如何保障“保障房”

文｜《小康》記者 曹偉

作為世界上最大的住房建設(shè)項目，新建的3600萬套保障性住房2015年將會出現(xiàn)在我國的城市或城鎮(zhèn)之中，屆時保障性住房數(shù)量將會占全部住房總量的20%。而住房保障亟須解決“保障誰、誰來保、怎么?！钡闹贫冉ㄔO(shè)問題

住房保障亟須解決“保障誰、誰來保、怎么保”的制度建設(shè)問題。近期，《小康》記者采訪、整理了來自中央部委、研究機構(gòu)、高等院校的官員、專家、學(xué)者發(fā)表的觀點，他們分別從建立和完善法律法規(guī)體系、政策保障體系、投資融資體制、準(zhǔn)入退出機制、監(jiān)督管理體制等方面，對推進(jìn)保障性住房的規(guī)范化制度化建設(shè)進(jìn)行了科學(xué)、系統(tǒng)、客觀的建議。

頂層設(shè)計要和“流動人口”掛鉤

在城市化進(jìn)程當(dāng)中的住房保障政策制定上有些問題要十分注意。

未來中國城市化能不能健康發(fā)展，是不是可持續(xù)？非常關(guān)鍵的問題就是如何解決好城市居民的住房問題，特別是以農(nóng)民工為主體的新進(jìn)入城市者的住房問題。

而提高城市化的質(zhì)量必須統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工市民化，城市化的形態(tài)和城市化的布局問題。解決農(nóng)民工的市民化問題，其中面臨一個難題就是住房問題。但是目前沒有把外地人口納入保障性住房體系，以后一旦把外地人口納入保障性住房體系，那可能面臨的問題就是，特別需要保障房的特大城市以及城市群密集，像長三角、珠三角。按行政區(qū)分解指標(biāo)建設(shè)保障性住房來看，這些地方就不夠，可能會帶來一些人口較少或者人口凈流出的中小城市保障房建成以后沒人住的問題。我國600多座城市并不是所有城市都平均地在增長。

——中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任 楊偉民

全國的國土資源部門充分利用信息化的手段，加強對保障性住房用地供應(yīng)計劃的實施，以及已供土地開發(fā)利用情況的全程監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行公共租賃住房單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，經(jīng)濟(jì)適用房單套建設(shè)面積控制在60平方米以內(nèi)的規(guī)定，禁止借保障性安居工程為名以劃撥方式取得土地以后改變用途用于商品住房等商品開發(fā)。對于沒有按照約定開工建設(shè)和竣工的要依法依規(guī)提出處理意見，敦促企業(yè)限期完成開發(fā)。對沒有按處理意見進(jìn)行整改的企業(yè)要禁止其參加土地招標(biāo)、拍賣、掛牌活動購置新的土地。

市縣人民政府是土地供應(yīng)的主體，市縣國土資源管理部門要切實采取措施，進(jìn)一步加大土地供應(yīng)的力度，調(diào)整土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，保障廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和中低價位中小套型普通商品住房建設(shè)用地的供應(yīng)，省級國土部門要加強對市縣工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，確保各項政策措施在市縣落到實處。

——國土資源部副部長 胡存智

解決好我國2.53億外來務(wù)工人員特別是舉家外出的打工群體在城市的住房問題，是我們在制定中國住房保障政策的時候需要優(yōu)先考慮的問題。

一定要創(chuàng)新思路，基本的方向就是要逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房的保障體系。同時要發(fā)揮企業(yè)和市場力量在解決農(nóng)民工居住問題方面的作用。

首先，要把符合條件的農(nóng)民工納入住房保障范圍，把更具體更有針對性的一些好的政策建議，納入政策制定部門的頂層設(shè)計當(dāng)中；其次，要健全覆蓋農(nóng)民工的常住人口的住房供應(yīng)體系。同時要認(rèn)真研究一下怎么鼓勵農(nóng)民工回到縣城和小城鎮(zhèn)去定居；再次，對于住建部這幾年一直鼓勵的把符合條件的農(nóng)民工納入住房公積金制度表示認(rèn)同，雖然住房公積金制度面臨很多批評。要對農(nóng)民工公積金繳納實行靈活的交存政策。最后，要完善農(nóng)民工住房的支持政策，包括土地政策，包括農(nóng)資政策，包括稅費政策，我覺得完全有必要采取一些傾斜式的政策。

——國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊

從城鎮(zhèn)化的角度可以看出來，保障房建設(shè)在城鎮(zhèn)化兩條道路的交叉口上，一條道路是以地為本的城鎮(zhèn)化，還有一條道路是以人為本的城鎮(zhèn)化。通過這兩條道路的比較，對保障房建設(shè)的影響和要求，然后我們從“以人為本”的城鎮(zhèn)化的道路要求來思考保障房建設(shè)基本制度的框架和政策取向。

33億平方米

過去5年，中國新增商品住房達(dá)33億平方米，3000萬套以上，占1998年實施城鎮(zhèn)住房制度改革以來商品住房供應(yīng)總量的50%

保障房這個制度是我國城鎮(zhèn)住房制度兩個支柱中的一個，兩個支柱一個是商品房，是市場力量主導(dǎo)的；一個是保障房，政府主導(dǎo)。

保障房建設(shè)最重要的是通過供應(yīng)城市的優(yōu)質(zhì)土地，這方面我覺得新加坡的例子可以給我們很好的啟示，如果說有了優(yōu)質(zhì)的土地，所有的問題我覺得都可以得到很好的解決，融資的問題、其他的問題，都可以很好地解決，如果沒有優(yōu)質(zhì)的土地，我覺得這個就很難解決。然后最重要的是激發(fā)地方的主體作用，所以要從政績上，從地方收入上，從用地規(guī)模上，要重新頂層設(shè)計，要和移動人口掛鉤。

——全國人大常委會預(yù)算工作委員會副巡視員 王全斌

我們注意到引進(jìn)企業(yè)建保障房，實際上是把保障房的成本攤?cè)氲缴唐贩浚敲促I商品房的人自然得為這群人分擔(dān)了風(fēng)險和代價，這并不是合理的制度。

另外，關(guān)于非營利性資產(chǎn)的管理與維護(hù)。現(xiàn)在政府有兩種資產(chǎn)，一種是國有資產(chǎn)用于營利的，一種是維護(hù)公共職能的，現(xiàn)在又加入了非盈利的資產(chǎn)，真正把房建起來不是最多的花費，將來管理要花更多的錢。最后我們要優(yōu)化公共資源的合理配置，并且和城市結(jié)構(gòu)調(diào)整密切結(jié)合起來。

據(jù)統(tǒng)計，在北京每多建一套保障房會引來三戶半符合這樣條件的人進(jìn)入城市，如果不能在大中小城市結(jié)構(gòu)合理調(diào)整上下大工夫，我們北京保障性住房將越來越緊張，永遠(yuǎn)不夠住。

——中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長陳淮

市場資金參與，政府加強引導(dǎo)

保障房，特別是公租房的社會資金參與政策需要有一個突破和創(chuàng)新。應(yīng)鼓勵各地在再融資方面吸引政策性的金融加入，把保障房和商品房整體的，甚至一個小區(qū)的開發(fā)捆在一起進(jìn)行融資，因為光靠保障房的融資，有一些商業(yè)金融機構(gòu)是不愿意進(jìn)入的，因為風(fēng)險比較大。

地方政府保障房開發(fā)企業(yè)聯(lián)合商業(yè)銀行和投資銀行，以多種方式來設(shè)立保障房的基金管理公司，發(fā)行保障房的基金信托計劃等等，另外通過發(fā)行企業(yè)債券的方式融資，創(chuàng)新直接融資的方式。

另外還有一些地方，改變土地的出讓方式來籌集銀行信貸資金，因為劃撥的土地沒有辦法融資，像黃石等地，把它作為一種招拍掛的方式，同時把招拍掛拍來的錢投在了融資平臺上，通過這種方式融資。當(dāng)然還有各類的企業(yè)和開發(fā)區(qū)以待建和自建方式進(jìn)行參與。

還要進(jìn)一步完善信用體系建設(shè)，提高保障分配過程中的公平和效率，以及加快建立和完善為住房保障科學(xué)決策、公平合理的分配和有效管理的信息系統(tǒng)，建立保障房信息全國聯(lián)網(wǎng)。使一些不需要這么多實物住房建設(shè)的城市，可以通過貨幣補貼和其他貼息等等方式進(jìn)行政策探索。

——國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所所長 任興洲

目前我國保障房建設(shè)思路還存在應(yīng)急性，應(yīng)使其常態(tài)化。保障房建設(shè)要進(jìn)入城市規(guī)劃，要成為城市規(guī)劃的內(nèi)容。

政府主導(dǎo)保障房建設(shè)，不等同于政府自己來建保障房。國際上許多國家的保障房都由市場來運作，政府不僅要讓投資者收回投資，而且還要使其獲得合理的利潤；而一些公共租賃住房也由民間的租賃公司經(jīng)營，實行準(zhǔn)市場租金。這些制度安排，都是為了保護(hù)投資者經(jīng)營保障房的積極性。被保障對象支付能力和實際房租價格之間的差值，則由政府按人頭來補貼，未來可以以社保為基礎(chǔ)來確定得到政府補貼的人群，這應(yīng)是住房保障的一種較理想模式。

——中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長裴長洪

2011年成立了全國最大的保障性住房投融資平臺，財政注資100億，實現(xiàn)三大功能，建設(shè)平臺、運營平臺、投融資，已經(jīng)實現(xiàn)投融資136億，自建收買3.3萬套，還支持區(qū)縣保障性住房5萬套。

保障房雖然資金量每年大概一千億，但并不是政府都投入，而且政府也沒有這樣的財力，更多是利用市場的力量來解決融資問題，應(yīng)該政府主導(dǎo)市場運作，一方面爭取公積金貸款，去年已經(jīng)用了150億公積金，支持了26個項目，今年準(zhǔn)備再申請貸款200億以上，支持41個保障房的建設(shè)。第二個是發(fā)行500億私募債用于保障性住房建設(shè)。第三是爭取銀行優(yōu)惠貸款。最后是為了解決公租房長期資金來源問題，我們正在爭取實行房地產(chǎn)投資信托基金，目前正等待國家的審批，一旦這個政策突破，公租房長期運營資金就解決了。

——北京市住房保障辦公室常務(wù)副主任 鄒勁松

回歸保障本質(zhì)、推動機制公平

保障性住房本來意義上的職能，就是政府對不具備基本住房支付能力成員的居所幫助，這個性質(zhì)決定了保障對象的收入水平，實際上保障性住房的受惠人不可能進(jìn)入商品房市場的。

從多個國家和地區(qū)的保障房和商品房比價的長期數(shù)據(jù)曲線來看，商品住宅的價格還是會按照它自己的規(guī)律去走，從長期看它是不受保障性住房建設(shè)的影響的。

“橋歸橋、路歸路”，商品房價從長期看只要人們收入增長，它是必然上升的。商品房價的調(diào)控政策也是讓它走自己的路，我覺得如果一定對商品房市場的價格進(jìn)行調(diào)控的話，頂多我們提一個不要過快上漲，不要過大起伏就可以了。從長期看，我總覺得要讓它保持穩(wěn)定，甚至回落可能比較困難，可能這個挑戰(zhàn)性實在太強了。

——國家發(fā)改委投資研究所研究員羅云毅

由中央政府來分派任務(wù)，讓地方政府搞保障房，把它作為一個強制的任務(wù)，這也是職能上的任務(wù)，從財政學(xué)角度看，政府的實權(quán)盡量在政府機制上來完成，來履行，下級政府能夠做好的話，上級政府不要去做，而且住房市場本身是地方性的市場。不要用保障房這個工具來打壓商品房的價格。

現(xiàn)有意義上的保障房不是公共品，財政學(xué)里公共品是有確切定義的?，F(xiàn)在這個類型很多，有經(jīng)濟(jì)適用房，有租賃住房，有公共租賃住房、廉租房、限價商品房等等，這些基本在邏輯上也是很混亂的，是錯誤的。比如說限價商品房，如果整個住房商品房市場價格在上漲的話，你提供限價商品房也是不公正的，因為它本身的價格是在往上走的，你限了價的話，你給誰這就是一個特權(quán)，誰配給到就分配到這個特權(quán)，那也是不公正的。所以要用市場取代這個特權(quán)制，限價商品房這種制度應(yīng)該完全取消掉。

——中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、天澤經(jīng)濟(jì)研究所副所長 馮興元

對于我們國家來講，真正有能力搞保障房的是挖煤挖油的地方，有資產(chǎn)性收入的地方，有大面積制造業(yè)集中的地方，這個地方國家利稅特別多，而且都是額外的財政收入，或者地價非常貴的地方，這些地方搞保障性住房需求是不大的，未必有人買，買了以后也是不去居住，形成閑置。

保障房有非常強的不穩(wěn)定性，也很難管理。我們說基本保障房的政策還是應(yīng)該更好地去提高它市場化的水平，而不是老是批判過度市場化。最低端人住房保障也是非常小心的。我們要好好反思。最近10年房地產(chǎn)泡沫到底是怎么來的，尤其要注意里面的國家賣的是房本，而不是房子的問題。從政策上來講也是需要我們注意的。

——中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長 毛壽龍

成都市在保障性安居工程的做法是大力推動工業(yè)向工業(yè)發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)互動發(fā)展。

公平分配和質(zhì)量安全是保障性住房的生命線，我們做到了一是確定了合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如全省廉租房保障收入為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)人均可支配收入的40%—60%。二是逐步建立綜合審查制度。三是規(guī)范分配程序，全省所有市縣區(qū)都建立了完善的社區(qū)街道和縣三級審核，和街道社區(qū)公示的制度。四是加強保障性住房后續(xù)管理。如成都市探索的公共服務(wù)基層社區(qū)、社會組織等進(jìn)入保障性住房小區(qū)的服務(wù)管理，目前已初步在七個住房保障小區(qū)中試點推廣。

——四川省委政策研究室副主任吳成鋼

保障房的供給要從最低端的棚戶區(qū)改造開始，進(jìn)而提供出在定義上和實際形態(tài)上都很好把握的廉租房和公租房，來給低收入階層住有所居托底，經(jīng)濟(jì)適用房這個概念應(yīng)該盡可能淡化，一些地方政府愿意用它也可以，但必須明確是有限產(chǎn)權(quán)，不能像北京天通苑、回龍觀那樣，只有有限產(chǎn)權(quán)才能封殺套利空間。而且我個人認(rèn)為在今后一般不要再搞限價商品房，實際上限價這種房是社租、群租，誰有本事誰有關(guān)系把看起來限了價又可以把好處輕易拿到的，在現(xiàn)實中誰能拿到這樣的寶貴資源？那就是拼關(guān)系，拼一些和尋租相關(guān)的扭曲。

政府轄區(qū)之內(nèi)如果有比較可觀的空置房，就應(yīng)該把補磚頭轉(zhuǎn)為補人頭，在中國很多的中小城市這種潛力非常明顯，我們已經(jīng)觀察到地方政府不少的案例，做了不少調(diào)研，認(rèn)為在本地沒有必要建大規(guī)模新的保障性住房，只要政府明確需要把政策支持的對象鎖定，利用現(xiàn)在租房市場的潛力，可以用國庫集中支付的形式，把應(yīng)該給予的租房補貼打到房主手上，住房人非常有保障的住入現(xiàn)在已經(jīng)存在的現(xiàn)成的房子里，同時他只交政府政策規(guī)定他必須交的租金，其他部分他自己不過手，實際上就是政府的采購情況下由國庫直接打入房主的賬上。這樣一來非常穩(wěn)定的相對低成本的保障到位，而不會出現(xiàn)其他的偏差。

——財政部財政科學(xué)研究所所長賈康

不把農(nóng)民工納入到整個住房保障的制度框架里，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程可能會受到制約。反之，則既可能對中部省市產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極影響，也會對中部省市加速城市化平衡消費和尋找增長新的驅(qū)動力提供條件。

新一代流動人口正在逐步進(jìn)入結(jié)婚高峰期，這會產(chǎn)生大量獨立租房和獨立購房的需求。他們的獨立租房需求能不能滿足，很大程度上決定著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這一部分產(chǎn)業(yè)能不能在當(dāng)?shù)亓⒆?，很多地方政府在幫著招這些農(nóng)民工?？缡×鲃尤丝诒戎叵陆?，這意味著下一階段人口流動主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)?。我們保障房?yīng)該研究這些需求的變化，如果不研究這些需求的變化，我們跑到東北去建保障房，農(nóng)民工回到中西部就沒有房子住，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就出現(xiàn)錯配，所以應(yīng)該創(chuàng)造條件，將流動人口的住房保障逐步納入到現(xiàn)有的政策框架里，至少要評估它，不能忽視它。

——國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長 巴曙松

責(zé)編 張凡 zhangfan@163.com