國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)

（暨南大學(xué)管理學(xué)院 廣東廣州510632）

在出版集團(tuán)股份制改革過(guò)程中，有的集團(tuán)單純出于上市目的，致使股改偏離了其固有的意義。國(guó)有企業(yè)如何在股改上市過(guò)程中有效地實(shí)施內(nèi)部控制監(jiān)督及其自我評(píng)價(jià)，是企業(yè)監(jiān)管者和管理者所共同關(guān)注的問(wèn)題。本文以X出版集團(tuán)為例，探討出版?zhèn)髅叫袠I(yè)在內(nèi)部控制監(jiān)管與評(píng)價(jià)過(guò)程中遇到的問(wèn)題及解決辦法。

一、X出版集團(tuán)的現(xiàn)狀

X出版集團(tuán)成立于1999年，是被新聞出版署確定為全國(guó)出版改革試點(diǎn)單位的出版集團(tuán)。2010年5月，X集團(tuán)在上級(jí)黨委的支持幫助下，建立了A出版?zhèn)髅焦煞莨军h委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)班子、監(jiān)事會(huì)和紀(jì)委會(huì)。股份公司目前轉(zhuǎn)型升級(jí)已初步完成，并建立了黨委會(huì)“管干部、管導(dǎo)向”；董事會(huì)“管決策、管戰(zhàn)略”；經(jīng)營(yíng)班子“管生產(chǎn)、管經(jīng)營(yíng)”；紀(jì)委會(huì)和監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和約束的領(lǐng)導(dǎo)體制。

X出版集團(tuán)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，在一定程度、范圍內(nèi)建立了適合自身行業(yè)發(fā)展的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，部分業(yè)務(wù)管理也有章可循。集團(tuán)按著國(guó)資委、省紀(jì)委的要求監(jiān)管自身及各個(gè)下屬出版單位，內(nèi)部控制體系建設(shè)初見(jiàn)成效。但目前出版集團(tuán)內(nèi)部控制體系建設(shè)和監(jiān)督仍存在如下諸多問(wèn)題：（1）集團(tuán)下屬出版發(fā)行單位違紀(jì)違法案件時(shí)有發(fā)生；作為國(guó)有企業(yè)，如何令領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔廉政、如何保證國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值是關(guān)系到集團(tuán)生死存亡的大問(wèn)題。（2）部分干部職工對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督的重要性、緊迫性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)；內(nèi)部控制理論知識(shí)不足，認(rèn)為內(nèi)部控制是監(jiān)察審計(jì)部門的工作，不理解全面內(nèi)部控制的意義。（3）內(nèi)部控制工作方式方法還存在與集團(tuán)新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的問(wèn)題，內(nèi)部控制還缺乏完善的評(píng)價(jià)體系，這也是內(nèi)部控制執(zhí)行力差的原因之一。

二、X出版集團(tuán)在內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題

（一）建立適合行業(yè)特征和自身特點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略

集團(tuán)制定了清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，包括擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍和規(guī)模。集團(tuán)要擴(kuò)大生產(chǎn)毋庸置疑，但首先應(yīng)明確是走專業(yè)化道路還是多元化道路。多元化經(jīng)營(yíng)雖然可以壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成多個(gè)利潤(rùn)中心，有效抵御風(fēng)險(xiǎn)，但可能會(huì)導(dǎo)致專業(yè)化程度較低、專業(yè)化特色不明顯。集團(tuán)應(yīng)考慮專注于出版業(yè)的某一具體領(lǐng)域，先在此領(lǐng)域建立足夠的市場(chǎng)占有率和行業(yè)影響力，而非盲目的整合各個(gè)出版社，急于擴(kuò)大規(guī)模。應(yīng)結(jié)合出版行業(yè)自身特點(diǎn)，建立“先做強(qiáng)，后做大”的發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏權(quán)力制衡機(jī)制

近年來(lái)，出版集團(tuán)陸續(xù)出現(xiàn)一些領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)、違規(guī)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)并未保值、增值反而虧損的情況。這些案例說(shuō)明，除了自身的原因外，體制機(jī)制制度方面存在漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，是腐敗滋生的深層次原因。建立“不愿腐敗、不能腐敗、不敢腐敗”的機(jī)制，歸根到底要通過(guò)制度建設(shè)來(lái)保障。在完善內(nèi)部控制防治體系的各項(xiàng)工作中，制度建設(shè)更具有基礎(chǔ)性作用，教育要靠制度來(lái)保證，監(jiān)督要靠制度來(lái)落實(shí)，改革要靠制度來(lái)鞏固，糾風(fēng)要靠制度來(lái)深化，懲治要靠制度來(lái)加強(qiáng)。

（三）對(duì)工程項(xiàng)目的專項(xiàng)監(jiān)督投入不足

集團(tuán)擁有一個(gè)投資金額達(dá)6億多的某工程建設(shè)項(xiàng)目，目前該項(xiàng)目正在施工建設(shè)。集團(tuán)對(duì)該工程建設(shè)項(xiàng)目公司的組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育、制度建設(shè)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督以及預(yù)防工作等情況進(jìn)行了詳細(xì)檢查，現(xiàn)場(chǎng)也抽查了招標(biāo)合同、管理制度等，同時(shí)集團(tuán)也正積極地將該工程項(xiàng)目打造成陽(yáng)光工程的示范項(xiàng)目。為此專門成立了項(xiàng)目專責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，討論和決定工程項(xiàng)目的有關(guān)事項(xiàng)，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全方位的監(jiān)督。但在項(xiàng)目的施工建設(shè)過(guò)程中，集團(tuán)并未嚴(yán)格做到對(duì)工程設(shè)計(jì)、建設(shè)方案、招投標(biāo)、經(jīng)費(fèi)方案、竣工驗(yàn)收等重大技術(shù)及事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)討論和匯審，內(nèi)部控制事中監(jiān)督力度不足。該項(xiàng)目是省紀(jì)委等部門重點(diǎn)關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目，集團(tuán)應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)流程開(kāi)展工作，加大對(duì)該工程項(xiàng)目的專項(xiàng)監(jiān)督力度。

（四）缺乏內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)

財(cái)政部已明確《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》是內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施應(yīng)該遵循的基本原則和總體要求，具有強(qiáng)制性。一般情況下企業(yè)應(yīng)當(dāng)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的建立實(shí)施及日常工作。出版集團(tuán)目前并未設(shè)立專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，內(nèi)部控制相關(guān)工作一直由監(jiān)察審計(jì)室兼任。同時(shí)，集團(tuán)自身沒(méi)有獨(dú)立開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，也沒(méi)有委托中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展工作。

（五）全面預(yù)算管理制度有待完善

隨著會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展，出版集團(tuán)的財(cái)務(wù)信息化工作得到了提高，但是在財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面并未真正形成信息化管理體系，出版集團(tuán)對(duì)下屬單位未能形成有效的集中控制和實(shí)時(shí)管理。一方面預(yù)算缺乏創(chuàng)新，將歷史數(shù)據(jù)作為預(yù)算的依據(jù)，然而歷史數(shù)據(jù)作為依據(jù)并非絕對(duì)，也并非預(yù)算的全部依據(jù)；另一方面預(yù)算缺乏彈性，預(yù)算通過(guò)之后就不再調(diào)整，無(wú)法應(yīng)對(duì)不斷變化的市場(chǎng)。

（六）員工對(duì)內(nèi)部控制缺乏責(zé)任意識(shí)，監(jiān)督不及時(shí)

集團(tuán)內(nèi)部控制體系建設(shè)的發(fā)展不平衡與個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)人員和業(yè)務(wù)部門落實(shí)內(nèi)控體系的責(zé)任意識(shí)、主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)。第一，部分人員和部門對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督工作不夠重視，有關(guān)制度執(zhí)行不到位；第二，對(duì)“一把手”有效監(jiān)督的措施和辦法不多，陸續(xù)發(fā)生高危部門領(lǐng)導(dǎo)干部和關(guān)鍵人員，濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件；第三，有些下屬單位存在監(jiān)督不夠及時(shí)的現(xiàn)象。

三、建議

（一）建立健全股份公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度

建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則，設(shè)置科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)范圍，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制。

（二）加強(qiáng)員工對(duì)內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)教育

內(nèi)部控制制度的建設(shè)與完善離不開(kāi)員工的參與，為了更好地股改上市，完善出版集團(tuán)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系，首先需要提高員工的內(nèi)控意識(shí)，調(diào)動(dòng)出版集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)干部及員工的積極性和團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)性。集團(tuán)應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部控制的實(shí)施與監(jiān)督不僅是審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，而是關(guān)系到全體員工切身利益的大事，集團(tuán)上下均應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)，加深理解。其次需要強(qiáng)化培訓(xùn)，促進(jìn)內(nèi)控工作日?；３霭婕瘓F(tuán)應(yīng)積極組織關(guān)鍵崗位人員參加省內(nèi)審計(jì)協(xié)會(huì)定期舉辦的關(guān)于內(nèi)控流程的培訓(xùn)課程，將內(nèi)控學(xué)習(xí)和實(shí)際工作緊密結(jié)合起來(lái)，讓員工逐步習(xí)慣用內(nèi)控規(guī)范個(gè)人行為，使內(nèi)控的理念深入人心。

（三）整合監(jiān)督資源，拓展監(jiān)督力量，大力推行審計(jì)監(jiān)督

堅(jiān)持法人代表離任審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)各單位主要負(fù)責(zé)人做到“逢離必審”，針對(duì)內(nèi)控薄弱點(diǎn)和易滋生腐敗的事項(xiàng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)。借助業(yè)務(wù)部門的管理職能開(kāi)展監(jiān)督，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門專業(yè)技術(shù)人員的特長(zhǎng)，建立監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作，綜合治理，從而增強(qiáng)監(jiān)督工作的有效性。例如，加強(qiáng)生產(chǎn)、人事和財(cái)務(wù)工作方面的檢查工作，保證正確的出版導(dǎo)向，嚴(yán)肅人事紀(jì)律和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

（四）全面落實(shí)預(yù)算管理體制與經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

集團(tuán)與所屬各單位、各部門“一把手”簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，完善目標(biāo)責(zé)任分解、責(zé)任考核、責(zé)任追究制度，增強(qiáng)其責(zé)任感、使命感，將內(nèi)部控制建設(shè)與單位業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合起來(lái)，把全面預(yù)算工作與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)工作一同部署、落實(shí)，一同檢查、同步考核；結(jié)合實(shí)際制訂切實(shí)可行的考核方案，例如將經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核與年度考核、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核、民主推薦、民主測(cè)評(píng)相結(jié)合，從組織領(lǐng)導(dǎo)、廉潔自律、廉政效果等方面對(duì)責(zé)任人進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，切實(shí)地將考核結(jié)果與干部獎(jiǎng)懲和任用掛鉤，確保落實(shí)責(zé)任制不流于形式。

（五）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵部位和重要崗位的監(jiān)督

出版集團(tuán)應(yīng)重點(diǎn)解決以下三個(gè)方面的問(wèn)題：（1）關(guān)鍵崗位的輪換；制定關(guān)鍵崗位考察的科學(xué)評(píng)價(jià)辦法，積極促進(jìn)組織人事工作科學(xué)化、制度化，落實(shí)和完善任職回避和公務(wù)回避、重要崗位交流制度。加強(qiáng)對(duì)下屬單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督，構(gòu)建企業(yè)財(cái)務(wù)實(shí)時(shí)監(jiān)督平臺(tái)，每年抽調(diào)相關(guān)人員組織財(cái)務(wù)專項(xiàng)檢查，力求通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，達(dá)到“以查促學(xué)”，以檢查促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理，有效防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。（2）對(duì)工程建設(shè)、大額物資采購(gòu)招投標(biāo)等方面進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)研究、及時(shí)解決。（3）出版社印刷的發(fā)印和用紙的采購(gòu)；對(duì)紙張采購(gòu)采用公開(kāi)招投標(biāo)制度，公平合理配置印刷用紙的資源。對(duì)企業(yè)印刷發(fā)印、物資采購(gòu)付款狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。充分發(fā)揮財(cái)務(wù)委派負(fù)責(zé)人的作用，強(qiáng)化其融入企業(yè)管理的全方位監(jiān)督理念，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展保駕護(hù)航。

（六）加強(qiáng)制度建設(shè)，建立和完善內(nèi)部控制監(jiān)督制度和評(píng)價(jià)體系

按照股改上市的要求，修訂完善集團(tuán)財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理和內(nèi)部審計(jì)等制度，規(guī)范集團(tuán)各單位財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算。加強(qiáng)成本控制，壓縮管理費(fèi)用，杜絕鋪張浪費(fèi)。將完善內(nèi)部控制制度和強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，注重發(fā)揮其整體實(shí)效；把深化體制、創(chuàng)新機(jī)制和內(nèi)部控制制度建設(shè)相結(jié)合，注重發(fā)揮其整體功效。為此，出版集團(tuán)應(yīng)著力建立三大體系：建立措施配套、運(yùn)作規(guī)范、管理有用的內(nèi)部控制制度體系；建立配置科學(xué)、協(xié)調(diào)到位、監(jiān)督制約的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控體系；建立依法經(jīng)營(yíng)、公平交易、誠(chéng)實(shí)守信的行業(yè)誠(chéng)信體系。

出版集團(tuán)在開(kāi)展內(nèi)部控制監(jiān)察的過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)分析缺陷的性質(zhì)和產(chǎn)生原因，并提出整改方案。對(duì)于重大缺陷，出版集團(tuán)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告中進(jìn)行披露。集團(tuán)董事會(huì)應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行全面、客觀的評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，最終出具評(píng)價(jià)報(bào)告。