美國能源政策法對中國能源立法的借鑒價值

林 晶

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院,廣東廣州 510090)

美國能源政策法對中國能源立法的借鑒價值

林 晶

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院,廣東廣州 510090)

自我國可再生能源法出臺后,我國宏觀層面正在進(jìn)行審議一部全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)性法律,統(tǒng)一解決能源結(jié)構(gòu)、能源效率、能源安全保障、能源開發(fā)利用、能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)等綜合性問題,以及包括能源安全的規(guī)定。2005年美國的綜合能源政策法出臺,為美國在今后20年間的能源發(fā)展指明方向,對中國這部能源法的出臺也有極強(qiáng)的借鑒意義。美國能源政策法的亮點與爭議,需要在審視中國與美國各自的能源問題和能源環(huán)境的相似及差異下,比較研究了中國在即將出臺的能源立法中應(yīng)當(dāng)汲取或注意的經(jīng)驗。

美國能源政策法;能源法;中國能源

一、美國的能源現(xiàn)狀與美國能源政策法

美國是目前世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國。美國石油儲量不多,煤炭儲量極其豐富,天然氣儲量也較豐富,但人均能源資源擁有量相對貧乏,只相當(dāng)于世界的平均水平。美國能源消費以石油、煤炭和天然氣為主。自二次大戰(zhàn)后,美國的石油進(jìn)口量逐年增加,是世界上最大的石油凈進(jìn)口國,其石油消費對外依存度為67%,預(yù)計今后還會增長。由于美國能源消費基數(shù)大,常規(guī)能源自給不足,能源供需矛盾將會長期存在[1]。

1975年,美國通過了能源保護(hù)法。1991年2月,美國第102屆國會在其組成的第一天就開始了制定能源政策法的工作。1992年,美國出臺《能源政策法》,并認(rèn)為這部法律將使“美國走向一條清潔的路徑,它將引導(dǎo)美國走向更加繁榮、有著更高的能源效率、更加環(huán)保、經(jīng)濟(jì)更加安全的未來”[2]。然而,由于美國石油供應(yīng)過于依賴進(jìn)口,由此所引發(fā)的能源安全問題越來越嚴(yán)峻,美國石油對外依賴度過大的問題不僅關(guān)系到美國能源供應(yīng)是否安全的問題,而且還直接影響到美國的國防安全,再加上911恐怖主義襲擊,美國能源安全面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此,美國1992年的能源政策法的實施并沒有能夠達(dá)到預(yù)期的效果。同時,1975與1992年的美國能源法著眼于改進(jìn)技術(shù),提高能效,鼓勵節(jié)能這些方面,關(guān)于能源生產(chǎn)與可再生能源等問題在其它法律中零散立法。

從2001年開始,美國就開始著手制定一個新的綜合性的能源政策立法的工作。2005年的8月8日,美國總統(tǒng)布什簽署了新的能源法案國家能源政策法,這是繼1975年美國能源保護(hù)法及1992年美國能源法之后,美國能源領(lǐng)域的航空母艦法。該立法歷時四年,經(jīng)過布什政府?dāng)?shù)年努力推動,經(jīng)過國會共和、民主兩黨反復(fù)較量,經(jīng)過成百上千說客在國會密集游說之后問世。法案共有十八篇,長達(dá)1720多頁。它涉及了能源的生產(chǎn)、節(jié)約、技術(shù)、稅收管理,傳統(tǒng)能源、清潔能源、可再生能源。因此,相對于1975與1992年的美國能源法而言,2005年美國能源法是近40年來包含內(nèi)容最廣泛的能源法。美國能源部部長阿伯爾罕指出:布什政府的能源戰(zhàn)略靠六個支柱支撐,它們是氫、清潔煤、安全的核電、核聚變能、能源效率和可再生能源.目的是既保證經(jīng)濟(jì)正常增長,又減少溫室氣體的排放①Sec.101 -111,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.。

二、美國能源政策法的亮點分析

與1975與1992年的美國能源法相比,筆者認(rèn)為,2005年美國新的能源政策法的亮點主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)將節(jié)能與新技術(shù)置于重要地位

1975年與1992年兩部美國能源法原本就十分重視節(jié)能與新技術(shù),2005年新的能源政策法也是如此。美國新的能源政策法的第一篇就是談節(jié)能與能效問題,節(jié)能管理對象涵蓋刺激企業(yè)及家庭、個人。節(jié)能的領(lǐng)域非常廣泛:如建筑節(jié)能、工業(yè)節(jié)能、交通節(jié)能、家庭節(jié)能、等幾乎所有領(lǐng)域的節(jié)能要求、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。在節(jié)能的措施上,主要是采用減稅、制訂節(jié)能合同、采用節(jié)能標(biāo)識、強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、自愿性節(jié)能承諾等等種種靈活有效的手段,使新的能源法在節(jié)能立法上有了很大的推進(jìn)。例如:美國駕車者喜歡高耗油的載貨車,美國汽車消耗占該國所有能源的40%,是美國能源消費的重頭。因此,目前美國汽車平均能耗比80年代末還多。因為美國車在過去20年變得更重,更堅固和更快。新的能源法將低排放車作為首選,并且支持高能效汽車生產(chǎn),但放棄對高能耗車限制或額外征稅,再例如節(jié)能型住房擁有者提供減稅等措施[3]。在家庭家電節(jié)能方面,提供消費稅優(yōu)惠,促進(jìn)提高家庭用能效率;設(shè)定新的最低能效標(biāo)準(zhǔn),提高商用和家用電器效率②Sec.131 -141,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.。

(二)設(shè)計了用于替代能源與節(jié)能的減稅措施

美國2005年的新能源政策法,其最大的特色就是設(shè)置了共計140多億的減稅額度,這可以看作是一個給傳統(tǒng)能源企業(yè)、核能及可再生能源企業(yè)、節(jié)能及清潔用能的大禮包。用于提高國內(nèi)產(chǎn)油能力、研究替代能源和鼓勵使用節(jié)能措施,以鼓勵它們增加能源生產(chǎn)。其中給予石油和天然氣公司、電力公司以及煤生產(chǎn)公司的減稅額達(dá)90億美元,對提高能效和再生能源計劃的補(bǔ)助額為約50億美元。這筆資金的受益者將為石油、天然氣、煤炭和核能生產(chǎn)商還有采用節(jié)能措施和清潔燃料的消費者,都將享受減稅待遇③Sec.1301- 1364,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.。這一美國能源政策法的新亮點有其背景,布什政府的用意在于通過擴(kuò)大對傳統(tǒng)能源及核能的生產(chǎn)供應(yīng),解決美國能源需求緊張問題。當(dāng)然對于清潔能源與以減稅和補(bǔ)貼,也是順應(yīng)現(xiàn)代文明的必然選擇。

(三)關(guān)注發(fā)展替代能源和可再生能源

這部新法律一個明確目標(biāo)就是促進(jìn)發(fā)展替代能源和可再生能源,主要包括對可再生能源的鼓勵研發(fā)、開發(fā)及使用的政策。一個值得關(guān)注的例子是清潔燃煤技術(shù)的發(fā)展:增加對自由排放煤廠的技術(shù)關(guān)注程度是新能源法最重要的措施,為此政府將提供約18億美元的資金④Sec.401 -417,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.美國的能源價格,使其不能輕易替代更新美國現(xiàn)有的煤廠。值得注意的是,清潔燃煤能夠一定程度上克服空氣和汞污染問題,而且這種技術(shù)將來還是向中印等國輸出最佳的可獲得技術(shù)。

(四)對未來的氣候變化政策進(jìn)行了戰(zhàn)略部署

美國2005年《能源政策法》第十六篇以“氣候變化”為標(biāo)題。由于美國已經(jīng)于2001年正式宣布退出《京都議定書》,因此2005年的能源政策法“氣候變化”篇并沒有對溫室氣體排放規(guī)定任何限額,而是主要針對在美國國內(nèi)和在發(fā)展中國家部署氣候變化技術(shù)等方面的問題加以了規(guī)定。新能源政策法將針對“氣候變化”的戰(zhàn)略重點主要放在以下幾個方面:其一,以發(fā)展氣候變化技術(shù)作為能源產(chǎn)業(yè)降低溫室氣體排放強(qiáng)度的主要渠道;其二,為美國開發(fā)和部署氣候變化技術(shù)明確了具體步驟;其三,為美國發(fā)展氣候變化技術(shù)確定了技術(shù)規(guī)范[3]79;其四,出于推動溫室氣體排放的減少,以及從生產(chǎn)供給下解決美國能源需求增加過快問題,新能源政策法認(rèn)為核能應(yīng)當(dāng)作為清潔能源之一,并決心推動該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、中國可資借鑒的美國能源政策法

(一)美國能源政策法中涉及中國的內(nèi)容

2005年美國新能源政策法,在考慮到全球能源戰(zhàn)略格局時,在法律中規(guī)定到了世界其它國家相關(guān)的條款。與中國有著的主要是這樣的內(nèi)容:

其一,美國將幫助中國、印度和日本等太平洋周邊國家開發(fā)和使用清潔高效的能源技術(shù),以減輕這些國家對世界原油和煤炭需求的壓力。但對如何實施這一條款,美國能源專家表示懷疑。由于美國政府有巨額的預(yù)算赤字,所以很難以想象美國會掏出大筆的錢來幫助發(fā)展中國家得到最先進(jìn)的能源環(huán)境技術(shù)。因此,中國想得到的尖端能源技術(shù)恐怕不會來自兩國合作的研究開發(fā)項目,而商業(yè)投資是唯一可行的能源技術(shù)轉(zhuǎn)移模式。

其二,是對中國能源狀況的監(jiān)控條款。有一項專門針對中國的附帶條款,該條款要求美能源部、國土安全部、國防部等跨部門進(jìn)行協(xié)調(diào),對中國經(jīng)濟(jì)增長、軍備擴(kuò)充,能源需求以及在世界各地爭取能源的行動展開調(diào)查,并評估對美國國家安全可能造成的負(fù)面影響。在美國的能源政策法中第1837條規(guī)定:國際能源需求的國家安全評估。(a)研究-能源部會同國防部和國土安全部,應(yīng)當(dāng)對中華人民共和國的能源需求進(jìn)行研究,包括政策上的、戰(zhàn)略上的、經(jīng)濟(jì)上的,關(guān)系到美國國家安全利益的;(b)報告與建議在本能源法頒布120天之內(nèi),能源部,經(jīng)與國防部的磋商后,將報告總統(tǒng)與國會a項中所發(fā)現(xiàn)的,以及任何能源部認(rèn)為需要建議的;(c)盡管本法中的其它任何條款,任何美國被授權(quán)來評價一個交易包括在美國國內(nèi)企業(yè)不包括國家安全審查手段如果該美國能源資產(chǎn)的投資實際所有或控股在中華人民共和國政府,那么在報告總統(tǒng)或21天后國會,直到總統(tǒng)確認(rèn)他收到b項中的報告。

(二)美國能源法對我國的啟示

《能源法》的出臺對我國意義重大,這決定了我國能源戰(zhàn)略規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源監(jiān)管、能源儲備、能源應(yīng)急、農(nóng)村能源乃至能源改革等是否有法可依?《電力法》、《煤炭法》的修訂能否進(jìn)行下去?2006年初,國務(wù)院匯集15個相關(guān)部委組建了《能源法》起草小組及專家小組,開展了18個專題研究,組織了十幾次研討會和意見征求會議,論證了能源法的各種方案及相關(guān)法的關(guān)系。2007年12月,我國《能源法》起草組公布了《能源法》(征求意見稿),向社會各界廣泛征集修改、完善的意見和建議期間,《能源法》草案數(shù)十次易稿,終于在2008年形成了《中華人民共和國能源法》送審稿,之后這份送審稿又在多次征詢意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行了數(shù)次修改但直到目前仍未提交人大或人大常委會審議筆者認(rèn)為,該項立法之所以難以出臺,其難點在于:其一,關(guān)系到管理體制、政府行政監(jiān)管關(guān)系能源改革和一些重要制度之間的協(xié)調(diào);其二,由于《能源法》是在一系列單行法出臺之后起草的,還涉及到與原有的能源單行法以及其他相關(guān)法律的協(xié)調(diào)?；谶@些問題的存在,美國2005年的能源政策法對我國而言具有一定的借鑒價值:

1.樹立明確的目標(biāo)并形成硬約束

美國的新能源政策法是集能源生產(chǎn)、利用節(jié)約、新能源、清潔等問題于大成。我國目前有關(guān)的能源法律比較分散,主要由節(jié)約能源法可再生能源法、電力法、煤炭法等構(gòu)成。這與我國的能源管理的分部門化有關(guān)。但我國在能源立法上還是要注重形成有利用我國能源狀況的統(tǒng)一的能源戰(zhàn)略與能源管理思路,還是要注意協(xié)調(diào)好部門的利益沖突。因此,我國《能源法》首先應(yīng)當(dāng)是一部包容能源各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一能源政策作為基礎(chǔ)性法律,來指導(dǎo)我國分散的能源立法。但與美國相比,美國有專門的能源管理機(jī)構(gòu),行使強(qiáng)大的管理職能,而我國的能源管理沒有統(tǒng)一落實的專門機(jī)構(gòu),這會使得我國的能源法律在實施上會有一定的障礙。與此同時,我國能源形勢與人均能源擁有量與美相比更緊張。美國的新能源法是數(shù)字法、目標(biāo)法、項目法、財稅分配法,有很強(qiáng)的量化控制特性;而我們的正在修改的節(jié)能法,包括可再生能源法等都較軟,定性而不定量而疏于執(zhí)行。因此,我國能源立法的目標(biāo)要明確、制度要形成硬約束。

2.我國能源法應(yīng)當(dāng)增加具有可操作性的細(xì)則

在我國《能源法》中應(yīng)當(dāng)既有宏觀、原則和方向性的規(guī)定,也要避免法律條文過于原則和空泛。就目前的能源法(征求意見稿)而言,需要細(xì)化的內(nèi)容很多,例如:需要設(shè)置至少兩三個在本法實施后十年甚至更長的時間段內(nèi)可以實現(xiàn)的關(guān)鍵性、閘口性目標(biāo)。比如清潔能源占一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例、單位GDP(或單位產(chǎn)品)能源消耗下降幅度、二氧化碳排放強(qiáng)度下降幅度、石油儲備目標(biāo)等;對諸如能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃、國家儲備動用等應(yīng)當(dāng)有程序性的規(guī)定;對涉及法律授權(quán)制定有關(guān)條例、辦法時應(yīng)當(dāng)有時限的規(guī)定。

3.應(yīng)當(dāng)針對氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行專門性規(guī)定

根據(jù)美國能源政策法的規(guī)定,美國貿(mào)易代表將確定發(fā)展中國家存在哪些可能會對美國出口減少溫室氣體排放強(qiáng)度技術(shù)產(chǎn)生不利影響的制度,并要求發(fā)展中國家撤除這些制度。我國《能源法》(征求意見稿)第一章“總則”第五條規(guī)定:“國家積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源,支持清潔、低碳能源的開發(fā)利用,推進(jìn)能源替代,促進(jìn)能源清潔利用,有效應(yīng)對氣候變化,促進(jìn)能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展?！痹摋l規(guī)定反映了《能源法》起草者已經(jīng)充分認(rèn)識到了能源政策與應(yīng)對氣候變化問題是密切相關(guān)的,如果將兩者割裂開來就不可能真正實現(xiàn)促進(jìn)能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)?？上У氖?總則中的上述精神在其后的章節(jié)中并沒有能夠得到比較集中和具體的體現(xiàn)[3]79。筆者建議,對于這一問題,有必要在我國未來的能源法中設(shè)立專門的章節(jié)進(jìn)行規(guī)定:一方面,加強(qiáng)在氣候變化領(lǐng)域的公眾參與;另一方面,應(yīng)當(dāng)確立極端氣候災(zāi)害的緊急預(yù)案機(jī)制。

4.我國能源法對國際能源趨勢要擁有判斷機(jī)制

美國在國內(nèi)能源法中,對中國的能源需求及經(jīng)濟(jì)發(fā)展做評估、監(jiān)測,有其霸道的一面,但對國際能源生產(chǎn)、消費格局的預(yù)測是非常必要的。我們的法律也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對國際能源市場的把握和預(yù)測。事實上,中國目前的經(jīng)濟(jì)總量巨大,重化時代特征明顯,已經(jīng)使得世界能源市場與中國密不可分,能源價格波動過大對能源需求影響很大,為不傷害我國的能源市場穩(wěn)定及生產(chǎn)生活,必要時要果斷宏觀調(diào)控或加大儲備力度。

5.加強(qiáng)我國能源立法中經(jīng)濟(jì)手段的運用

雖然能源價格與市場機(jī)制在中國受到更多的政策限制,但財政稅收手段的運用依然可以效仿美國那樣的更豐富靈活。我國在能源價格上的過度保護(hù),可能會造成對能源價格傳導(dǎo)機(jī)制的失靈,對尋求新能源和保護(hù)環(huán)境不利。

6.我國能源法中要體現(xiàn)出環(huán)境生態(tài)優(yōu)先的最基本原則

解決中國能源問題的根本是節(jié)能與可再生能源,中國替代能源發(fā)展方向是以新能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源,以優(yōu)勢能源代替稀缺能源,逐步提高替代能源在能源中的作用[4]92-97。我們不應(yīng)也不可能象美國新法那樣,將擴(kuò)大能源生產(chǎn)作為根本目標(biāo),使得與環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相悖。環(huán)境庫茲涅茲曲線告訴我們:我們已經(jīng)沒有太多的資本在中國的國情下,繼續(xù)向倒U型曲線的更高點進(jìn)發(fā),而是避開拋物線的頂端,走人與自然最為和諧的中國能源之道。

[1]Energy Information Administration(EIA):The InternationalEnergy Outlook 2006(IEO2006)[EB/OL].http:∥www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/index.html.

[2]Donald F Santa,Jr.and Patricia J.Beneke.Federal Natural Gas Policy and the Energy Policy Act of 1992[J].Energy Law Journal,1993,(13).

[3]董勤.美國2005年《能源政策法》“氣候變化”篇評析——兼論對我國制定《能源法》的啟示[J].前沿2011,(6).

[4]程荃.歐盟第三次能源改革方案及其對中國的啟示[J].暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2011,(5).

The revelation of the U.S.Energy Policy Act of China's Energy Law

LIN Jing
Department of Law,Guangdong University of Technology,Guangzhou 510090,China

China's Renewable Energy Law is the introduction of China's macro-level being considered a fully embodies the fundamental law of the energy strategy and policy-oriented,unified energy structure,energy efficiency,energy security,energy development and utilization of energy and environment coordination comprehensive problems,including energy security requirements.The U.S.Energy Policy Act in 2005 introduced the direction for U.S.energy development in the next 20 years,the introduction of this energy method also has a strong reference.This paper analyzes the highlights of the U.S.Energy Policy Act and controversy,look at China and the United States energy problems and energy and environmental similarities and differences,a comparative study of China in the upcoming energy legislation should draw attention to the experience.

U.S.Energy Policy Act;Energy Law;China's energy

D9

A

1000-5072(2012)07-0041-04

2012-03-21

林 晶(1977—),女,廣東雷州人,廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院講師,主要研究方向為民商法,能源法。

廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育計劃項目《中國發(fā)展可持續(xù)能源問題研究——法律與政策分析》(批準(zhǔn)號wym11050)。

[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國]