中國—東盟自由貿(mào)易協(xié)議法律性質(zhì)論

陳詠梅

(西南政法大學國際法學院,重慶 401120)

中國—東盟自由貿(mào)易協(xié)議法律性質(zhì)論

陳詠梅

(西南政法大學國際法學院,重慶 401120)

2010年1月1日,中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)全面啟動,這是繼歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)之后世界第三個最大的自貿(mào)區(qū),也是發(fā)展中國家間最大的自貿(mào)區(qū)。CAFTA的全面達成將極大地促進中國與東盟間的貿(mào)易增長,推動東亞地區(qū)的經(jīng)濟一體化進程。CAFTA的名稱暗含著中國與東盟整體之間的協(xié)議,但由于東盟不具備獨立的國際法律人格,沒有締約能力,因此,CAFTA實質(zhì)上是中國與東盟各個成員國間的雙邊協(xié)議的集合。CAFTA的這一法律性質(zhì)定位對CAFTA爭端解決機制及CAFTA義務的履行都將產(chǎn)生深遠的影響。

CAFTA;東盟;締約能力;法律人格;法律性質(zhì)

亞洲地區(qū)已經(jīng)存在許多自由貿(mào)易協(xié)議①從1998年到2006年年初,亞洲地區(qū)已經(jīng)簽署了15個自由貿(mào)易協(xié)定,20多個自由貿(mào)易協(xié)定正在談判過程中,還有至少16個正在計劃籌備中。See David Pilling.ADB chief hits out at“noodle bowl”trade[N]Financial Times(Asia),2006 2 9.。中國—東南亞國家聯(lián)盟(以下簡稱東盟或ASEAN)簽署的自由貿(mào)易協(xié)議(China-ASEAN Free Trade Agreement,以下簡稱CAFTA)毋庸置疑已成為該區(qū)域最引人矚目的自由貿(mào)易協(xié)議。該協(xié)議以2002年11月簽署的《中華人民共和國與東南亞國家聯(lián)盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》(以下簡稱《框架協(xié)議》)為發(fā)端,伴隨中國與東盟在貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、投資及爭端解決領域一系列子協(xié)議的締結(jié),2010年,中國-東盟已建設成為繼歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)之后的世界第三大自貿(mào)區(qū)。

一、CAFTA的歷史進程

要對中國-東盟自由貿(mào)易協(xié)議進行法律性質(zhì)的探討,首先必須了解其歷史進程。CAFTA由一個《框架協(xié)議》和四個子協(xié)議構(gòu)成。2000年11月,在新加坡舉行的第四次中國一東盟領導人會議上,時任國務院總理朱镕基首次提出建立中國―東盟自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)想,并建議在中國-東盟經(jīng)濟貿(mào)易合作聯(lián)合委員會框架下成立中國-東盟經(jīng)濟合作專家組,就中國與東盟建立自由貿(mào)易關(guān)系的可行性進行研究。2001年3月,中國-東盟經(jīng)濟合作專家組正式成立并于同年10月公布了其研究報告。報告認為為在二十一世紀建立更為緊密的經(jīng)濟聯(lián)系,中國與東盟應建立全面的戰(zhàn)略性的經(jīng)濟合作體系。2002年11月,在第六次中國-東盟領導人會議上,中國與東盟各成員國領導人共同簽署了《框架協(xié)議》②《框架協(xié)議》載東盟秘書處的官方網(wǎng)站www.aseansec.org/13196.htm。,為最終在2010年前與東盟的六個老成員國(包括文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國)、在2015年前與其他四個新成員國(包括柬埔寨、老撾、緬甸和越南)達成自由貿(mào)易協(xié)議奠定了基礎[1]124。隨后,2003年10月6日,締約各方又在巴厘島召開的年會上通過了《框架協(xié)議》的修改議定書①《框架協(xié)議》修改議定書載 w ww.aseansec.org/15157.htm。,對原協(xié)議的部分內(nèi)容進行了修改。

《框架協(xié)議》對中國與東盟各成員國貿(mào)易自由化的臨時措施及以后的談判議程做出了規(guī)定。在協(xié)議書中,11個締約國(中國與東盟十國)承諾增進合作,促進貨物和服務貿(mào)易,逐步實現(xiàn)貨物和服務貿(mào)易自由化,并創(chuàng)造透明、自由和便利的投資機制②參見《框架協(xié)議》第1條b項。,這意味著CAFTA將涵蓋貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易以及貿(mào)易與投資的便利化。尤其重要的是,締約各方一致同意通過以下措施實現(xiàn)貿(mào)易與投資自由化:(1)在實質(zhì)上所有貨物貿(mào)易中逐步取消關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘;(2)逐步實現(xiàn)涵蓋眾多部門的服務貿(mào)易自由化;(3)建立開放和競爭的投資機制,便利和促進中國—東盟自貿(mào)區(qū)內(nèi)的投資;(4)對東盟新成員國提供特殊和差別待遇及靈活性;(5)在中國—東盟自貿(mào)區(qū)談判中,為各締約方提供靈活性,以解決它們各自在貨物、服務和投資方面的敏感領域問題,此種靈活性應基于對等和互利的原則,經(jīng)談判和相互同意后提供;(6)建立有效的貿(mào)易與投資便利化措施,包括但不限于簡化海關(guān)程序和制定相互認證安排;(7)在各締約方相互同意的、對深化各締約方貿(mào)易和投資聯(lián)系有補充作用的領域擴大經(jīng)濟合作,編制行動計劃和項目以實施在商定部門/領域的合作;以及(8)建立適當?shù)臋C制以有效地執(zhí)行本協(xié)議③參見《框架協(xié)議》第2條。。

為使各締約方盡早享受到任一締約方,主要是中國所給予的優(yōu)惠待遇,增強建立中國—東盟自貿(mào)區(qū)的信心,《框架協(xié)議》還在中國與東盟還未就全部貨物的降稅安排達成協(xié)議的情況下,規(guī)定了“早期收獲”計劃(Early Harvest Program),就一部分產(chǎn)品用較快的速度和較大的幅度先行降稅?！霸缙谑斋@”計劃于2004年1月1日正式啟動,是中國—東盟自貿(mào)區(qū)框架下最先實施的降稅計劃。

四個子協(xié)議中最為突出的是貨物貿(mào)易和爭端解決機制方面的協(xié)議。2004年10月,中國和東盟就貨物貿(mào)易的關(guān)稅減讓/取消清單及爭端解決機制進行了談判,同年11月29日,中國與東盟領導人在老撾萬象舉行的第八次中國與東盟領導人會議上簽署了兩項歷史性的協(xié)議,即《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)議》④《貨物貿(mào)易協(xié)議》載 w ww.aseansec.org/16646.htm。(以下簡稱《貨物貿(mào)易協(xié)議》)與《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議爭端解決機制協(xié)議》⑤《爭端解決機制協(xié)議》載 w ww.aseansec.org/16635.htm。(以下簡稱《爭端解決機制協(xié)議》)《貨物貿(mào)易協(xié)議》是僅次于《框架協(xié)議》的CAFTA的第二個重要協(xié)議。根據(jù)協(xié)議規(guī)定,從2005年7月始,中國和東盟六個老成員國開始逐步削減商品關(guān)稅,到同年7月20日,僅就正常產(chǎn)品⑥根據(jù)《框架協(xié)議》,貨物貿(mào)易產(chǎn)品除早期收獲產(chǎn)品外,其余產(chǎn)品分為正常產(chǎn)品和敏感產(chǎn)品,其中正常產(chǎn)品近7000種,占整個中國-東盟貿(mào)易量的90%以上。正常產(chǎn)品和敏感產(chǎn)品的區(qū)別為:正常產(chǎn)品的關(guān)稅要削減直至取消,敏感產(chǎn)品的關(guān)稅受到上限的約束,但不必取消關(guān)稅。而言,中國和這六國間40%稅目的關(guān)稅已降至0～5%,截至2007年1月,60%稅目的關(guān)稅已降至0～5%。2010年1月,中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)全面建成,中國與東盟間超過90%的產(chǎn)品實現(xiàn)了零關(guān)稅,中國對東盟平均關(guān)稅從9.8%降到0.1%,東盟六個老成員國對中國的平均關(guān)稅從12.8%降到0.6%[2]。《爭端解決機制協(xié)議》則代表了中國和東盟貿(mào)易關(guān)系史上的另一個里程碑似的成就,它為解決中國和各個東盟成員國間的貿(mào)易及投資爭端設計了一套完整的組織體系。該協(xié)議最突出的貢獻在于建立了一種以規(guī)則為基礎的方式用以解決中國-東盟國家間的經(jīng)濟爭端,以避免各成員尋求單邊措施及報復性措施。在隨后的2007年和2009年,《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議服務貿(mào)易協(xié)議》和《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議投資協(xié)議》相繼簽署,分別規(guī)定了在服務貿(mào)易領域和投資領域的自由化安排。

國際制度在實踐中能否有效運行是衡量該制度功能的重要標準[3]41。要使中國-東盟自由貿(mào)易協(xié)議能夠有效運行,明確其法律性質(zhì)是必要的。要厘清中國-東盟自由貿(mào)易協(xié)議的法律性質(zhì),我們有必要進一步認識國際條約及其締約者。

二、CAFTA與國際條約

(一)CAFTA的國際條約屬性

對于上述已簽署的協(xié)議,我們需要回答的問題是,這些協(xié)議是否是國際條約?如果是,是多邊條約、區(qū)域條約抑或雙邊條約?我們知道,條約是現(xiàn)代國際法的主要淵源。據(jù)有關(guān)國際法學者統(tǒng)計,“現(xiàn)在,一個大國與其他國家締結(jié)條約的數(shù)目,平均每天不止一個”[4]1。1969年《維也納條約法公約》①《維也納條約法公約》于1969年5月23日在維也納簽署,1980年1月27日生效。第2條規(guī)定:就適用本公約而言,稱“條約”者,謂國家所締結(jié)而以國際法為準之國際書面協(xié)議,無論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關(guān)之文書內(nèi),亦無論其特定名稱為何。也就是說,一項協(xié)議要成為條約,其應當是國家間的書面的且以國際法為準之國際協(xié)議。該規(guī)定將條約的主體僅限于國家,隨著國際社會實踐的發(fā)展,這已遠遠不能滿足在國際社會中被承認為國際法主體的國際組織參與條約締結(jié)的現(xiàn)實需要。因此,1986年《關(guān)于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》(以下簡稱1986年《維也納公約》)②《關(guān)于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》于1986年4月21日在維也納通過,但至今仍未生效。將締結(jié)條約的主體范圍進一步擴大,公約規(guī)定:“條約”指(1)一個或更多國家和一個或更多國際組織間,或(2)國際組織相互間以書面締結(jié)并以國際法為準之國際協(xié)議……按照國際法委員會的解釋,“以國際法為準”意味著根據(jù)國際法創(chuàng)設義務的意圖[5]12。由此可知,無論國家還是國際組織都能夠締結(jié)國際條約并進而創(chuàng)設具有約束力的國際法律義務。

具體而言,CAFTA,即中國—東盟自由貿(mào)易協(xié)議,作為一項規(guī)定締約各方貿(mào)易、投資方面權(quán)利和義務的國際法律文件,其毫無疑問地當屬于國際法所稱之“條約”。至于其締約主體,則僅從字面上看,中國和東盟這一國際組織是CAFTA的兩個締約方,然而,進一步分析則會發(fā)現(xiàn)這一結(jié)論未免過于武斷。中國是CAFTA的締約一方這一點毋庸置疑,但東盟這一國際組織能否成為CAFTA締約方則值得商榷。因為盡管國際組織是條約的主體之一,能夠締結(jié)條約或協(xié)議,但其締約能力與國家不同。1969年《維也納條約法公約》規(guī)定,每一個國家都有締約能力。與之相反的是,并不是每一個國際組織都有締約能力。國際組織的締約能力是有限的,其只能在特定條件和特定的范圍內(nèi)締結(jié)條約成為條約的主體,不同的國際組織其締約能力的范圍甚至其是否具備締約能力均有所不同。因此,要對東盟這一組織是否為CAFTA的締約方做出準確判斷,首先應對國際組織的締約能力進行研究,并進而認定東盟這一組織是否具備條約的締約能力。

(二)國際組織的締約能力

國際組織的締約能力是指國際組織具有以自己的主體資格與國家、國際組織或其他國際法主體達成具有國際法上權(quán)利義務內(nèi)容的意思表示一致的協(xié)議的權(quán)利能力和行為能力,簡言之,也就是國際組織以自己的主體資格與同為國際法主體的他方締結(jié)國際條約的權(quán)利能力和行為能力[6]37。作為現(xiàn)代國際生活中促成各國合作的一種有效的法律形式,國際組織的締約能力與該組織是否具有獨立的國際法律人格密切相關(guān)[7]7。英國著名國際法學家馬爾科姆·N·肖在其撰寫的《國際法》一書中寫道:一個國際組織是否具有獨立的國際法律人格取決于該組織的性質(zhì)、其實際擁有的職權(quán)及其在具體活動中的表現(xiàn)。在此背景下,尤為重要的因素包括該組織與國家及其他組織交往并簽訂條約的能力,以及法律的授權(quán)。這些因素在國際法上被稱為“法律人格的要件”(the indicia of personality)[8]241。

國家是國際法最初同時也是最基本的主體,其法律人格來源于把獨立(或主權(quán))和平等視為國家最基本特征的國際社會體系[8]189-193。因此,國家具有完全的法律人格,締結(jié)條約是其行使國家主權(quán)的一種方式,締約能力是國家所固有的天然主權(quán)的一部分。因而,從理論上講,只要不違背國際強行法的規(guī)定,國家行使該種權(quán)力就不應受到任何限制。但國際組織則不同,國際組織僅僅是一種擬制的法律人格者,其法律人格是不完全的、是派生的,其各項具體權(quán)能,包括締約能力在內(nèi),均具有派生性,這種派生性決定了國際組織的法律人格及締約能力是有限的。國際組織人格的取得首先取決于建立該組織的法律文件之規(guī)定,正如國際法院的咨詢意見所言,如果國家試圖賦予國際組織以法律人格,則該組織的組織文件中就應有相關(guān)規(guī)定,并且這種規(guī)定對該組織的法律人格具有決定性作用[8]1187-1188。然而,有必要注意到,作為國際法的一項原則,雖然組織文件毫無疑問是某一國際組織締約能力最重要的來源,但組織文件中缺乏法律人格和締約能力的明確規(guī)定并不必然導致該國際組織喪失締約能力。國際法院在其意見中還認為:在任何法律體系中,各法律主體在它們的性質(zhì)上或在權(quán)利范圍上不一定相同,而它們的性質(zhì)是取決于社會需要的[9]178。國際法院進而指出,諸如聯(lián)合國一類的實體的權(quán)利和義務取決于其組織文件所明示或默示規(guī)定的以及在實踐中加以發(fā)展的其自身的宗旨和職能[9]178。一言以蔽之,國際組織的法律人格和職權(quán)并不必然來源于組織文件,即使組織文件中沒有相關(guān)規(guī)定,這些法律特征也可通過其他條約、組織成立后的活動、成員方直接或間接的授權(quán)以及法庭對法律人格和職權(quán)是實現(xiàn)該組織宗旨所不可或缺的認可而加以證明。

(三)東盟的國際法律人格

普遍觀點認為,CAFTA,或者說至少CAFTA的《框架協(xié)議》,是中國與東盟這一區(qū)域組織的區(qū)域性協(xié)議。然而,這種觀點若是經(jīng)過對國際法及東盟本身的法律與政策文件進行嚴密分析則不得不引人質(zhì)疑。

由于東盟松散的組織結(jié)構(gòu)及其法律人格的未決性,且根據(jù)該組織的法律文件對該組織職權(quán)的規(guī)定,東盟無法成為一項國際條約(如CAFTA)的締約方。東盟是政府間的國際組織因此其法律人格和職權(quán)主要由其組織文件決定。東盟是1967年8月8日根據(jù)五個原始成員國間簽訂的《東南亞國家聯(lián)盟成立宣言》(以下簡稱《宣言》)①《 宣言》文本載www.aseansec.org/1629.htm,五個成員國家分別為印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國。成立的,該《宣言》又稱《曼谷宣言》,是建立東盟這一區(qū)域性國際組織的根本條約?！缎浴钒ㄎ鍌€主要條款,規(guī)定了若干合作的基本原則。雖然缺乏具體規(guī)定,但該《宣言》列舉了聯(lián)盟成立的宗旨和目的,并且為執(zhí)行這些宗旨建立了一套制度,因此《宣言》仍被認為超出了僅僅是對“合作意愿的宣告”[10]34,成員方隨后的行動,包括為逐漸增強東盟的組織特性而簽訂的一系列政治協(xié)議,在某種程度上可以說表明了東盟是一個擁有若干職權(quán)的國際組織②1967年《宣言》以后簽訂的主要政治協(xié)定包括1971年11月在吉隆坡簽署的《和平、自由和中立區(qū)宣言》,1976年2月24日在巴厘島簽署的《東南亞友好合作條約》、《東南亞國家聯(lián)盟協(xié)調(diào)一致宣言》,1992年7月22日在馬尼拉簽署的《東盟關(guān)于南中國海宣言》,1995年12月15日在曼谷簽署的《東南亞無核武器區(qū)條約》,1997年12月15日在吉隆坡公布的《東盟2020展望》以及2003年10月7日在巴厘島簽署的《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》(亦稱《第二巴厘宣言》)。。然而這些組織文件都沒有明確規(guī)定東盟的法律人格,也沒有涉及它的締約能力。

東盟前秘書長Rodolfo C.Severino將該組織的使命歸納為:1967年,東盟的創(chuàng)立者們意圖使東盟成為東南亞所有國家為共同利益自愿合作,并以經(jīng)濟、社會和文化和平發(fā)展為首要目的的聯(lián)盟[11]。然而,他進一步指出,實現(xiàn)這些目的并不意味著必須建立強有力的東盟組織機構(gòu),東盟不是也無意要建立一個獨立于各成員的超國家機構(gòu)。它沒有具有立法權(quán)的區(qū)域性議會或部長級會議,沒有執(zhí)行權(quán),也沒有司法系統(tǒng)[11]。華盛頓東西方研究中心主任穆提亞·阿拉加帕隨后指出,現(xiàn)有東盟制度和安排主要存在以下不足[12]22-24:第一,東盟缺乏一個統(tǒng)一的決策機制。它目前主要充當一個對話平臺的角色,實質(zhì)上該組織并沒有中央決策機構(gòu);第二,協(xié)商一致的決策方法適用于所有事項、所有層面,這極大地減少了東盟內(nèi)部成員國合作的效率;第三,東盟極其強調(diào)的輪換原則弱化了秘書長的作用,東盟秘書長往往被各國的政府首腦邊緣化;第四,東盟的組織結(jié)構(gòu)集中反映了各成員國的利益及國家代表權(quán),與之相對應,東盟這一團體利益的代表權(quán)卻沒有相關(guān)規(guī)定;第五,東盟依賴的基礎只是一個政治體系,而沒有司法制度。

總之,東盟創(chuàng)立者的本意是將其設計成一個結(jié)構(gòu)松散的組織,以順應該區(qū)域的文化環(huán)境為由,為成員的某些行為提供運作的空間,尤其是在人們認為區(qū)域合作和團結(jié)一致至關(guān)重要之時,東盟的存在可以讓各成員因具備這樣一個組織而很有面子[12]22。更為關(guān)鍵的是,創(chuàng)立東盟并不是為了使其成為一個權(quán)力機構(gòu),而是作為一個主權(quán)國家間的區(qū)域聯(lián)盟,在這個層面上,東盟僅僅是一個各成員國進行合作的平臺機構(gòu),而不是一個國家共同體[10]29。成員國的共同目標是推動區(qū)域和國家間的和平、進步和安全,這些目標通過建立一個社會共同體更易實現(xiàn),而不是一個法律共同體[10]29。因此,東盟成員國無意也不愿使東盟這一組織具備獨立的、完全的國際法律人格,具備締結(jié)條約的能力。然而,僅據(jù)此就判斷東盟不具備獨立的法律人格及締約能力仍然為時過早。

如前所述,即使組織文件沒有明確規(guī)定,國際組織的法律人格可以從該組織的職權(quán)、宗旨及其活動中推斷而來。但從東盟的對外交往活動來看,東盟也無法援引該規(guī)定而獲得法律人格。在晚近數(shù)年間,東盟與很多主要的國家和地區(qū)建立了對話關(guān)系,包括中國、日本、韓國、印度和歐盟,并且,外國國家和地區(qū)正在逐漸傾向于把東盟當作一個共同的整體來處理[10]37。然而,東盟卻沒有抓住這一機會利用好國際法上的“認可”原則,相反,它似乎在進行“法律人格的選擇性活動”(selective exercise of legal personality)。近年間,許多與外國簽訂的重要協(xié)議都由東盟十個成員國的政府首腦分別簽字,而不是由東盟作為一個組織代表所有國家簽字,這些協(xié)議包括與中國、印度、日本三國分別簽署的《全面經(jīng)濟合作/伙伴關(guān)系框架協(xié)議》以及《東南亞友好合作條約修改議定書》,后者將允許上述三國作為非東盟國家分別加入《東南亞友好合作條約》。與之相反的是,涉及某一特定領域事項的協(xié)議則相對而言被視為不太重要

因而可以由東盟的秘書長簽字,例如,《中國農(nóng)業(yè)部和東盟秘書處農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄》就是在2002年11月2日由中國農(nóng)業(yè)部副部長齊景發(fā)與時任東盟秘書長的Rodolfo C.Severino共同簽署。另一個更有代表性的協(xié)議則是《中國政府和東盟成員國政府非傳統(tǒng)安全領域合作諒解備忘錄》,該協(xié)議亦由時任東盟秘書長的Ong Keng Yong與中方代表于2004年1月10簽署。如上所述的“法律人格的選擇性活動”無法充分支持東盟具備國際法律人格及締約能力這一結(jié)論。從前文所述的兩個諒解備忘錄的名稱可以看出,東盟秘書長的代表權(quán)很有可能只是臨時性的安排,而不是有權(quán)機關(guān)的常規(guī)活動

即便退一步說,假設東盟這些“法律人格的選擇性活動”能被國際社會認可,并據(jù)以認定東盟具有法律人格、具備締約能力,那么這實際上反而印證了一個事實,即東盟成員國與外國簽署的那些“重要協(xié)議”,包括與中國、印度及日本的框架協(xié)議,并不是這些國家與作為一個整體的東盟組織簽署的,因為事實上這些協(xié)議在簽署時不是由東盟這一組織代表成員國簽字,而是所有東盟成員國與該外國分別簽字署名的。因此,無論上述哪種情況,CAFTA都不是中國與東盟這一獨立實體之間的雙邊協(xié)議。

三、CAFTA法律性質(zhì)定位

CAFTA協(xié)議看似中國與東盟這一區(qū)域性組織之間的協(xié)議或中國與東盟所有成員國之間的區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)議,更為準確的說法則是CAFTA是中國與各個東盟成員國間簽訂的雙邊協(xié)議的集合。

這一觀點可被《框架協(xié)議》的文本及權(quán)利/義務結(jié)構(gòu)所證實?！犊蚣軈f(xié)議》文本及其他附件的規(guī)定表明,中國的義務,如“早期收獲”計劃項下的義務,都是針對各個國家個體的,并且,雖然規(guī)定有時采用“東盟各成員國”這一術(shù)語,把其作為一個整體來使用,但此種用法只是出于方便的考慮。理由如下:在《框架協(xié)議》的序言部分,CAFTA的締約方宣稱,《框架協(xié)議》由以下主體簽署:我們,中華人民共和國(以下簡稱“中國”)與文萊達魯薩蘭國,柬埔寨王國,印度尼西亞共和國,老撾人民民主共和國,馬來西亞,緬甸聯(lián)邦,菲律賓共和國,新加坡共和國,泰王國和越南社會主義共和國等東南亞國家聯(lián)盟成員國(以下將其整體簡稱為“東盟”或“東盟各成員國”,單獨一國簡稱“東盟成員國”)政府首腦或國家元首……①參見《框架協(xié)議》序言,第1段?？梢宰⒁獾?在此處,十個東盟成員國與中國的名字都作為締約方出現(xiàn)在《框架協(xié)議》中。在《框架協(xié)議》的最后部分,只有11個國家的首腦在協(xié)議上簽字,而沒有東盟代表的簽字。

序言的第三段在寫到成員方期望通過《框架協(xié)議》所達到的目標時,將“中國與東盟”整體稱為“各締約方”,單獨提及東盟一成員國或中國時稱為“一締約方”②參見《框架協(xié)議》序言,第3段。。毫無疑問,所用這些表達都表明了各締約方的目的是使這11個主權(quán)國家成為《框架協(xié)議》的締約方。

《框架協(xié)議》的核心在于其第六條,該條規(guī)定了“早期收獲”計劃。不同于其他條款旨在建立一個談判協(xié)商的機制,第六條規(guī)定了實體權(quán)利及義務。根據(jù)國際法的規(guī)定,這些義務對各締約方均具有約束力。第六條允許東盟各成員國以優(yōu)惠關(guān)稅將HS編碼第一章到第八章的產(chǎn)品出口至中國,其中主要是農(nóng)產(chǎn)品。作為互惠,中國產(chǎn)品也應以優(yōu)惠關(guān)稅出口至東盟。但基于部分東盟成員國對某些產(chǎn)品實施市場準入存在困難,中國對這些國家采取了單邊優(yōu)惠,即允許這些國家將該部分產(chǎn)品作為“早期收獲”計劃的例外產(chǎn)品,不必參加先期降稅?？傊?各個東盟成員國都可以提交一個農(nóng)產(chǎn)品的例外清單,豁免該部分產(chǎn)品的市場準入義務。此外,中國還同意對東盟成員國的130種工業(yè)品給予單邊優(yōu)惠,這些國家可以將一些前八章以外的產(chǎn)品也列為“早期收獲”產(chǎn)品,提交一個特定產(chǎn)品清單,中國對清單所列產(chǎn)品仍然給予關(guān)稅優(yōu)惠待遇③東盟成員國提交的產(chǎn)品清單規(guī)定在《框架協(xié)議》附件2中。。享受該優(yōu)惠的特定東盟成員國也應當給予中國一些優(yōu)惠待遇,但是,其給予的優(yōu)惠無需建立在完全互惠的基礎上。

在互相給予優(yōu)惠的規(guī)定上,《框架協(xié)議》最初遵循了區(qū)域主義的路徑,使得《框架協(xié)議》更像是一個區(qū)域協(xié)議。這主要體現(xiàn)在:根據(jù)“早期收獲”計劃,除依《框架協(xié)議》第6條第3款(a)(ⅰ)規(guī)定的例外清單上的農(nóng)產(chǎn)品外,各個東盟國家不應當只給予中國產(chǎn)品優(yōu)惠待遇,還應對其他東盟國家產(chǎn)品給予同等的優(yōu)惠。但由于菲律賓在“早期收獲”計劃實施前仍未與中國談判達成一致,其拒絕簽署“早期收獲”協(xié)議④直至2005年4月,菲律賓才決定參與“早期收獲”計劃。,而馬來西亞不愿將其與中國達成的“早期收獲”計劃惠及菲律賓,于是馬來西亞通過了一項法律,允許其只對中國提供“早期收獲”計劃待遇。這一措施隨后通過2003年對《框架協(xié)議》進行的修訂被納入修改議定書中,這極大地改變了CAFTA關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)定,使其由區(qū)域主義向雙邊主義方向發(fā)展。修訂后的《框架協(xié)議》通過對第6條第3款(b)(ⅰ)的修改強化了這種實踐,新的規(guī)定為:(1)一締約方可以根據(jù)本條單方面對其他締約方加速降低關(guān)稅和/或取消關(guān)稅:(2)一個或多個東盟成員國也可以根據(jù)本條與中國開展加速降低關(guān)稅和/或取消關(guān)稅的談判并達成加速降稅的協(xié)議。另外,這種被減損了區(qū)域協(xié)議效力的規(guī)定也體現(xiàn)在《框架協(xié)議》第6條第3款(a)(ⅲ)的規(guī)定中:本協(xié)議附件2中所列的特定產(chǎn)品應涵蓋在“早期收獲”計劃中,這些產(chǎn)品的關(guān)稅減讓應僅對附件2中列明的締約方適用。這些締約方必須就該部分產(chǎn)品相互提供關(guān)稅減讓。到目前為止,只有印度尼西亞、馬來西亞和泰國根據(jù)《框架協(xié)議》的第6條第3款(a)(ⅲ)提交了“特定產(chǎn)品”清單,這些國家,加上后來的文萊和新加坡,僅是參與“早期收獲”計劃的東盟成員國的半數(shù)而已,另一半的東盟成員國并不受該條款約束,無需承擔相應的權(quán)利和義務。

《框架協(xié)議》只規(guī)定了若干關(guān)于談判協(xié)商CAFTA的原則,但其對CAFTA本身的性質(zhì)并未明確,這個問題的關(guān)鍵實際上取決于東盟這一組織的性質(zhì)。如果東盟無法直接依據(jù)組織文件的相關(guān)規(guī)定或是間接通過其實踐活動證明其具備法律人格,則CAFTA不應被視為是中國與東盟這一組織簽訂的自由貿(mào)易協(xié)議。綜上所述,東盟這一組織不具備獨立的國際法律人格,其不是CAFTA的締約方,CAFTA是中國與東盟各個成員國簽署的多個雙邊自由貿(mào)易協(xié)議的集合。

四、定位CAFTA法律性質(zhì)的法律后果

CAFTA不是中國與東盟這一組織簽署的協(xié)議的結(jié)論將會對許多重要事項產(chǎn)生影響,包括該組織及其成員國各自對第三國(此處僅指中國)所承擔的義務和責任,尤其是當發(fā)生由該協(xié)議引發(fā)的爭端時。

與國際法律人格相伴的是義務和責任問題,然而,國際組織參與的條約是否對該組織的成員國產(chǎn)生效力仍是一個尚未解決的國際法律難題。在上述1986年《維也納公約》的談判過程中,國際法委員會提出了一個約文草案。針對該問題,草案規(guī)定,滿足以下條件時,國際組織的成員國得受該組織締結(jié)的條約之約束:(1)該組織的成員國基于組織的組成文件已經(jīng)一致同意受該條約之拘束;并且(2)國際組織成員國受條約之有關(guān)條款拘束的同意已經(jīng)適時通知各談判國和談判組織[8]859。該規(guī)定對國際貿(mào)易協(xié)議,如區(qū)域性組織簽署的關(guān)稅協(xié)議等具有重要價值,例如歐盟與其他政府間國際組織簽署的協(xié)議等。正如馬爾科姆·N·肖所評論的那樣,國際組織所締結(jié)的條約,如果不是立即對其成員國產(chǎn)生拘束力,則該條約將毫無價值[8]859。然而,即便得到歐盟的強力支持,該草案條款在維也納會議上仍被棄置未予通過,事實上,該條款最終被該公約第74條第3款所取代,該款規(guī)定,如果某一國際組織是某一條約的當事方,本公約各項規(guī)定不將預先判斷任何基于條約下國際組織成員的權(quán)利義務而可能產(chǎn)生的任何問題。

如今,國際組織所締結(jié)的條約對其成員國的法律效力問題應“在有關(guān)國家一致同意的情況下、在個案具體分析的基礎上加以解決”[8]860,這已經(jīng)成為一項國際法的基本原則。

與世界上其他主要國際組織不同的是,歐盟不僅具有獨立的法律人格和執(zhí)行社會、經(jīng)濟及其他領域的共同政策的能力,還具備緊密的組織結(jié)構(gòu)。在國際社會實踐中,歐盟經(jīng)常依據(jù)其組織文件的直接授權(quán)代表其成員國行事。另外,歐盟本身也是WTO的一個獨立成員,是全球主要的國際經(jīng)濟組織。在WTO爭端解決機制中,歐盟作為一個獨立參與方,代表各個成員國共同享有權(quán)利和承擔義務,已經(jīng)成為一項公認的國際社會實踐①例如,可參見歐盟在“Appellate Body Report,EC—BananasⅢ”案中的實踐。。

然而,東盟與歐盟并不類似。作為一個國際組織,東盟是否具備獨立的法律人格還未明確,并且由于其缺乏決策機制及執(zhí)行機制,在某種程度上,它更似一個政治對話的論壇。在所有與外國國家簽署的正式協(xié)議中,東盟所有主權(quán)國家的代表都必須出席并且各自簽署相關(guān)協(xié)議,而不是由東盟這一組織代表代為行使各成員國的簽字權(quán)利。CAFTA《框架協(xié)議》的文本及其規(guī)定的權(quán)利義務結(jié)構(gòu)也證明了這一點,即《框架協(xié)議》的權(quán)利與義務直接由各締約國享有,并且這些權(quán)利義務只在中國和各個東盟成員國間或特定情況下在各東盟成員國相互間適用。這一規(guī)定對CAFTA義務的履行及其爭端解決將產(chǎn)生深遠影響。CAFTA的締約方,即名義上的11個國家,就承諾義務對彼此承擔責任。在此意義上講,CAFTA看似一個區(qū)域協(xié)議但實質(zhì)上是一個雙邊協(xié)議的集合。再者,在絕大多數(shù)情況下,CAFTA主要規(guī)定了中國和各個東盟成員國間的雙邊權(quán)利與義務,并在特定范圍內(nèi)涵蓋了東盟成員國相互間的權(quán)利和義務。對東盟成員國而言,如果CAFTA規(guī)定的互惠待遇并不高于東盟自由貿(mào)易區(qū)的待遇,則CAFTA在其相互間的關(guān)系方面將顯得毫無價值。

義務的雙邊性尤其反映在CAFTA的爭端解決上。CAFTA爭端解決機制主要解決中國和各有關(guān)東盟成員國間及兩個或兩個以上東盟成員國相互間因違反協(xié)議義務而引發(fā)的爭端,其在任何情況下都決不解決中國與東盟這一組織整體間的爭端。對中國而言,最大的困難在于其不得不追蹤每一個東盟成員國,要求履行承諾的貿(mào)易、投資等義務。對東盟而言,東盟只是主張各個成員國履行條約義務,其僅可以提供政治上的善意支持,而無法提供法律幫助,要求各個東盟成員國履行義務。根據(jù)東盟現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu),東盟一方面無權(quán)要求其成員國停止違法行為,采取負責的救濟措施;另一方面,作為一個區(qū)域性國際組織,東盟又無法承擔起對中國的義務和責任。進一步說,東盟,其本身不是CAFTA的一個締約方,也沒有權(quán)利要求中國對所有CAFTA成員履行所有CAFTA義務,除非中國在某一方面對CAFTA所有成員做了相關(guān)承諾。

五、結(jié) 語

我們從CAFTA的歷史進程中總結(jié)出了CAFTA的法律性質(zhì)及由此可能產(chǎn)生的法律后果。中國-東盟《框架協(xié)議》以及其他子協(xié)議的迅速簽署代表了中國和東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系史上劃時代的成就,從此,雙方的經(jīng)貿(mào)關(guān)系開始向自由化和法制化方向發(fā)展。CAFTA中以法律義務形式規(guī)定的“超WTO”(WTO-Plus)關(guān)稅減讓將會極大地促進中國與東盟間的貿(mào)易,推動東亞地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。CAFTA這一名稱雖然暗含著中國與東盟之間的雙邊協(xié)議或者說中國與東盟所有成員國之間的區(qū)域性協(xié)議,但是,事實上,這是對CAFTA法律性質(zhì)的誤解。由于東盟沒有獨立的國際法律人格,并且CAFTA是由各個主權(quán)國家分別簽署的,因此CAFTA實際上是一個由11個成員國共同締結(jié)的雙邊協(xié)議的集合。同時,CAFTA的這一法律性質(zhì)也將對其法律義務的履行產(chǎn)生深遠的影響。

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Analysis on the Legal Nature of China-ASEAN Free Trade Agreement

CHEN Yong-mei
International Law School,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China

By January 1,2010,China-ASEAN free trade area has been formed,which is the third largest free trade area in the world after the EU and NAFTA,and is the largest free trade area among developing countries.China-ASEAN free trade agreement has the trade volume between China and ASEAN increased significantly,promoting the economical integration in East Asia.At first glance,CAFTA seems to be an agreement between China and ASEAN as an independent entity.Since ASEAN has no international legal personality as well as the treaty-making power,it is the fact that CAFTA is a collection of bilateral agreements between China and individual ASEAN members.The legal nature of ACFTA will be reflected in the ACFTA dispute settlement mechanism and will have profound implications on the implementation of CAFTA obligations.

CAFTA;ASEAN;treaty-making power;legal personality;legal nature

D99

A

1000-5072(2012)07-0008-08

2011-09-20

陳詠梅(1969—),女,四川南充人,西南政法大學國際法學院副教授,中國-東盟法律研究中心研究員,法學博士,主要從事國際經(jīng)濟法研究。

重慶市教委人文社會科學項目《重慶企業(yè)投資東盟市場法律風險與防范研究》(批準號:11SKC09)。

[責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國]