讓行政處罰聽證程序更科學(xué)——淺析一起在經(jīng)營活動中使用未經(jīng)認(rèn)證的人民幣偽鈔鑒別儀案

文/陳榮章

【案 情】

2010年8月23日，H縣質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員依法對轄區(qū)內(nèi)的省農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司H縣支行（以下簡稱H縣支行）在經(jīng)營活動中使用列入目錄的實施強制性認(rèn)證產(chǎn)品進(jìn)行執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)H縣支行在經(jīng)營活動中使用的6臺人民幣偽鈔鑒別儀未標(biāo)注認(rèn)證標(biāo)志（3C標(biāo)志）。該產(chǎn)品屬列入《第一批實施強制性產(chǎn)品認(rèn)證的產(chǎn)品目錄》內(nèi)的產(chǎn)品，經(jīng)執(zhí)法人員在中國國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站查詢，該產(chǎn)品未經(jīng)認(rèn)證。經(jīng)調(diào)查、審理確認(rèn)：該支行在經(jīng)營活動中使用列入目錄的人民幣偽鈔鑒別儀未經(jīng)認(rèn)證，該批產(chǎn)品為該省級農(nóng)業(yè)銀行集團(tuán)采購，在H縣支行系統(tǒng)共投入使用28臺，從2008年2月投入使用至今。主要證據(jù)有：現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場檢查照片、調(diào)查筆錄、強制性產(chǎn)品認(rèn)證公共服務(wù)平臺查詢信息、實施強制性產(chǎn)品認(rèn)證的產(chǎn)品目錄、國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會［2007］25號公告、國認(rèn)法函[2005]258號、組織機(jī)構(gòu)代碼證書和營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、身份證復(fù)印件、法定代表人委托書、涉案貨值證明、協(xié)查函、致生產(chǎn)廠家函等。2010年10月9日，H縣質(zhì)監(jiān)局經(jīng)案審委討論通過，依據(jù)《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第六十七條的規(guī)定，按照《該省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)行使指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》（八）中的《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》自由裁量指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，屬違法情節(jié)一般，按一般裁量標(biāo)準(zhǔn)，對H縣支行下達(dá)了行政處罰告知書：1.責(zé)令改正；2.處8萬元的罰款，以及處罰的事實和依據(jù)，并告知了陳述、申辯及要求聽證的權(quán)利。

【聽 證】

2010年10月11日，H縣支行提出了要求聽證的申請，10月18日舉行了聽證會，調(diào)查人員提出了當(dāng)事人的違法事實、證據(jù)和處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行了申辯和質(zhì)證，相互辯論后，當(dāng)事人作了最后的陳述，并提供了新的證據(jù)。10月20日至10月28日，H縣質(zhì)監(jiān)局案審辦對該支行提出新的事實、理由和證據(jù)進(jìn)行了復(fù)核、審查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有證據(jù)不能充分認(rèn)定該支行在經(jīng)營活動中使用的人民幣偽鈔鑒別儀未經(jīng)認(rèn)證的違法事實，要求調(diào)查人員重新收集證據(jù)。10月29日，案審辦報請案審委重新審理后，再次下達(dá)了行政處罰告知書。H縣支行收到該告知書后，在法定期限內(nèi)未提出聽證申請。11月4日，H縣質(zhì)監(jiān)局制作了行政處罰決定書，并依法直接送達(dá)，該支行收到該處罰決定書后，未申請行政復(fù)議，也未向H縣人民法院提起行政訴訟。于11月8日履行了H縣質(zhì)監(jiān)局作出的行政處罰決定，繳清了全部罰款。

【思 考】

本案中，H縣支行在聽證時，提供了新的證據(jù)，H縣質(zhì)監(jiān)局案審辦對新的證據(jù)進(jìn)行了復(fù)核，案審委重新進(jìn)行了審理，再次履行行政處罰告知程序。試想，H縣支行再要求聽證，并提出新的事實、理由及證據(jù)，H縣質(zhì)監(jiān)局是否再組織聽證，聽證程序該如何進(jìn)行？筆者從以下幾個方面對行政處罰聽證程序作一些法理分析與探討。

一是合理界定聽證程序的適用范圍。

本案中，H縣支行申請聽證，符合《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的聽證范圍，對于所有的行政處罰案件是否都有權(quán)要求聽證？根據(jù)《行政處罰法》的立法邏輯分析，依照該法處罰的種類和罰款的數(shù)額，分為“正式”和“非正式”兩種。對于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定的，《行政處罰法》都設(shè)有專節(jié)條款予以規(guī)定，可看作“正式”的聽證。按照《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）規(guī)定的執(zhí)法程序，不管當(dāng)事人是否要求聽證，都要在告知書中告知當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利，對于要求聽證的，則按照《行政處罰法》和《程序規(guī)定》的聽證具體要求，履行聽證程序。對于不屬于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定的，比如“沒收較大數(shù)額財物”的處罰種類，是否納入聽證范圍？在現(xiàn)有的司法解釋中：2000年12月13日，新疆藥監(jiān)局對哈爾濱鴻鵬藥品經(jīng)銷有限公司異地銷售貨值2038766.89元的藥品沒收行政處罰行為時，最高人民法院2004年9月4日回復(fù)新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院《關(guān)于沒收財產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證及沒收經(jīng)營藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》（[2004]行他字第1號）意見，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將“沒收較大數(shù)額財物”案件納入聽證范圍?？梢?，對于需要“正式”聽證的范圍，從該司法解釋可以看出，就是司法系統(tǒng)采用的是“等外”的標(biāo)準(zhǔn)，即人民法院對《行政處罰法》“正式”聽證的范圍采取的是非閉合時，根據(jù)《行政處罰法》第六條：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”的表述，即便對當(dāng)事人的行政處罰不屬于“正式”聽證的范圍，只要認(rèn)為侵害了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益都可以表達(dá)自己的主張，這就是“非正式”的聽證。因此，行政處罰機(jī)關(guān)都應(yīng)告知當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利，這樣更加有利于保障公民的合法財產(chǎn)，也符合《行政處罰法》的立案精神。在質(zhì)監(jiān)執(zhí)法實踐中，為避免同司法機(jī)關(guān)的解釋發(fā)生矛盾，從化解行政爭議的角度，按照有利于當(dāng)事人的原則，特別是對重大影響或復(fù)雜、爭議的案件，質(zhì)監(jiān)部門可以在沒收違法財物（包括違法所得或非法財物）達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的處罰告知書中，必須明確告知當(dāng)事人的聽證權(quán)利。沒收違法財物的較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)可參照較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！冻绦蛞?guī)定》第三十三條第一款第（三）項規(guī)定的較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)，按照地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等有關(guān)規(guī)范性文件未做規(guī)定的，較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)為3萬元以上（含3萬元）。

二是正確理解聽證程序的性質(zhì)。

本案中，當(dāng)H縣質(zhì)監(jiān)局組織聽證后，H縣支行提出了新的事實、理由和證據(jù)，H縣質(zhì)監(jiān)局在進(jìn)行復(fù)核時，認(rèn)為證據(jù)不足，是否可以要求調(diào)查人員重新調(diào)查取證？從行政處罰法立法精神看，聽證應(yīng)是一種審判式的特別調(diào)查程序，是行政處罰程序中的一般程序的一部分，而不是一種對當(dāng)事人提供救濟(jì)的程序，雖然聽證在一定程度上有救濟(jì)的效果，即當(dāng)事人通過聽證程序可以進(jìn)行申辯和質(zhì)證，并使行政機(jī)關(guān)在最終決定中改變處罰意見。但聽證是行政程序的一個核心制度，聽證主持人盡管是非本案的調(diào)查人員，但仍屬于行政機(jī)關(guān)的工作人員，聽證本質(zhì)上是一次行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序，也是行政機(jī)關(guān)在作出處罰前的一次核實證據(jù)過程。《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”因此，對行政機(jī)關(guān)而言，如果通過聽證，認(rèn)為已收集的證據(jù)證明力不夠，還需要補充新的證據(jù)加以充實，使定案根據(jù)的證據(jù)充分、確鑿，或者發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人反駁時提出了新證據(jù)，必須再次調(diào)查核實，這些情況都是可能存在的。由于行政機(jī)關(guān)的這些行為是在尚未作出行政處罰決定時實施的，是完全合法的，也是為了使行政處罰決定更合法、更準(zhǔn)確的必要步驟。本案H縣質(zhì)監(jiān)局在聽證后重新調(diào)查取證符合法定程序要求，但重新調(diào)查收集的證據(jù)擬作出行政處罰是否應(yīng)當(dāng)再聽證，行政處罰法未作規(guī)定，實際操作中，一般應(yīng)根據(jù)相關(guān)證據(jù)在案件中的價值，即該證據(jù)在行政處罰決定中的影響大小來決定。聽證主持人通過調(diào)查人員的舉證，以及當(dāng)事人的質(zhì)辯，發(fā)現(xiàn)調(diào)查人員收集的證據(jù)中對認(rèn)定當(dāng)事人某種違法行為性質(zhì)的證據(jù)不夠充分，直接影響定性是否成立的，或者當(dāng)事人提出反駁的證據(jù)中，某些事實因素直接影響原來行政處罰的幅度的，對于這種重新取得的主要證據(jù)，應(yīng)建議質(zhì)監(jiān)行政機(jī)關(guān)再次告知聽證。而對那些不影響定性、處罰幅度的次要證據(jù)，可以不進(jìn)行聽證。

三是準(zhǔn)確運用新證據(jù)的復(fù)核程序。

對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，這是對當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的制度保護(hù)，是一種法定程序要求。本案中，H縣支行在聽證會上，提出了新的理由和證據(jù)。H縣質(zhì)監(jiān)局如何進(jìn)行復(fù)核程序，聽證案件是否重審、重審案件如何履行告知程序？對于這些問題，準(zhǔn)確運用好新證據(jù)的復(fù)核程序十分重要。1.根據(jù)《程序規(guī)定》第二十八條、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十六條的規(guī)定，當(dāng)事人提出新的申辯事實及理由的，案審辦要組織進(jìn)行復(fù)核。經(jīng)復(fù)核的案件，要報案審委重新審理，并提出處理意見。案審辦組織對案件進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核程序應(yīng)具備以下條件：①承擔(dān)復(fù)核程序的主體是案審辦，案審辦可組織案件承辦機(jī)構(gòu)的非本案執(zhí)法人員進(jìn)行復(fù)核，也可單獨進(jìn)行復(fù)核。②客觀上必須是當(dāng)事人提出新的申辯事實及理由。新的事實及理由是在行政處罰告知之后提出的，要有可能改變認(rèn)定事實結(jié)果的，否則，不需要復(fù)核重審。2.經(jīng)過組織聽證的案件，案審辦也要報請案審委重新審理。對于符合聽證條件的案件，除非當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利，經(jīng)聽證的案件，無論是否提出新的事實和證據(jù)，案審辦均應(yīng)報請案審委重新審理。3.案件復(fù)核重審的處理方式：①重新審理的案件，維持原處理意見的，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)及時制作行政處罰決定書，依法送達(dá)并執(zhí)行。②改變原認(rèn)定的事實、證據(jù)、處罰依據(jù)或處罰種類及幅度的，即發(fā)生了實質(zhì)性變化，應(yīng)當(dāng)重新履行告知程序，但值得注意的是，質(zhì)監(jiān)部門在復(fù)核重審、履行告知程序時，往往可能陷入重復(fù)告知的情形，就是說在第二次行政處罰告知后，當(dāng)事人再次提出新的事實和理由，則行政機(jī)關(guān)要再次復(fù)核重審。如此反復(fù)的情形可能發(fā)生，解決此問題的作法是：①根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十六條規(guī)定，對當(dāng)事人提出的申辯事實、理由確認(rèn)是否屬于新的事實和理由，復(fù)核時如認(rèn)定不屬于新的事實和理由的，則不需再次進(jìn)行復(fù)核重審，直接作出行政處罰決定。②根據(jù)本規(guī)定第十七條規(guī)定，第二次重審后維持原處理意見的，則不需再進(jìn)行處罰告知，直接作出行政處罰決定。制作以上兩種行政處罰決定書，對當(dāng)事人提出的申辯事實和理由均應(yīng)在文書中載明認(rèn)定事實的情況，并說明理由。

四是對事后聽證程序的探討。

本案中的聽證程序?qū)儆谑孪嚷犠C的范疇，但我們在實際執(zhí)法中，往往遇到需立即執(zhí)行的行政處罰案件，實施事先聽證不現(xiàn)實，不組織聽證，不符合法定程序規(guī)定，作出的行政處罰決定無效。比如：打擊假冒偽劣產(chǎn)品時發(fā)現(xiàn)假酒、假食品、假飲料，若適用事先聽證，就會給違法犯罪分子以喘息機(jī)會，給國家、集體和個人利益造成不可彌補的損失，如轉(zhuǎn)移財物、逃避等，從而給人身安全、人體健康帶來嚴(yán)重威脅?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條規(guī)定：生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對涉及重大產(chǎn)品質(zhì)量案，從保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的角度，應(yīng)當(dāng)即執(zhí)行行政處罰。對此類案件，依據(jù)行政處罰法，只能適用事后聽證的形式。筆者建議在行政處罰聽證程序上盡快制定為公共利益和公共安全執(zhí)行的行政處罰實行事后聽證的法律、法規(guī)。

聽證程序是質(zhì)監(jiān)行政處罰程序中的一項重要制度，在促進(jìn)質(zhì)監(jiān)行政機(jī)關(guān)依法行政、公平執(zhí)法、保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面有重要作用。隨著行政執(zhí)法實踐的發(fā)展，行政處罰聽證程序暴露出適用范圍過窄、聽證主持人不適當(dāng)、程序規(guī)則不具體、聽證制度的時代局限性等弊端，有待進(jìn)一步加強對我國行政處罰聽證程序的立法和完善，盡快制定統(tǒng)一的《行政程序條例》或《行政程序法》，以系統(tǒng)構(gòu)建我國行政立法聽證制度勢在必行，對于發(fā)展社會主義法治和建設(shè)社會主義和諧社會都是十分必要的。