農(nóng)村土地調(diào)整與農(nóng)民土地承包政策認(rèn)知實(shí)證分析*——基于山東的調(diào)查

董德坤，沈 飛，谷樹(shù)忠，周 洪，胡詠君

(1.青島理工大學(xué)管理學(xué)院，山東青島，266033;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101;3.國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035;4.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

1 引言

從1984年第一輪承包期的15年，承包期內(nèi)允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，到第二輪承包期30年，提倡承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，再到提出“土地承包長(zhǎng)久不變”的基本路徑可以看出，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包權(quán)是我國(guó)農(nóng)地政策的基本取向。自二輪土地延包以來(lái)，土地承包“30年”政策已正式實(shí)施10余年，但相關(guān)調(diào)查研究表明，農(nóng)村土地調(diào)整頻率顯著降低，但土地調(diào)整的現(xiàn)象仍一定程度的存在［1］。關(guān)于農(nóng)村土地調(diào)整的焦點(diǎn)通常集中在公平與效率兩個(gè)方面。相比較而言，地權(quán)不穩(wěn)定和對(duì)土地交易權(quán)的限制對(duì)土地產(chǎn)出率具有負(fù)面的影響，長(zhǎng)期而又穩(wěn)定的土地使用權(quán)能夠激勵(lì)使用者的長(zhǎng)期土地投入，完整而又穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)也有助于土地的流轉(zhuǎn)［2-5］。土地集體所有的制度安排使集體人口對(duì)土地分配形成一種壓力［6］，土地作為農(nóng)民生活保障的唯一載體，擁有一定數(shù)量的土地是農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要體現(xiàn)。因此，在農(nóng)村根據(jù)人口變動(dòng)情況對(duì)承包土地不斷調(diào)整就成了一種必然的現(xiàn)象［7］，而土地調(diào)整周期的延長(zhǎng)，也確實(shí)不利于農(nóng)村婦女土地承包權(quán)利的保障［8-9］。農(nóng)地政策的實(shí)施需要落實(shí)到農(nóng)村和農(nóng)戶(hù)，農(nóng)村集體及農(nóng)戶(hù)是農(nóng)地政策影響的直接主體，政策在農(nóng)村的落實(shí)情況及農(nóng)民的認(rèn)知情況同時(shí)也反映了政策的適應(yīng)性。該文通過(guò)對(duì)山東省的調(diào)查，分析“30年不變”土地承包政策的執(zhí)行中土地調(diào)整及農(nóng)民的對(duì)政策的認(rèn)知情況，為土地承包“長(zhǎng)久不變”實(shí)施提供相關(guān)參考。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與方法

該文數(shù)據(jù)來(lái)源包括兩部分，一是來(lái)自于山東省農(nóng)業(yè)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)資料，包括農(nóng)村土地承包基本情況及土地調(diào)整情況等，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)間點(diǎn)為2009年6月;二是來(lái)自于農(nóng)村和農(nóng)戶(hù)的調(diào)查資料，調(diào)查涉及山東省平度市30個(gè)村，共獲得調(diào)查問(wèn)卷591份，因調(diào)查中部分農(nóng)戶(hù)對(duì)有些問(wèn)題并未進(jìn)行作答，因此，在文中不同統(tǒng)計(jì)分析時(shí)的樣本總數(shù)有所差異。在農(nóng)戶(hù)對(duì)“土地承包30年不變”這一政策贊成與否分析中，選擇Logistic模型進(jìn)行相關(guān)分析［10］。模型基本形式如下:

模型中Yi為農(nóng)戶(hù)i贊成與不贊成政策概率之比的對(duì)數(shù)，βj為影響因素的回歸系數(shù)，j為第j個(gè)影響因素的編號(hào)，n為影響農(nóng)民贊成與否的因素?cái)?shù)量，α為常數(shù)項(xiàng)，u為誤差項(xiàng)。各回歸變量的系數(shù)不能被解釋為自變量的變動(dòng)對(duì)因變量的邊際影響，只能從符號(hào)上判斷其影響的方向。如果為正，則表明解釋變量越大，因變量取1的概率越大;反之如果系數(shù)為負(fù)，表明相應(yīng)的概率越小。

3 山東省二輪土地延包實(shí)施基本情況

截至2009年6月，全省由于人口變動(dòng)引起土地調(diào)整①這里所指的土地調(diào)整既包括大調(diào)整，也包括小調(diào)整。大調(diào)整是指對(duì)集體全部承包土地在全村成員之間進(jìn)行重新分配;小調(diào)整是指根據(jù)家庭人口增減狀況對(duì)土地進(jìn)行抽調(diào)分配。的村莊實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)莊數(shù)量為13.98%，涉及全省3.98%的農(nóng)戶(hù)，涉及全省承包地面積的3.46%;由于征占土地引起的調(diào)整村莊占3.41%，涉及1.55%的農(nóng)戶(hù)，涉及承包地面積的1.06%;因以上兩種原因進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的村莊達(dá)17.39%(見(jiàn)表1)。其中二輪延包以來(lái)有過(guò)一次以上大調(diào)整的村數(shù) (含一次)的村莊總數(shù)6 549個(gè)，占全省村耕地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)莊數(shù)量的7.84%。此外，已實(shí)施土地承包但尚未開(kāi)展二輪延包的村莊數(shù)量為1 696個(gè)，占村莊總數(shù)的2.03%，導(dǎo)致有承包資格但未落實(shí)承包地的農(nóng)戶(hù)約9.4萬(wàn)戶(hù)，其中二輪延包后新增約5.3萬(wàn)戶(hù)。

從山東省承包土地調(diào)整基本情況來(lái)看，人口變動(dòng)是集體調(diào)整土地的主要原因，從涉及的農(nóng)戶(hù)比例與承包地面積來(lái)看遠(yuǎn)低于涉及村莊的比例，表明很大一部分只是進(jìn)行小調(diào)整。土地征收容易造成一些農(nóng)戶(hù)家庭失去部分或全部土地，而征地補(bǔ)償費(fèi)均分及土地重新調(diào)整的方式既能緩和村民長(zhǎng)期以來(lái)形成的土地分配不均的壓力，又能解決未被征地農(nóng)戶(hù)和被征地農(nóng)戶(hù)之間的矛盾，符合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的公平邏輯［11］。因此，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看雖然因征占土地引起土地調(diào)整的村莊比例較低，但從涉及的農(nóng)戶(hù)和承包地面積來(lái)看卻相對(duì)較高，也表明土地征占引起大調(diào)整的可能性更大。從山東全省來(lái)看，土地調(diào)整在一定程度上存在，無(wú)論是人口變動(dòng)還是土地征占，其結(jié)果都使土地在集體成員之間的分配與占有不再均衡甚至較為懸殊，進(jìn)而產(chǎn)生土地調(diào)整的要求，促使集體進(jìn)行土地調(diào)整。

表1 二輪承包以來(lái)山東省農(nóng)村土地調(diào)整情況

4 農(nóng)民對(duì)土地承包政策認(rèn)知分析

4.1 Logistic 模型回歸分析與解釋

在此通過(guò)建立一個(gè)二元選擇回歸模型，分析影響人們選擇的相關(guān)因素。在調(diào)查受訪者中，有337人表示贊成土地承包長(zhǎng)期不變的政策，有155人表示不贊成這一政策，影響其做出判斷的因素可能很多，選擇承包期內(nèi)集體是否進(jìn)行土地調(diào)整 (此處是指小調(diào)整，在調(diào)查的30個(gè)村中，有10個(gè)村仍根據(jù)人口變化定期進(jìn)行土地小調(diào)整)、年齡、性別、受教育年限、家庭農(nóng)業(yè)戶(hù)口人數(shù)、家庭勞動(dòng)力數(shù)量、是否村干部戶(hù)、家庭是否有非農(nóng)務(wù)工勞動(dòng)力、經(jīng)營(yíng)土地總面積、承包土地面積、租入土地面積、出租土地面積、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占家庭總收入的比重作為解釋變量。因變量為二分變量 (贊成為1，不贊成為0)，選擇Logistic模型進(jìn)行計(jì)算，回歸結(jié)果見(jiàn)表2。從回歸結(jié)果來(lái)看，在承包期內(nèi)集體是否進(jìn)行土地調(diào)整、年齡、受教育年限、家庭農(nóng)業(yè)戶(hù)口人數(shù)、家庭勞動(dòng)力數(shù)量、是否村干部戶(hù)、承包土地面積、租入土地面積、出租土地面積、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占家庭總收入的比重這些因素會(huì)對(duì)農(nóng)民是否贊成“30年不變”的土地承包政策產(chǎn)生影響。

承包期內(nèi)集體是否調(diào)地影響為正，土地調(diào)整的結(jié)果是地權(quán)的不穩(wěn)定，因此相比較而言，進(jìn)行土地調(diào)整的集體村民會(huì)更傾向于穩(wěn)定的地權(quán)。而隨著年齡的增長(zhǎng)，人們更期望土地使用權(quán)能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定，一方面對(duì)于這些年齡較高如超過(guò)50歲的人來(lái)講，在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，其承包的土地在其去世后仍然可以留在其家庭中經(jīng)營(yíng);另一方面，從家庭的結(jié)構(gòu)來(lái)看，年齡越大的人其家庭類(lèi)型屬于主干家庭的可能性也可能越大，分得土地的人口則相應(yīng)越多，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包權(quán)有利于保證其家庭在未來(lái)有足夠的土地耕種。相對(duì)而言，受教育程度越高的人更傾向于定期調(diào)整的土地政策，這與調(diào)查時(shí)的交流相一致，這些文化程度越高的人，對(duì)于將來(lái)的各種變動(dòng)情況考慮得越多，這可能是影響他們觀點(diǎn)的重要原因。而家庭農(nóng)業(yè)人口越多，從調(diào)查統(tǒng)計(jì)來(lái)看家庭人均承包地土地面積越小，平均而言其家庭在承包調(diào)整結(jié)束后家庭新增人口也就越多，不變的承包期限使這些家庭無(wú)法分得相應(yīng)數(shù)量的土地，進(jìn)而會(huì)影響到對(duì)承包政策的認(rèn)知。

表2 農(nóng)民對(duì)“30年不變”政策贊成與否Logistic回歸結(jié)果

對(duì)于家庭干部戶(hù)而言，其觀點(diǎn)更傾向于定期調(diào)整，這與座談中村干部的觀點(diǎn)相一致;在承包長(zhǎng)期不變的政策下，村級(jí)權(quán)力部門(mén)對(duì)土地的控制力就大為削弱，導(dǎo)致村干部對(duì)村民的管理權(quán)的弱化，同時(shí)也降低了控制土地獲得收益的機(jī)會(huì)。此外，由于新增人口家庭通常會(huì)向村委會(huì)要地，村干部會(huì)受到這些家庭的影響而更傾向于土地分配的公平性;而由于承包長(zhǎng)期不變引致的部分家庭新增人口分配不到土地，而這些家庭往往會(huì)首先向村委會(huì)要地，這也是影響村干部?jī)A向于調(diào)整土地的原因之一。對(duì)于這些承包土地面積越多的戶(hù)來(lái)講，長(zhǎng)期不變的政策會(huì)使他們能夠在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保有較多的土地，而承包土地面積少的家庭可能會(huì)擔(dān)心長(zhǎng)期不變的政策使他們家庭人口增長(zhǎng)時(shí)得不到土地分配。對(duì)租入土地與出租土地的戶(hù)而言，租入土地意味著其家庭農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力相對(duì)于其承包土地而言充足，定期調(diào)整會(huì)使他們補(bǔ)充其需要的土地;而對(duì)于出租土地的戶(hù)而言，穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有利于其獲得穩(wěn)定的土地租金收益。因此，他們會(huì)更傾向于穩(wěn)定的土地承包權(quán)。農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重越高，表明其家庭生活對(duì)土地的依賴(lài)程度越高，從而也就可能更傾向于有保障的土地承包使用權(quán)。

4.2 農(nóng)民對(duì)“30年不變”承包政策穩(wěn)定性的看法

盡管法律明確規(guī)定了土地承包30年不變，并且多數(shù)農(nóng)戶(hù)知道這一政策，但對(duì)于政策的穩(wěn)定性，人們的看法卻并不一致。從調(diào)查情況來(lái)看 (表3)，有21.43%的人認(rèn)為會(huì)變動(dòng)，17.37%的人認(rèn)為不會(huì)變動(dòng)，而表示說(shuō)不準(zhǔn)的最多，占61.2%。調(diào)過(guò)地的村民認(rèn)為政策還會(huì)變的要比沒(méi)有調(diào)過(guò)地的村稍高3%，但總的來(lái)看兩者差異不大。因此，集體是否調(diào)地不是影響農(nóng)民對(duì)土地政策穩(wěn)定性看法的主要原因。認(rèn)為“說(shuō)不準(zhǔn)”和“會(huì)變化”的比重總計(jì)為82.63%，這表明農(nóng)民對(duì)土地政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性并不看好，主要原因可能源于以下方面。首先，自1949年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的土地制度經(jīng)歷了多次大的變動(dòng)，改革開(kāi)放以來(lái)雖然農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的政策向著有利于農(nóng)民的方向發(fā)展，但頻繁的變化使許多制度的時(shí)效性縮短，這容易導(dǎo)致農(nóng)民形成一種政策會(huì)不斷變化的印象。其次，長(zhǎng)期以來(lái)土地集體所有已經(jīng)被農(nóng)民所接受，同時(shí)集體土地很大程度上受村干部控制的觀念普遍存在，農(nóng)戶(hù)更多的是處于一種對(duì)政策被動(dòng)接受者的地位，從而無(wú)法判斷政策的可持續(xù)性。另外，由于調(diào)查區(qū)歷史上實(shí)行了近15年的“兩田制”，通常是每3～5年便進(jìn)行一次土地調(diào)整，而“30年不變”政策實(shí)行卻沒(méi)有多久，加上有不少村莊仍然根據(jù)人口變動(dòng)對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，也是影響農(nóng)民對(duì)這一政策穩(wěn)定性預(yù)期的重要原因。

4.3 農(nóng)民視角合理的土地承包分配方式

與土地承包30年不變相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)民對(duì)于土地分配方式的選擇，在問(wèn)卷調(diào)查中我們?cè)O(shè)置了“認(rèn)為什么樣的土地分配政策更為合適”的問(wèn)題，在577個(gè)有效回答中 (表4)，只有28.0%的人選擇30年長(zhǎng)期不變，9.7%的人認(rèn)為土地應(yīng)當(dāng)永久歸個(gè)人經(jīng)營(yíng)，這種傾向于土地分配后長(zhǎng)期不變的群體合計(jì)為37.7%;而希望能夠隨著人口變動(dòng)及時(shí)調(diào)整土地的群體最多，占44.2%，有16.5%的人認(rèn)為依據(jù)人口變動(dòng)3～5年應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次調(diào)整，傾向于土地調(diào)整的戶(hù)占調(diào)查總量的60.7%。

農(nóng)民是否贊成土地承包30年不變與他們對(duì)土地分配方式的選擇看似矛盾，反映出農(nóng)民在追求穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)和公平分配兩者之間進(jìn)行的權(quán)衡，這與多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為“30年不變”政策挺好，但同時(shí)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“增人增地、減人減地”相一致。從長(zhǎng)期來(lái)看，每個(gè)家庭的人口都會(huì)發(fā)生變動(dòng)，在一定時(shí)期內(nèi)可能增加，也可能減少，正是由于家庭人口的變動(dòng)性，才使更多的農(nóng)戶(hù)更傾向于土地隨人口變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，以便當(dāng)自家人口增加時(shí)保證能夠獲得土地分配。另外，在長(zhǎng)期土地集體所有的條件下，許多農(nóng)民逐漸形成了最為樸素的土地分配觀念，認(rèn)為所有集體成員都應(yīng)當(dāng)有權(quán)從集體獲得一份土地。

表3 農(nóng)民對(duì)土地30年承包政策穩(wěn)定性的看法

5 結(jié)論與討論

從調(diào)查分析結(jié)果來(lái)看，二輪土地延包以來(lái)，土地調(diào)整仍在一定程度上存在，無(wú)論是人口變動(dòng)還是土地征占引起的調(diào)整，其基本動(dòng)力來(lái)自于家庭之間土地占有的不均衡，制度根源則在于農(nóng)村土地集體所有，這一制度賦予農(nóng)民集體成員權(quán)，進(jìn)而形成對(duì)公平分配土地的要求。從微觀的農(nóng)戶(hù)層面來(lái)看，在調(diào)查區(qū)域內(nèi)，集體土地調(diào)整、年齡、家庭勞動(dòng)力數(shù)量、承包土地面積、出租土地面積、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占家庭總收入的比重對(duì)農(nóng)民的政策認(rèn)知或認(rèn)可呈正向影響，受教育年限、家庭農(nóng)業(yè)戶(hù)口人數(shù)、是否村干部戶(hù)、租入土地面積呈負(fù)向影響，農(nóng)戶(hù)對(duì)政策持肯定或否定的態(tài)度往往更多的會(huì)從自身家庭的角度來(lái)進(jìn)行衡量和判斷。受到歷史上土地政策變動(dòng)及現(xiàn)實(shí)中土地調(diào)整因素的影響，農(nóng)民對(duì)“30年不變”政策的穩(wěn)定性并不十分肯定;在土地承包分配上，農(nóng)民似乎更傾向于更為公平的均分模式，這與賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目標(biāo)并不一致。

表4 農(nóng)民的土地承包分配方式選擇

集體經(jīng)濟(jì)組織的土地調(diào)整行為并沒(méi)有引發(fā)大量的糾紛問(wèn)題，表明土地調(diào)整一定程度上符合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)條件，農(nóng)村土地政策制定應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)民對(duì)政策穩(wěn)定性表示出的不肯定及更認(rèn)可公平的土地分配模式也表明，農(nóng)民對(duì)“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地”政策目標(biāo)并未深刻理解，農(nóng)地政策的實(shí)施宣傳解釋工作并不到位，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳解釋工作的力度。中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，指出“賦予農(nóng)民更加充分有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并長(zhǎng)久不變”，但在土地“集體所有，家庭承包”的制度框架下，這一政策的貫徹落實(shí)同樣要面臨著集體成員之間土地分配公平性的問(wèn)題，如何有效解決這一問(wèn)題是政策順利實(shí)施的重要前提。

［1］陶然，童菊兒，汪暉，等.二輪承包后的中國(guó)農(nóng)村土地行政性調(diào)整——典型事實(shí)、農(nóng)民反應(yīng)與政策含義.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009(10):12～20

［2］谷樹(shù)忠，王興杰，魯金萍，等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其效應(yīng)與創(chuàng)新.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009，30(1):1～8

［3］Guo Li，Scott Rozelle，Loren Brandt.1998.Tenure，Land Rights，and Farmer Investment Incentives in China.Agricultural Economics，1998，(19):63～71

［4］何凌云，黃季焜.土地使用權(quán)的穩(wěn)定性與肥料使用——廣東省實(shí)證研究.中國(guó)農(nóng)村觀察，2001，(5):42～48

［5］鄧晰隆.三權(quán)分離:我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的新構(gòu)想.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009，30(2):59～63

［6］周其仁.中國(guó)農(nóng)村改革:國(guó)家與土地所有權(quán)關(guān)系變化——一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧.管理世界，1995，(4):147～155

［7］秦嶺.農(nóng)村土地調(diào)整的效率評(píng)價(jià)與缺陷修正.唯實(shí)，2005，(z1):68～72

［8］朱玲.農(nóng)地分配中的性別平等問(wèn)題.經(jīng)濟(jì)研究，2000，(9):35～42

［9］張林秀，劉承芳.從性別視角看中國(guó)農(nóng)村土地調(diào)整中的公平問(wèn)題.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2005，(10):17～23

［10］王濟(jì)川、郭志剛.Logistic回歸模型——方法與應(yīng)用.北京:高等教育出版社，2001，6～11

［11］李菁，顏丹麗.集體成員權(quán)和土地承包收益權(quán)的沖突與協(xié)調(diào):穩(wěn)定地權(quán)與不穩(wěn)定地權(quán)的對(duì)比.中國(guó)農(nóng)村觀察，2011，(2):26～35