從康菲漏油事件看環(huán)境公益訴訟中原告主體資格的認(rèn)定

張 輝

（西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶401120）

近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染也越來(lái)越嚴(yán)重，在諸多環(huán)境污染事件和食品安全事故中，經(jīng)常能見(jiàn)到一些民間社團(tuán)組織和律師的身影，他們?cè)噲D提起公益訴訟，為受害者爭(zhēng)取賠償，維護(hù)公共利益。然而，由于缺乏法律主體資格，這些公益訴訟很難被受理。在2011年的康菲漏油事件①中，我國(guó)的海洋受到嚴(yán)重的污染，沿海漁民的利益也受到嚴(yán)重的損害，我們可以通過(guò)私益訴訟和公益訴訟，要求康菲公司賠償其造成的漁民漁業(yè)損失和海洋環(huán)境生態(tài)損失。但是在取證和訴訟的過(guò)程中卻面臨著公民個(gè)人無(wú)力取證、公益訴訟主體資格法律規(guī)定不足的弊端。在康菲漏油事件中，渤海沿岸的漁民是最直接的弱勢(shì)受害者，但是漁民在取證與訴訟時(shí)卻都遇上了麻煩。一些公益組織和律師打算以組織或個(gè)人的名義起訴造成康菲漏油事件的康菲公司，但卻發(fā)現(xiàn)按照現(xiàn)行的《民事訴訟法》，公益組織需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后才能成為原告。之前，大多數(shù)公益組織起訴政府、污染企業(yè)的訴訟，多處于無(wú)法可依、勝算低的尷尬處境，有的甚至在起訴階段就被法院認(rèn)為主體不適格、無(wú)權(quán)起訴而被駁回。

一、環(huán)境公益訴訟原告資格的概念及發(fā)展歷史

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格的概念

原告作為訴訟程序的發(fā)起者其重要性不言而喻，但是介于有限的司法資源及訴訟效益，就要考慮何人提起的訴訟是有價(jià)值的，這就涉及到原告資格問(wèn)題。原告資格是指可以提起訴訟的權(quán)利及合理性。

對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告資格，筆者認(rèn)為可以理解為環(huán)境公共利益遭受損害或損害時(shí)，可以合理啟動(dòng)環(huán)境公益司法救濟(jì)程序的資格。古羅馬有句著名的法諺“沒(méi)有原告就沒(méi)有法官”，可見(jiàn)原告是整個(gè)訴訟活動(dòng)的關(guān)鍵角色，只有具備原告資格的主體才能成為原告，進(jìn)而行使其起訴權(quán)并獲得公正的裁判，所以明確環(huán)境公益訴訟的原告主體也就成了建立環(huán)境公益訴訟制度的核心。

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展歷史

傳統(tǒng)的訴訟旨在解決糾紛當(dāng)事人提出的具體私法請(qǐng)求，是在糾紛發(fā)生后當(dāng)事人起訴審理的，具有事后性；而環(huán)境損害具有潛在性、間接性和長(zhǎng)期性，所以傳統(tǒng)的原告資格理論已不能適應(yīng)謀求整體解決和事先解決這種新型侵害行為的要求。結(jié)合目前在公益訴訟制度走在世界前列的美國(guó)立法變遷來(lái)看，公益訴訟原告資格突破傳統(tǒng)概念的限制進(jìn)行擴(kuò)張已成為環(huán)境公益訴訟的基本要求和發(fā)展趨勢(shì)。[1]美國(guó)原告公益訴訟原告資格的擴(kuò)張經(jīng)歷了從“法定權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)（原告只有證明自己普通法上的權(quán)利在遭受侵害時(shí)才有資格起訴）到“法定利益”標(biāo)準(zhǔn)（原告證明自己普通法和制定法的利益受到損害時(shí)可以起訴）的變化，以1946年的《行政程序法》為標(biāo)志；從“法定利益”[2]標(biāo)準(zhǔn)到“事實(shí)上損害”標(biāo)準(zhǔn)，即原告只要提出其要求審查的行政行為對(duì)其造成經(jīng)濟(jì)上或非經(jīng)濟(jì)上的損害就享有原告資格。[3]雖然其中又經(jīng)歷了部分恢復(fù)的“三要件”標(biāo)準(zhǔn)，即事實(shí)上的損害、因果關(guān)系和可救濟(jì)性，但是公益訴訟原告資格擴(kuò)張是其發(fā)展的顯著特點(diǎn)。[4]

二、康菲漏油事件的可訴性及其意義

康菲漏油事件給沿海漁民及我國(guó)海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害，而僅僅依靠私權(quán)利已難以達(dá)到保護(hù)權(quán)益的目的，所以此時(shí)啟動(dòng)公權(quán)力，進(jìn)入訴訟程序已成為必然步驟，但是要進(jìn)入訴訟程序則必須具備可訴性，而該案件可否進(jìn)入訴訟需從以下條件入手。

（一）具有廣泛的原告范圍。環(huán)境污染侵害的是不確定多數(shù)人的利益，具有潛伏性，并且周期較長(zhǎng)，所以原告范圍廣泛，所有受害者均可提起訴訟。

（二）環(huán)境污染侵害的是公民個(gè)人及社會(huì)集體的利益，維護(hù)環(huán)境利益具有公益性。環(huán)境問(wèn)題自身的公益性決定了環(huán)境侵權(quán)行為所侵犯的利益具有不確定性和間接性，即一個(gè)侵權(quán)行為可能直接侵犯數(shù)個(gè)環(huán)境權(quán)益，也有可能通過(guò)環(huán)境的不斷累積而損害到其他潛在的、不特定人的利益。

（三）環(huán)境污染可訴性是一個(gè)由多種訴訟制度構(gòu)成的綜合性法律系統(tǒng)。環(huán)境污染可訴性是環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度的組成部分，將環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境行政訴訟、環(huán)境民事訴訟和環(huán)境公益訴訟涵蓋在環(huán)境侵權(quán)可訴性中，從而在法律上尋求全方位的保護(hù)。

康菲漏油事件所引起的環(huán)境公益訴訟對(duì)于保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境和保障公民訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和實(shí)體企業(yè)的不斷壯大，在社會(huì)生產(chǎn)中出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染破壞案件，這對(duì)我們共同生活的環(huán)境造成了巨大的損害，但是在現(xiàn)實(shí)生活中相關(guān)部門(mén)由于監(jiān)管不力，社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人無(wú)力訴訟造成保護(hù)環(huán)境困難的狀況；另一方面，由于法律規(guī)定的局限性及訴訟主體資格規(guī)定的缺失，造成了環(huán)境公益訴訟原告主體資格不明確，使得訴訟主體的訴權(quán)難以實(shí)現(xiàn)?？捣坡┯褪录箛?guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)加大了對(duì)這方面的監(jiān)管力度，同時(shí)，也引起了社會(huì)廣大熱心人士的關(guān)注，律師、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人都積極地加入維權(quán)隊(duì)伍，援引相關(guān)法律條款并結(jié)合相關(guān)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策積極地通過(guò)訴訟的手段維護(hù)環(huán)境權(quán)益及漁民利益，這些活動(dòng)也會(huì)對(duì)國(guó)家相關(guān)立法活動(dòng)產(chǎn)生一定的影響，也為以后相關(guān)法律的完善提供了有力的支持。

三、康菲漏油事件中我國(guó)環(huán)境公益訴訟中幾類(lèi)主體的原告資格分析

鑒于我國(guó)的環(huán)境公益訴訟原告資格制度的缺失，實(shí)體法和程序法并未作出具體規(guī)定，所以在具體的公益訴訟中各類(lèi)原告主體的訴訟資格并未被法律確定下來(lái)。但學(xué)界普遍認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告可以歸為以下幾類(lèi)：國(guó)家公訴機(jī)關(guān)（主要是檢察院）、國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)（主要是環(huán)保局）、公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體。[5]筆者對(duì)上述環(huán)境公益訴訟主體進(jìn)行分析并提出一己之見(jiàn)。

（一）國(guó)家公訴機(jī)關(guān)應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟主體

2003年山東德州樂(lè)陵市檢察院起訴范某私自加工出售石油，損害國(guó)有資源，造成環(huán)境污染，最終勝訴。這是近年來(lái)典型的檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件之一，也體現(xiàn)了檢察院介入環(huán)境公益訴訟的合理性和優(yōu)越性?？捣坡┯褪录?，海洋環(huán)境及沿海漁民的利益都受到了嚴(yán)重的損害，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公共利益的代表，在面對(duì)損害公共利益的問(wèn)題時(shí)，理應(yīng)作為訴訟主體向法院起訴，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，同時(shí)由于康菲漏油事件的主體是大型企業(yè)，經(jīng)濟(jì)等綜合實(shí)力強(qiáng)大，在取證和起訴各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)遇到一定的阻礙，所以公訴機(jī)關(guān)作為原告起訴還是有其合理性的，理由如下：

1.結(jié)合我國(guó)憲法的規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來(lái)看，其作為環(huán)境公益訴訟主體具有合理性。我國(guó)《憲法》第十二條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國(guó)家或集體的財(cái)產(chǎn)”。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，肩負(fù)著保護(hù)國(guó)家和集體的利益，代表國(guó)家行使權(quán)力；它可以對(duì)危害社會(huì)的犯罪行為提起刑事訴訟，同為維護(hù)社會(huì)公共利益，所以檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體不僅是必要的而且是合法的。

2.從地位、權(quán)威和實(shí)力來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)比個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體更能發(fā)揮制衡作用。在環(huán)境公益訴訟中原告面臨的往往是大企業(yè)或者環(huán)境行政機(jī)關(guān)的失職，所以在取證和提起訴訟環(huán)節(jié)不會(huì)出現(xiàn)公民個(gè)人作為原告受到的巨大阻礙，可以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的主導(dǎo)作用，一方面可以監(jiān)督環(huán)保部門(mén)依法行政，另一方面可以更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。[6]

3.檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反法律、損害公共利益的行為人提起的環(huán)境公益訴訟在許多國(guó)家得到認(rèn)可，有廣泛的借鑒經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定：“檢察院代表社會(huì)，檢察院可以為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟”。德國(guó)法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。日本也有相關(guān)規(guī)定。

（二）國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)可不作為環(huán)境公益訴訟主體

國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境主管部門(mén)，在日常工作中履行其職責(zé)，對(duì)破壞、污染環(huán)境的行為進(jìn)行管理和處罰，是其職責(zé)所在，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境公共污染破壞事件時(shí)，只需行使其行政權(quán)力即可，而不用介入訴訟，所以筆者認(rèn)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)不適合作為環(huán)境公益訴訟主體。

1.訴訟成本高，造成行政資源和司法資源的浪費(fèi)。國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境、資源監(jiān)管部門(mén)，對(duì)社會(huì)主體的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理，包括行政許可、行政處罰等，對(duì)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在事前和事后都進(jìn)行管理，這是其職權(quán)所在，環(huán)保部門(mén)肩負(fù)著預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的責(zé)任，當(dāng)事故發(fā)生后要運(yùn)用其行政權(quán)力對(duì)違法者進(jìn)行處罰并督促其恢復(fù)原狀。如果賦予環(huán)保機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體地位，那么將會(huì)使本來(lái)僅僅利用其行政權(quán)就可以解決的問(wèn)題還要訴諸于法律，造成雙重浪費(fèi)。

2.造成訴訟方當(dāng)事人地位的不平等，雙方力量失衡。環(huán)境行政機(jī)關(guān)加入環(huán)境公益訴訟會(huì)造成訴訟雙方當(dāng)事人實(shí)力的懸殊對(duì)比，作為環(huán)境污染企業(yè)與個(gè)人的直接管理部門(mén)，環(huán)保行政部門(mén)對(duì)環(huán)境違法者具有直接管理權(quán)，一旦二者進(jìn)行訴訟，必然對(duì)被告造成不利影響，不利于被告合法權(quán)益的保護(hù)。

（三）公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟的主體有待完善

在渤海康菲漏油事件中，有律師向海南省高院、青島海事法院和天津海事法院發(fā)去《保護(hù)家園——蓬萊19-3油田溢油事故環(huán)境公益訴狀》，中國(guó)海洋石油總公司和康菲石油中國(guó)有限公司雙雙成為被告，訴訟請(qǐng)求包括兩被告立即成立100億元的賠償基金等。這是我國(guó)首例由個(gè)人發(fā)起的針對(duì)渤海溢油事故的首個(gè)民事索賠訴訟。而在2005年，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授及三位研究生向黑龍江省高院提起了國(guó)內(nèi)第一起環(huán)境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡。此案最終以法院不予受理而收?qǐng)?。從上述案例可以看出公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟主體有待完善，民訴修正案草案規(guī)定：對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟，關(guān)于公民個(gè)人的原告資格未作規(guī)定。筆者也認(rèn)為可暫時(shí)不賦予公民個(gè)人原告資格。

1.公民個(gè)人由于受經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)地位及訴訟的相對(duì)方一般為實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)等因素的限制，在環(huán)境公益訴訟中處于明顯不利的地位，在起訴與取證方面必然會(huì)受到層層阻礙?？捣谱鳛槭途揞^其經(jīng)濟(jì)實(shí)力可想而知，公民個(gè)人作為原告提起公益訴訟在力量上差距甚遠(yuǎn)，無(wú)疑實(shí)現(xiàn)不了初衷。

2.環(huán)境公益訴訟可能被濫用。雖然原告提起訴訟需要投入金錢(qián)和時(shí)間，并且有承擔(dān)敗訴的不利后果的可能性，有些學(xué)者認(rèn)為濫訴的幾率很小，但是我國(guó)是十幾億的人口大國(guó)，司法資源有限，難免有好事者為了發(fā)泄對(duì)司法的不滿(mǎn)而提起環(huán)境公益訴訟，其并不以勝訴為目的。并且，個(gè)人在公益訴訟中的能力也確實(shí)有限，所以暫時(shí)可以不賦予個(gè)人環(huán)境公益訴訟起訴資格。[7]

（四）社會(huì)團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟主體的優(yōu)勢(shì)

在康菲事件發(fā)生后，相繼有11家民間環(huán)保組織致信中海油和康菲要求道歉，達(dá)爾文自然求知社和自然之友等民間環(huán)保組織人士也將發(fā)起對(duì)中海油和康菲的公益訴訟，并已向雙方提出到現(xiàn)場(chǎng)考察真實(shí)的清污情況、以搜集證據(jù)的要求。社會(huì)公益團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟主體有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和活力，學(xué)界普遍支持賦予社會(huì)團(tuán)體環(huán)境公益訴訟原告資格，筆者也持此觀點(diǎn)。

1.人類(lèi)社會(huì)是一個(gè)大的集體，每個(gè)人都置身于這個(gè)團(tuán)體當(dāng)中，環(huán)境污染與破壞案件也具有范圍廣、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以受害范圍往往不局限于具體的一個(gè)人，而是不特定的多數(shù)人的利益，因此社會(huì)團(tuán)體可以基于個(gè)別人或多數(shù)人的利益而提起環(huán)境公益訴訟。而康菲漏油事件中所損害的恰好是我們共同生活的公共環(huán)境，同時(shí)也損害了相關(guān)海域的漁民的利益，而這就是一個(gè)集體。

2.社會(huì)團(tuán)體較公民個(gè)人具有人員數(shù)量多、資金充足、社會(huì)影響力大等優(yōu)勢(shì)，并且具有一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和較強(qiáng)的技術(shù)基礎(chǔ)。所以在環(huán)境公益訴訟中社會(huì)團(tuán)體起訴可以代表不特定多數(shù)人的利益，使自身起訴困難的不特定的受害者可以享受到“搭便車(chē)”的效果。

環(huán)境污染和生態(tài)破壞與我們每一個(gè)社會(huì)成員息息相關(guān)，制止這種違法行為刻不容緩，但是在現(xiàn)實(shí)的法律體制中由于立法不完善及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟原告資格制度的缺失，使眾多的受害者面對(duì)環(huán)境損害做著徒勞無(wú)功的掙扎。我們應(yīng)該積極借鑒各國(guó)已有制度經(jīng)驗(yàn)和理論界的探討，不斷完善環(huán)境公益訴訟主體資格制度，使其成為遏制環(huán)境損害的一劑良方。

注釋:

①2011年6月，渤海灣蓬萊19-3油田作業(yè)區(qū)B平臺(tái)、C平臺(tái)先后發(fā)生兩起溢油事故。事故發(fā)生以后，其污染面積迅速蔓延到840平方公里。直至9月14日，蓬萊19-3油田的C平臺(tái)附近仍有間歇性油花溢出，并且每天上午都發(fā)現(xiàn)有小范圍油帶。據(jù)了解，發(fā)生漏油的蓬萊19-3油田，是中國(guó)國(guó)內(nèi)建成的最大海上油氣田，由中海油和美國(guó)康菲石油公司的全資子公司康菲中國(guó)石油合作開(kāi)發(fā)，中海油擁有51%的權(quán)益，康菲公司擁有49%的權(quán)益，作業(yè)方為康菲中國(guó)，康菲中國(guó)負(fù)責(zé)該油田的生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)。

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