著官員數(shù)量膨脹而日益高漲，很難適應(yīng)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，卻是如今鄉(xiāng)村治理的主要形式;以農(nóng)民自治為主建設(shè)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)點(diǎn)是能較好地適應(yīng)農(nóng)民的需求偏好，運(yùn)行成本低廉，缺點(diǎn)是建設(shè)成本高，沒有現(xiàn)成的組織可作載體，必須培育可以依靠的組織與社會(huì)主體，需要較長(zhǎng)時(shí)間的摸索。另外現(xiàn)行的行政化治理結(jié)構(gòu)怎樣改革以及如何與建設(shè)中的民主自治結(jié)構(gòu)融合，至今在理論上也沒有進(jìn)行深入探討;同時(shí)，鄉(xiāng)村自治的建設(shè)成本怎么分?jǐn)傄约叭绾卫眄樛霞?jí)機(jī)關(guān)的關(guān)系仍沒有找到簡(jiǎn)單易行的解決路徑。這種困惑導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在一個(gè)極為嚴(yán)重的問題，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的中西部農(nóng)村，部分基層黨、政組織缺乏執(zhí)行力與組織動(dòng)員力，甚至有部分處于癱瘓狀態(tài)，難以很好地履行鄉(xiāng)村治理的功能等，此類問題如何破解則是本研究的切入點(diǎn)。

二、鄉(xiāng)村現(xiàn)行治理模式的內(nèi)在困境

1.行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在權(quán)力自我擴(kuò)張的內(nèi)在缺陷

作為漸進(jìn)改革大集體過度行政化弊端的制度替代者——承包制，在一定程度上將農(nóng)民的報(bào)酬同土地的經(jīng)營(yíng)效益與個(gè)人的努力有條件地掛鉤，但絲毫沒有改變行政強(qiáng)制在其中的決定作用。這是因?yàn)榧扔械囊钥刂妻r(nóng)村、農(nóng)業(yè)資源為主要偏好的行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在著一種內(nèi)在的權(quán)力擴(kuò)張驅(qū)動(dòng)，根源在于這些機(jī)構(gòu)及其主要工作人員均為非農(nóng)業(yè)人員，屬于享受城市發(fā)展成就的制度化受益者，其工作目標(biāo)就是完成政府下達(dá)的非農(nóng)業(yè)化指標(biāo)任務(wù);否則，就不是行政化資源配置體制所需要的。為了保證完成任務(wù)，政府賦予相應(yīng)的行政權(quán)力與執(zhí)行手段，致使能在一定條件與環(huán)境下，對(duì)農(nóng)民采取收費(fèi)、罰款，并攤派、低價(jià)征用農(nóng)民資源等多種措施以體現(xiàn)政府代表的身份與特殊權(quán)力，即使在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面減免的今天也是如此;另一方面則是這些機(jī)構(gòu)及其管理者均有自己的特殊利益，主要是需要不斷提高個(gè)人與家庭的收入水平以及解決本單位職工、親友等的職位升遷、就業(yè)或增收問題，依靠政府賦予的權(quán)力與政策，靠山吃山地搭車向農(nóng)民收費(fèi)、罰款與強(qiáng)制向農(nóng)民推銷產(chǎn)品或服務(wù)。這一切具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜，各種收費(fèi)、罰款多且濫。例如，在江蘇一貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)居然設(shè)有數(shù)量近20名的副鄉(xiāng)長(zhǎng)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)工作人員多達(dá) 300－400人［6］。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)我國(guó)1 020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查顯示，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)16個(gè)，人員平均數(shù)58人，超過正常編制2至3倍;平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位19個(gè)，人員達(dá)290余人，超編嚴(yán)重。這些龐大的機(jī)構(gòu)與工作人員大多沒有解決工資、福利等的制度化資金來源，必然依靠各種非制度化途徑向農(nóng)民收取:在存在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的情況下，搭車收費(fèi)、罰款是增加收入的主要途徑，“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無底洞”即是具體表現(xiàn);農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免后的今天則表現(xiàn)為基層政府對(duì)農(nóng)村資源的低價(jià)征用，諸如強(qiáng)制征用耕地、強(qiáng)拆農(nóng)民房屋等。一些地區(qū)如此作為的結(jié)果使得一些農(nóng)民根本無法從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得任何凈收益，逐漸對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)喪失信心，舉家外出打工成為一種理性選擇，村莊“空心化”則是農(nóng)民理性選擇的必然結(jié)果，這種空心化的農(nóng)村在許多地區(qū)已大量出現(xiàn)。

村莊空心化，造成村莊聚落人口流失、房屋閑置以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)衰敗的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果［7］。隨著青壯年離農(nóng)現(xiàn)象成為常態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)、村落生活、鄉(xiāng)村行政、財(cái)政、教育、醫(yī)療、防災(zāi)、商業(yè)、交通等設(shè)施、機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)日益缺乏必要的資源支撐，連鎖反應(yīng)的結(jié)果便是農(nóng)村既有的生產(chǎn)和生活機(jī)構(gòu)功能崩解，甚至在部分鄉(xiāng)村地區(qū)難以為繼，農(nóng)村社會(huì)既有結(jié)構(gòu)的解體。這就意味著空心化的危害不再局限在資源、人口的嚴(yán)重流失、農(nóng)村整體面貌改變、鄉(xiāng)村人居環(huán)境受到破壞等方面，甚至?xí)l(fā)整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等全面衰?。?］。諸如此類的問題與現(xiàn)象在中西部農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出蔓延之勢(shì)，迫切需要尋求科學(xué)對(duì)策，而構(gòu)建與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)則是化解此類難題的關(guān)鍵。因?yàn)橹挥锌茖W(xué)的治理結(jié)構(gòu)，才有可能吸引必要數(shù)量與質(zhì)量的資源，投入農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的建設(shè)，并降低鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行成本與既有的歷史債務(wù)，從而給社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)日益寬松的環(huán)境。

2.現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的高成本與低效益

鄉(xiāng)村基層民主“草根”表現(xiàn)出一種實(shí)質(zhì)枯萎態(tài)勢(shì)，致使鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長(zhǎng)無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向。農(nóng)業(yè)的成本——收益對(duì)比嚴(yán)重失衡必然促使更多的鄉(xiāng)村青壯年勞力和知識(shí)精英、優(yōu)質(zhì)資源流向城市或非農(nóng)業(yè)，許多以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理缺乏可以依靠的社會(huì)群眾基礎(chǔ)。這是因?yàn)榱羰剞r(nóng)村的老弱病殘者或由于體力、精力或知識(shí)不足，難堪大任;外出青壯年的大多數(shù)根本無意于參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)。這種情況預(yù)示著現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理缺乏足夠可以依靠的社會(huì)基礎(chǔ)。村民政治文化認(rèn)同漸趨下降，促使行政化的鄉(xiāng)村治理組織不得不依靠設(shè)立更多的機(jī)構(gòu)與雇傭更多的人員來完成鄉(xiāng)村事務(wù)，即鄉(xiāng)村行政組織之中極為普遍地存在著官員職位設(shè)置的“竹節(jié)現(xiàn)象”，導(dǎo)致基層官階層級(jí)的無序增加與官員數(shù)量的過度膨脹。這些官員常常以名譽(yù)職務(wù)或者諸如“××助理”和干部“后備梯隊(duì)”的形式存在，在縱向上體現(xiàn)出多層次性與設(shè)置形式的隨意性;在橫向方面則表現(xiàn)為官員數(shù)量的日益膨脹。這種現(xiàn)象之所以極為普遍，根源在于一舉多得:一方面能很好地完成上級(jí)政府布置的多種形式與要求各異的工作目標(biāo)，可根據(jù)任務(wù)的不同實(shí)行不同的官員專職負(fù)責(zé)，體現(xiàn)對(duì)上級(jí)政府交代任務(wù)的重視，有助于博得上級(jí)政府的政治好評(píng)，核心在于有利于出政績(jī)。如此作為必然導(dǎo)致本該由一個(gè)官員完成的工作，現(xiàn)在卻要2個(gè)以上者負(fù)責(zé)，成本自然會(huì)大幅上升;另一方面則是能極為方便地解決官員們的職位晉升問題，有助于調(diào)動(dòng)基層官員的積極性，又便于掩蓋實(shí)際工作中職位數(shù)目迅速增多的事實(shí)。在公共行政中，處于“竹節(jié)”位置的工作人員雖然擔(dān)當(dāng)輔助決策等多方面的重任，但真正意義是使得正式官員逃避工作職責(zé)，同時(shí)可掩蓋和隱瞞正式官員能力弱化、素質(zhì)低下等方面的問題?！爸窆?jié)現(xiàn)象”導(dǎo)致的其他弊端還有擔(dān)任職務(wù)的官吏數(shù)目膨脹而又在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上無法正常體現(xiàn);隨著官員職數(shù)膨脹的則是辦公設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大、辦公豪華程度的提升與工資、福利、公務(wù)開支的更大規(guī)模上漲。這些膨脹的開支基本上均沒有制度化資金支持，必須依靠鄉(xiāng)村行政權(quán)力采取多種非常手段，諸如低價(jià)格強(qiáng)制征收農(nóng)民土地、截留上級(jí)撥款與高價(jià)銷售農(nóng)資或直接罰款、攤派與收費(fèi)，甚至直接進(jìn)行各種形式的融資，形成日益膨脹的鄉(xiāng)村債務(wù)。同時(shí)，權(quán)力中心層關(guān)系更趨復(fù)雜化，權(quán)力進(jìn)一步分層，等級(jí)明顯，責(zé)任下移，運(yùn)行效率下降。結(jié)果必然是行政權(quán)力運(yùn)行的成本不斷上升，進(jìn)一步加重農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，致使其效益不可避免地下降。這是因?yàn)樵谥窆?jié)化官員設(shè)置的運(yùn)行方式影響之下，行政權(quán)力難免會(huì)形成隱性的多重中心格局，權(quán)力運(yùn)行變得日益復(fù)雜與行動(dòng)遲緩。這種擴(kuò)張卻缺乏必要的限制和公開的規(guī)則約束，必然導(dǎo)致大量官位的人為增加，因人設(shè)職普遍，官吏隊(duì)伍日漸龐大。只要進(jìn)入這一序列，官員們的理性選擇就是不斷提升自己的官階，甚至?xí)?duì)權(quán)力的追求當(dāng)作一種工作目標(biāo)。一些鄉(xiāng)村官員難免會(huì)將鄉(xiāng)村治理以及新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)當(dāng)作自己追求官階上升的一種手段，而不是一種事業(yè)，致使同農(nóng)民很難產(chǎn)生密切的分工協(xié)作關(guān)系，這也是一些鄉(xiāng)村面子工程、政績(jī)工程泛濫而導(dǎo)致債務(wù)沉重的重要原因，且這種狀況還會(huì)給構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)設(shè)置這樣或那樣的陷阱與障礙。

3.現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理機(jī)制的高債務(wù)

2008年4月中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在全國(guó)有代表性地選取5個(gè)省(蘇、川、陜、冀、吉)25個(gè)縣的50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展債務(wù)問題調(diào)查，以便對(duì)全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)狀況(諸如債務(wù)總規(guī)模、結(jié)構(gòu)、債務(wù)產(chǎn)生原因以及債務(wù)償還能力等)有一個(gè)大致了解。畢竟是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)便在很大程度上決定了構(gòu)建鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與制約條件:

表1 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況

表2 2007年樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模情況(單位:個(gè)、萬元)

上述資料大致反映出目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模概況:在45個(gè)有效樣本中，有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)估計(jì)根本不可能償還債務(wù)，比例為22.2%;有可能償還但償還比例小于50%者為14個(gè)，比例為31.1%。預(yù)計(jì)100%全部?jī)斶€的只有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占比35.6%;若加權(quán)計(jì)算，不良債務(wù)共計(jì)20 638.24萬元，占45個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的50.4%。以此觀之，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有能力償還全部債務(wù)，同時(shí)自己的債權(quán)也難收回，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系［10］。這種過重的債務(wù)負(fù)擔(dān)還在進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)際規(guī)模往往還比披露的大得多。

據(jù)調(diào)查，截至2010年底，東北某省901個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村負(fù)債總額1 905 100萬元，負(fù)債面100%，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2 114.4萬元;湖南省某縣共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面100%，負(fù)債總額52 192.79萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1 581.6萬元，其中個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額甚至高達(dá)7 696.45萬元［11］。在這些鄉(xiāng)村債務(wù)中，債務(wù)結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，幾乎涉及一切可以借款的各類機(jī)構(gòu)、單位和個(gè)人。這些債務(wù)透明度差、隱蔽性強(qiáng)，加上缺乏應(yīng)有的監(jiān)控和管理，很大程度上處于失控或半失控狀態(tài)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)在舉債用途及債權(quán)方構(gòu)成方面有兩個(gè)突出特點(diǎn):第一，由于行政管理費(fèi)開支持續(xù)膨脹、難以遏制，以及壓縮非財(cái)政開支比例的努力難以見效，導(dǎo)致50%以上的鄉(xiāng)村借債都用于公共事業(yè)投資和行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)常性消費(fèi)。這部分鄉(xiāng)村債務(wù)大都不具備自償性，需依靠鄉(xiāng)村自籌款項(xiàng)或財(cái)政撥款償還，化解難度很大。第二，由于國(guó)家政策的限制及借貸來源的多樣性，使得鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)方構(gòu)成復(fù)雜，既包括金融機(jī)構(gòu)、上級(jí)單位、工商戶，也包括建筑商及個(gè)人。其中，銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)的借貸比例偏低，僅占總額度的34.16%，其他借款占到了65%以上，主要是向個(gè)人、私有企業(yè)的借債，償債風(fēng)險(xiǎn)和難度日益增大，容易形成逐級(jí)的財(cái)政"倒逼"效應(yīng)，典型的表現(xiàn)就是大宗債權(quán)人往往會(huì)以債權(quán)要挾鄉(xiāng)村官員與政府，迫使其以集體利益或國(guó)家政策的扭曲執(zhí)行等償還債務(wù)，形成集體資源向少數(shù)人過度傾斜而干擾正常的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，甚至?xí)c瘓鄉(xiāng)村基層行政組織。在這一扭曲的債務(wù)債權(quán)處理過程之中，極容易形成個(gè)別官員、機(jī)構(gòu)同債權(quán)人之間的利益勾結(jié)問題，甚至形成一種既得利益群體，會(huì)以不同形式干擾與阻止鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。鄉(xiāng)村青壯年農(nóng)民的大量外出以及掌握知識(shí)、技術(shù)更多的第二代農(nóng)民工的城市工作、定居目標(biāo)取向則極有可能讓這種理論預(yù)期變成現(xiàn)實(shí)。根源在于留守農(nóng)村者主要是老弱病殘者，既缺乏足夠的現(xiàn)代法律知識(shí)，也缺乏應(yīng)有的行動(dòng)能力，無力應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村行政組織對(duì)自己利益的侵?jǐn)_或掠奪;若這種局面形成，必然會(huì)惡化鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)與鄉(xiāng)村債務(wù)解決的環(huán)境，甚至?xí)?dǎo)致二者之間的動(dòng)態(tài)化惡性循環(huán)。

三、破解鄉(xiāng)村債務(wù)與行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間動(dòng)態(tài)化惡性循環(huán)的對(duì)策

1.政府職能轉(zhuǎn)變以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)型

現(xiàn)行以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的職能與工作目標(biāo)取向定位于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求GDP與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)成為施政核心，至于農(nóng)民的社會(huì)福利、發(fā)家致富以及其他訴求均必須服務(wù)于生產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)。這樣的目標(biāo)偏好便決定了基層政府必然會(huì)采取一切措施、手段籌集盡可能多的資源投入追求政績(jī)活動(dòng)之中，行政強(qiáng)制則成為基本手段。在這樣的政府目標(biāo)偏好的約束下，村級(jí)選舉、農(nóng)民及其組織、農(nóng)村各種資源以及農(nóng)民承包地等只是基層政府追求目標(biāo)的工具，鄉(xiāng)村政府債務(wù)增加與農(nóng)民的自由選擇空間受到限制是這種運(yùn)行模式的必然。可見，只要基層政府的這種執(zhí)政目標(biāo)與方式不進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)變，民主化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)基本上沒有生存空間。因此，扭轉(zhuǎn)這種局面的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，將其定位于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、市場(chǎng)運(yùn)行的公開、公平、公正:一方面精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、官員，只保留提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)及其人員以改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，從而全面降低政府的運(yùn)行成本，提高服務(wù)質(zhì)量;另一方面則是政府的有形之手全面退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，從而給農(nóng)民及其農(nóng)民合作社等市場(chǎng)組織拓展日益廣闊的運(yùn)作空間，給農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)降低成本，促進(jìn)其盡快富裕。

2.化解鄉(xiāng)村債務(wù)以創(chuàng)造民主化治理結(jié)構(gòu)較為寬松的社會(huì)環(huán)境

(1)完善干部激勵(lì)機(jī)制和考核制度，調(diào)動(dòng)基層干部清償債務(wù)的積極性和主動(dòng)性。改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期制度，完善村級(jí)組織的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律開展工作，從制度上遏制政績(jī)工程、面子工程;出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)性的減債激勵(lì)措施和化解債務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)制度:對(duì)實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡并按計(jì)劃消化部分債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)干部給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，在干部選用和提拔時(shí)予以優(yōu)先考慮;同時(shí)，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)稱原則，從財(cái)稅分配上給予鄉(xiāng)村相應(yīng)的財(cái)力支持，全面遏止鄉(xiāng)村債務(wù)繼續(xù)增加的可能，并為減少債務(wù)奠定制度基礎(chǔ)。

(2)強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)任期責(zé)任制。建立新增債務(wù)審批制度、債務(wù)登記備案制度、債務(wù)使用全程跟蹤制度、債務(wù)責(zé)任追究制度，對(duì)違反規(guī)定造成大額新增不良債務(wù)的，追究主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任，從機(jī)制上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人樹立有效控制債務(wù)的自覺性和責(zé)任感。當(dāng)然，需要依據(jù)各地不同負(fù)債原因及規(guī)模，采取區(qū)別對(duì)待的化解方式，依據(jù)債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)倍數(shù)、債務(wù)償還率、資產(chǎn)負(fù)債倍率、農(nóng)民人均負(fù)債額、農(nóng)民個(gè)人債務(wù)負(fù)擔(dān)率、當(dāng)?shù)刎?cái)政赤字率等指標(biāo)體系要素，劃分為不同的債務(wù)預(yù)警類別，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取不同的應(yīng)對(duì)措施。

(3)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理制度。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮行政人員，推動(dòng)基層政權(quán)從“壓力型”體制向“自主型”體制轉(zhuǎn)變，從“管制型”管理向“服務(wù)型”管理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)財(cái)務(wù)綜合預(yù)算收支管理，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，提高預(yù)算內(nèi)外資金的管理水平;同時(shí)，建立民主監(jiān)督檢查制度，公開接受社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支、債務(wù)規(guī)模、償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等監(jiān)察，并由專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

3.培育鄉(xiāng)村治理可依靠的組織載體與社會(huì)基礎(chǔ)，理順農(nóng)民參政議政機(jī)制

目前，廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)基本上沒有農(nóng)民可以制度化地反映其利益需要的渠道以及可依托的組織載體，除通過民主選舉村主任等比較間接地參與鄉(xiāng)村治理以及所謂的一事一議之外，在其他方面，農(nóng)民基本上無法，也無力參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)，其利益訴求的滿足程度主要取決于鄉(xiāng)村干部的偏好。在現(xiàn)行體制之下，即使是長(zhǎng)期嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民個(gè)體以及整體利益的村干部，甚至是在引起公憤與眾怒的情況下，農(nóng)民也幾乎不可能將其罷免。根源在于現(xiàn)行體制沒有一個(gè)制度化的方式或渠道將農(nóng)民的利益訴求直接或間接傳遞到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，也沒有明確罷免村干部的切實(shí)可行的具體程序與操作規(guī)范、機(jī)制。這種情況意味著如今的民主選舉往往只是給村干部運(yùn)用權(quán)力提供的一種合法性“背書”，也就是說選舉實(shí)際上就是讓農(nóng)民簽字承認(rèn)村干部的權(quán)威與合法地位，從而讓村民自治事實(shí)上變成了鄉(xiāng)村干部自治，使得鄉(xiāng)村干部可自由地配置幾乎所有的鄉(xiāng)村資源，即使這種資源配置方式與結(jié)果嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，也難以得到及時(shí)糾正。如此缺乏民主實(shí)質(zhì)性監(jiān)督制約的鄉(xiāng)村治理機(jī)制只能依靠不斷膨脹的專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員來維持鄉(xiāng)村治理職能的正常運(yùn)行，運(yùn)行成本高昂以及農(nóng)民參與治理渠道的缺乏將成為一種必然。要改變這種不利局面的根本措施只能是一方面降低鄉(xiāng)村治理機(jī)制的運(yùn)行成本與提高運(yùn)行效益;另一方面則是構(gòu)建農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的組織載體，主要是以農(nóng)民自愿結(jié)合的方式組建農(nóng)民合作社，既作為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，又使其成為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的依托組織。這是因?yàn)榻M織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)。只有農(nóng)民自己的合作社才能真正反映農(nóng)民自己的利益訴求，并全力采取措施爭(zhēng)取農(nóng)民的利益得到滿足;同時(shí)，只有組織起來的農(nóng)民才能真正有能力和條件同違反其利益的其他機(jī)構(gòu)、主體進(jìn)行相對(duì)平等的博弈;否則，僅僅依靠單獨(dú)分散的農(nóng)民個(gè)體既無力承擔(dān)行使民主權(quán)利的成本，也無法全面監(jiān)督鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)、人員的行為選擇。即使有個(gè)別農(nóng)民勉強(qiáng)為之，其也會(huì)因?yàn)槌袚?dān)的成本過高、收益太低而難以持續(xù)。在這一實(shí)施過程之中，需要政府以物質(zhì)與政策支持方式，提供更多的公共產(chǎn)品，培育與壯大農(nóng)民合作社，逐步壯大農(nóng)民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的能力;改善農(nóng)民的受教育狀況，進(jìn)一步提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，并以此為依托增強(qiáng)其參與鄉(xiāng)村治理的博弈能力以及主動(dòng)性。

外出打工的青壯年農(nóng)民基本上無心無力參與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，作為一種替代或變通，可考慮讓同這些外出者利益密切的農(nóng)民合作社作為其利益代理人行使日常的建議、監(jiān)督權(quán)利;且應(yīng)該考慮修改村民組織法，以便只要有超過2/3多數(shù)的村民簽字同意，就可完成對(duì)村委會(huì)決策的否決或彈核、甚至罷免村主任。如此作為才有可能真正在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中將民主參與落實(shí)到日常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治生活中，這是因?yàn)檗r(nóng)民合作社的成功運(yùn)作依賴于其是否能得到更多外出農(nóng)民的支持，畢竟只有那些外出農(nóng)民將土地、山林、水面或草場(chǎng)等核心生產(chǎn)資料交給合作社經(jīng)營(yíng)，這些合作社才會(huì)真正有條件優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模以提高生產(chǎn)效益。但前提是農(nóng)民合作社必須能保證這些外出者的利益至少不受損害，這樣的利益關(guān)聯(lián)便決定了合作社理事會(huì)必然會(huì)采取一切可行方式維護(hù)與擴(kuò)大相關(guān)農(nóng)民集體的利益，對(duì)侵犯農(nóng)民利益的行為進(jìn)行抵制。從而讓鄉(xiāng)村治理運(yùn)行順暢，且監(jiān)督約束有力，更有利于新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。

4.民主監(jiān)督制度化

民主選舉往往只能保證將有能力者選拔出來，對(duì)其是否能夠真正服務(wù)于農(nóng)民利益并不具有保障作用。解決的關(guān)鍵在于讓民主監(jiān)督制度化，例如，在村民委員會(huì)的構(gòu)建中，宜以民選村主任選聘3人左右作為非專職助手組建村委員會(huì);而村民代表會(huì)議則主要由農(nóng)民合作社、黨團(tuán)組織代表以及鄉(xiāng)村賢人(主要是鄉(xiāng)村的知識(shí)分子與社會(huì)賢達(dá)，諸如有影響力的老師、退休回鄉(xiāng)的專業(yè)人才等)20－30人組成履行監(jiān)督制約功能的常設(shè)監(jiān)督、決策機(jī)構(gòu)，這些人均為兼職，一般沒有報(bào)酬或誤工補(bǔ)貼。例如，只要有15人以上的村代表會(huì)議成員聯(lián)名倡議罷免村主任，就能進(jìn)入罷免程序，不需要經(jīng)過村主任同意或認(rèn)可。這樣就能確保農(nóng)民集體利益得到應(yīng)有的保護(hù)以及鄉(xiāng)村資源的合理配置，又能做到黨的方針政策在鄉(xiāng)村治理的全面貫徹執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)則是更好地落實(shí)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)橹挥袑Ⅻh的方針政策以及執(zhí)政思路落實(shí)到村民委員會(huì)的日常工作之中，并得到廣大農(nóng)民的擁護(hù)，這樣才能從機(jī)制上保證與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展，也才是真正保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村建設(shè)中的核心地位。

［1］高彥彥.農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型困境與基于正式制度的破解［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，(3).

［2］徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

［3］沈延生.中國(guó)行政區(qū)劃改革與地方自治［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2004.

［4］吳理財(cái).村委會(huì)要競(jìng)選組閣［J］.社會(huì)，1998，(7).

［5］鄭法.農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分［J］.戰(zhàn)略與管理，2000，(4).

［6］江蘇省農(nóng)調(diào)隊(duì)課題組.2003中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)研報(bào)告［R］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2003.

［7］伊藤善市.對(duì)過疏地域的幾點(diǎn)看法［J］.中央公論，1967，(6).

［8］何芳，周璐.基于推拉模型的村莊空心化形成機(jī)理［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2010，(8).

［9］韋林珍，鐘海.農(nóng)民工政治文化的嬗變與和諧社會(huì)構(gòu)建［J］.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(3).

［10］杜洪林，張星.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題研究評(píng)述［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2010，(6上).

［11］王郅強(qiáng).我國(guó)基層鄉(xiāng)村債務(wù)膨脹的潛在風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)建議［R］.全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室，2011－06.