開發(fā)性金融:新的內(nèi)涵、理論定位及改革方向

■袁樂平 陳 森 袁振華

開發(fā)性金融:新的內(nèi)涵、理論定位及改革方向

■袁樂平 陳 森 袁振華

開發(fā)性金融;傳統(tǒng)性金融;內(nèi)涵;理論定位

一、引言

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，金融體制的深化改革，開發(fā)性銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型使得開發(fā)性金融的內(nèi)涵得以豐富，外延得以擴展，開發(fā)性金融在各國的實踐對已有內(nèi)涵和理論定位提出了巨大挑戰(zhàn)。目前開發(fā)性金融內(nèi)涵和理論定位的界定已經(jīng)偏離了開發(fā)性金融機構的經(jīng)營實踐，并嚴重制約著開發(fā)性銀行的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。以新加坡星展銀行為例，新加坡星展銀行成立之初是一家政策性銀行，它主要提供中長期貸款和擔保來促進新加坡經(jīng)濟的發(fā)展。隨著新加坡政策性業(yè)務的萎縮和自身經(jīng)營業(yè)績的提高，星展銀行逐步推進商業(yè)化改革?，F(xiàn)在它不享有國家信用，不享有政府的其他財政補貼和任何形式的特別支持，成為一家完全商業(yè)化運行的開發(fā)性金融機構[1]。而現(xiàn)有文獻從理論上對開發(fā)性金融的定義，一致認為開發(fā)性金融必須以國家信用為基礎，以服務國家中長期戰(zhàn)略為目標[2](P75)[3]。按照此定義，新加坡星展銀行就不能稱為開發(fā)性金融機構。同理，如果國家開發(fā)銀行堅持做開發(fā)性金融機構，就必須依賴國家信用，依賴國家信用其轉(zhuǎn)型就不能稱為“商業(yè)化轉(zhuǎn)型”，或者說轉(zhuǎn)型本身就是不成功的。如果脫離了國家信用擔保，國家開發(fā)銀行就不再是開發(fā)性金融機構了，而事實并非如此，國家開發(fā)銀行商業(yè)化改革后的確將逐漸脫離國家信用，但仍然堅持開發(fā)性金融機構的改革方向。

解決上述開發(fā)性金融理論和實踐之間矛盾的方法有兩個:一是堅持已有開發(fā)性金融的定義，重新界定商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的銀行屬性，不再稱之為開發(fā)性金融機構;二是重新界定開發(fā)性金融的內(nèi)涵，使之與開發(fā)性金融的經(jīng)營實踐相匹配。第一種方法有悖于開發(fā)性銀行改革的實際情況。政策性銀行在商業(yè)化轉(zhuǎn)型后無疑就是商業(yè)性銀行，但是它和其他商業(yè)銀行不同。其他商業(yè)銀行的資金來源主要是吸收居民儲蓄，資金運用主要是短期、零售貸款。而政策性銀行轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行后，其主要業(yè)務類型并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，資金來源主要靠發(fā)行中長期債券，資金運用主要為中長期批發(fā)性貸款，變化的只是運作形式而已，如債券的發(fā)行不再以國家信用為擔保，項目選擇不再受政府意志的干預等。因此，有學者將轉(zhuǎn)型之后的銀行屬性稱之為商業(yè)形態(tài)的開發(fā)性金融機構[4]。如果說這種稱謂是錯誤的，那么是否可以說，脫離了國家信用，不服務國家中長期戰(zhàn)略的銀行就不是開發(fā)性金融機構？這豈不是意味著開發(fā)性金融和政策性金融是等同的，既然是等同的，那么就沒有必要使用兩個不同的稱謂。可見，第一種方法是行不通的。因此，我們只能重新定義開發(fā)性金融的內(nèi)涵。這正是本文研究的重點所在。

二、既有的開發(fā)性金融理論與實踐

(一)開發(fā)性金融的內(nèi)涵

國外對開發(fā)性金融的研究主要集中在開發(fā)性金融機構的成立背景以及對其社會責任的評價，并沒有明確給出開發(fā)性金融具體的定義。歸納而言，國外學者認為，開發(fā)性金融是指為提高社會福利，由政府出資建立特定的金融機構向制度落后或商業(yè)銀行不能服務的行業(yè)提供貸款的金融活動[5]。國內(nèi)由陳元在2003年首次提出“開發(fā)性金融”一詞，認為開發(fā)性金融是政策性金融的發(fā)展，與商業(yè)金融有完全不同的目標和范圍[3]。開發(fā)性金融是單一國家或國家聯(lián)合體通過建立具有國家信用的金融機構 (通常為銀行)，為特定需求者提供中長期信用，同時以建設市場和健全制度的方式，加快經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)長期經(jīng)濟增長以及其他政府目標的一種金融形式[2]。開發(fā)性金融是政策性金融的高級階段，是指具有政府賦權法定國家信用的金融機構，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過融資推動制度建設和市場建設以實現(xiàn)政府特定經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的資金融通方式[6]。

(二)開發(fā)性金融的國際實踐

20世紀六七十年代，開發(fā)性金融機構在世界范圍內(nèi)陸續(xù)成立，目的是為了提高社會福利。這些機構都是由政府出資，向貧困或者商業(yè)銀行不能服務的行業(yè)提供貸款。作為向特定部門、未開發(fā)的領域提供貸款的開發(fā)性金融到20世紀90年代才發(fā)展成一種模式[7]。到了20世界90年代末期，開發(fā)性金融機構糟糕的市場業(yè)績和社會效益引發(fā)人們對其存在價值的重現(xiàn)審視，這一時期開發(fā)性金融機構數(shù)量大幅減少，生存下來的則逐步進行商業(yè)化改革[8]。部分銀行對股權結(jié)構進行了商業(yè)化調(diào)整，部分銀行對運作機制進行了市場化改革，還有部分銀行的服務方式實現(xiàn)了商業(yè)化轉(zhuǎn)型和專業(yè)化運作。綜合而言，開發(fā)性金融一般經(jīng)歷三個發(fā)展階段:第一階段是完全政策性階段。開發(fā)性金融作為政府財政的延伸，以財政性手段彌補市場失靈。第二個階段是混業(yè)經(jīng)營階段。開發(fā)性金融機構以國家信用參與經(jīng)濟運行，同時從事政策性和商業(yè)性業(yè)務，擔負著社會責任和市場業(yè)績兩方面的責任。第三個階段是完全市場化階段。隨著市場的充分發(fā)育，各類制度不斷完善，國家信用與金融運行分離，經(jīng)濟運行完全納入市場的軌道、框架，開發(fā)性金融也就完成基礎制度建設的任務，作為市場主體參與運行[9][10]。和開發(fā)性金融發(fā)展階段相匹配，開發(fā)性金融機構存在三種不同的運作模式:低政策下的單一業(yè)務模式 (完全政策性階段)、低政策下的多元業(yè)務模式(混業(yè)經(jīng)營階段)和無政策下的多元業(yè)務模式(完全市場化階段)[1]。

(三)開發(fā)性金融、政策性金融和商業(yè)性金融的關系

1.包含關系。開發(fā)性金融與商業(yè)性金融相對應，兩者同為現(xiàn)代金融體系的重要組成部分。容易與“開發(fā)性金融”一詞混淆的是“政策性金融”，它們的不同之處在于:政策性金融是以優(yōu)于商業(yè)性金融的條件向特定項目提供中長期大額貸款，不追求自身業(yè)績，其實質(zhì)是財政撥款的延伸和補充，作用有限。而開發(fā)性金融則是政策性金融的深化和發(fā)展，它不但可以從事傳統(tǒng)的政策性金融業(yè)務，通過市場化經(jīng)營，其能力和潛力均遠遠大于政策性金融。開發(fā)性金融是傳統(tǒng)的政策性金融的繼承和超越[2]。開發(fā)性金融是不完全市場金融理論的重要組成部分，但由于它發(fā)端于政策性金融，帶有明顯的政府參與特征，因此又區(qū)別于一般不完全金融市場理論，政府的參與行為說明開發(fā)性金融具有明顯的政策導向性，屬于政策性金融[10]。政策性金融和開發(fā)性金融之間是包含與被包含的關系。

2.交叉關系。開發(fā)性金融是政策性金融和商業(yè)性金融的交集，是政策性金融和商業(yè)性金融的融合[11]。開發(fā)性政策性金融是政策性金融的主體部分，但是開發(fā)性金融與政策性金融卻有本質(zhì)上的區(qū)別，它們是兩個不同的概念。政策性金融從外延上包括開發(fā)性政策性金融、農(nóng)業(yè) (農(nóng)村)政策性金融、進出口政策性金融等多種類型;開發(fā)性金融從外延上則包括開發(fā)性政策性金融和開發(fā)性商業(yè)性金融兩大類[12]。

3.并列關系。開發(fā)性金融有別于政策性金融，它是一種獨立的金融形態(tài)。開發(fā)性金融從效率上彌補上了政策性金融的不足。因此，開發(fā)性金融、政策性金融和商業(yè)性金融之間是并列的關系[13]。

現(xiàn)有文獻的分析主要有幾個研究結(jié)論:第一，已有開發(fā)性金融的定義沒有擺脫政策性金融框架的束縛，導致它與政策性金融、商業(yè)性金融之間的關系模糊。開發(fā)性金融的三種定義雖然在形式上不同，但實質(zhì)上都表達了同一個意思，即開發(fā)性金融本質(zhì)上還是政策性金融，只不過是高效率的政策性金融。這也是導致開發(fā)性金融、政策性金融和商業(yè)性金融關系模糊的癥結(jié)所在。第二，雖然開發(fā)性金融源于政策性金融，但是目前有部分開發(fā)性金融機構的國際實踐已經(jīng)突破了政策性金融的框架，實現(xiàn)了完全商業(yè)化運作，對已有開發(fā)性金融的定義提出了嚴峻挑戰(zhàn)。第三，解決這兩個問題的關鍵在于重新界定開發(fā)性金融的內(nèi)涵，使之突破政策性金融框架的束縛。只有這樣，才能從根本上厘清它與政策性金融、商業(yè)性金融之間的關系，明確開發(fā)性金融機構改革的方向。

三、開發(fā)性金融內(nèi)涵的重新界定

筆者認為，開發(fā)性金融是以中長期投融資業(yè)務為主的金融活動。開發(fā)性金融機構是主要從事中長期投融資業(yè)務的金融機構。從資產(chǎn)和負債期限結(jié)構相匹配的角度看，開發(fā)性金融中長期的投資業(yè)務決定了它的資金不可能主要依靠吸收居民儲蓄，而只能是發(fā)行中長期債券。開發(fā)性金融可以分為政策形態(tài)的開發(fā)性金融和商業(yè)形態(tài)的開發(fā)性金融，如圖1所示。政策形態(tài)的開發(fā)性金融運行模式是“低進低出”，以國家信用為擔保低成本地發(fā)行債券以獲取資金，以服務國家中長期戰(zhàn)略為目標低收益運用資金，經(jīng)營原則是保本經(jīng)營、不與商業(yè)銀行競爭。商業(yè)形態(tài)的開發(fā)性金融的運行模式為“高進高出”，以自身信用為擔保高成本發(fā)行債券以獲取資金，以股東利益最大化為目標高收益運用資金。相對應短期投融資業(yè)務而言，中長期投資融資業(yè)務的風險較高，因此，開發(fā)性金融機構的盈利主要依靠賺取高額的風險溢價。

圖1 開發(fā)性金融的兩種運作形態(tài)

與開發(fā)性金融相對應的金融形式并不是政策性金融，而是傳統(tǒng)性金融。傳統(tǒng)性金融是以短期零散投融資業(yè)務為主，是主要從事短期零散投融資業(yè)務的金融機構。傳統(tǒng)性金融短期零散的資金運用決定其資金來源主要依賴吸收居民儲蓄，當然可以發(fā)行債券，但是發(fā)行債券的融資成本要遠高于吸收儲蓄，不符合經(jīng)濟效益原則。

與李志輝的觀點不同[13]，本文認為開發(fā)性金融和傳統(tǒng)性金融在資金期限結(jié)構上形成互補關系，這種互補關系以中長期債券市場為紐帶，如圖2所示。圖2顯示，傳統(tǒng)性金融機構依靠吸收儲蓄來獲取資金，將資金運用于傳統(tǒng)型金融業(yè)務和債券投資。開發(fā)性金融機構依靠發(fā)行中長期債券獲取資金，將資金運用于開發(fā)性金融業(yè)務。中長期債券作為開發(fā)性金融和傳統(tǒng)性金融的連接紐帶，發(fā)揮了將短期零散資金轉(zhuǎn)化為中長期大額資金的巨大作用。傳統(tǒng)性金融盈利=債券投資利息收入+傳統(tǒng)性貸款利息收入-吸收存款利息支出;開發(fā)性金融盈利=開發(fā)性金融貸款利息收入-發(fā)行債券利息支出。

圖2 傳統(tǒng)性金融和開發(fā)性金融的互補關系

四、開發(fā)性金融的理論定位

金融理論體系從經(jīng)營目標維度可以分為商業(yè)性金融和政策性金融。商業(yè)性金融的第一經(jīng)營目標是經(jīng)濟效益最大化，政策性金融的第一經(jīng)營目標是社會效益最大化。商業(yè)性金融兼顧社會效益是為了更好地實現(xiàn)經(jīng)濟效益，政策性金融兼顧經(jīng)濟效益(保持持續(xù)經(jīng)營)是為了更好地實現(xiàn)社會效益[14](P126)。從投融資期限維度可以分為開發(fā)性金融和傳統(tǒng)性金融，開發(fā)性金融是以中長期投融資為核心業(yè)務，其他業(yè)務為中長期業(yè)務服務。傳統(tǒng)性金融是以短期投融資為核心業(yè)務，其他業(yè)務都是為短期業(yè)務服務。若同時從經(jīng)營目標和投融資期限兩個維度進行劃分，則結(jié)果如圖3所示。

圖3顯示，從經(jīng)濟效益和投融資期限兩個維度可以將金融理論體系分為四個區(qū)域:傳統(tǒng)商業(yè)性金融、傳統(tǒng)政策性金融、開發(fā)商業(yè)性金融和開發(fā)政策性金融。傳統(tǒng)商業(yè)性金融是以短期投融資為主要業(yè)務，以獲取利潤為主要經(jīng)營目標的金融活動。傳統(tǒng)政策性業(yè)務是指以短期投融資為主要業(yè)務，以實現(xiàn)社會公平為主要經(jīng)營目標的金融活動。開發(fā)商業(yè)性金融是指以中長期投融資為主要業(yè)務，以獲取利潤為主要經(jīng)營目標的金融活動。開發(fā)政策性業(yè)務是以中長期投融資為主要業(yè)務，以實現(xiàn)社會公平為主要經(jīng)營目標的金融活動。由此可見，開發(fā)性金融與政策性金融之間的關系，并非是簡單的包含或者交叉關系，而是金融理論從不同維度劃分的結(jié)果。

圖3 政策性金融、商業(yè)性金融、開發(fā)性金融和傳統(tǒng)性金融的關系

開發(fā)性金融的商業(yè)化轉(zhuǎn)型有三個可選方向:一是轉(zhuǎn)為傳統(tǒng)性商業(yè)銀行，二是轉(zhuǎn)為開發(fā)性商業(yè)銀行，三是轉(zhuǎn)為傳統(tǒng)性和開發(fā)性都具備的全能銀行。那么最適合我國開發(fā)性銀行的轉(zhuǎn)型方向是什么？陳元、鄭新華等認為開發(fā)性銀行的發(fā)展要歷經(jīng)完全政策性經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營和完全商業(yè)化經(jīng)營三個階段，但沒有明確最終應轉(zhuǎn)為什么類型的商業(yè)銀行[15]。李志輝認為我國開發(fā)性銀行應該轉(zhuǎn)型其職能定位以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，但沒有提出轉(zhuǎn)型后的金融形態(tài)[16]。鄒力行雖然明確提出應轉(zhuǎn)為開發(fā)性商業(yè)銀行，但對開發(fā)性商業(yè)銀行的特征和職能描述仍局限于政策性銀行的框架。本文認為，我國開發(fā)性銀行應轉(zhuǎn)為開發(fā)性商業(yè)銀行。原因如下:首先，目前我國傳統(tǒng)性金融市場已經(jīng)非常飽和，若開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型為傳統(tǒng)商業(yè)性銀行會加劇市場競爭，惡化競爭環(huán)境，擾亂競爭秩序;其次，抽調(diào)擅長中長期投融資業(yè)務的資源做不擅長的短期投融資業(yè)務的事情，不利于資源的有效配置;再次，由于受負債期限結(jié)構的限制，傳統(tǒng)商業(yè)性銀行不能滿足中長期資產(chǎn)業(yè)務的資金需求，金融市場需要中長期投融資的專業(yè)銀行。

五、結(jié)論

本文賦予了開發(fā)性金融新的內(nèi)涵和理論定位，厘清了開發(fā)性金融、傳統(tǒng)性金融、政策性金融和商業(yè)性金融四者之間的關系，明確了開發(fā)性商業(yè)銀行是我國開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的方向。本文得出的政策建議如下:

(一)在開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型期應建立兩種業(yè)務之間的“防火墻”

開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型過渡期，同時兼營政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務。為了防范道德風險和逆向選擇，兩種業(yè)務必須分開核算，獨立入賬。對于處于商業(yè)化轉(zhuǎn)型過渡期的國家開發(fā)銀行而言，可以采用母子公司的形式設立“防火墻”。國家開發(fā)銀行在資金和人員兩方面已經(jīng)具備下設子公司的能力，國開金融公司和國開證券就是例證。在國家開發(fā)銀行下設子公司，專門從事政策性金融業(yè)務的供給，其發(fā)行的債券給予國家信用擔保。其他商業(yè)性業(yè)務以自身信用獲取資金，以盈利為目標決策資金投向。

(二)資金來源是商業(yè)形態(tài)開發(fā)性銀行面臨的最大難題

開發(fā)性銀行的資金來源主要依靠發(fā)行中長期金融債券。在政策性銀行階段，其發(fā)行的債權享有主權債務評級，發(fā)行成本低且不占用購買主體的資本金。和其他債券相比，開發(fā)性銀行發(fā)行的債券具有一定的吸引力。商業(yè)化轉(zhuǎn)型后，這種吸引力消失，投資主體的購買意愿下降，將會嚴重影響債券的認購量，尤其是在信貸緊縮的宏觀經(jīng)濟形勢下，商業(yè)銀行投資債券的意愿更低。因此，開發(fā)性銀行要一方面提高債券發(fā)行成本來提高認購量，另一方面主動拓展其他融資渠道，積極破解商業(yè)化轉(zhuǎn)型面臨的資金難題。

(三)風險管控能力是商業(yè)形態(tài)開發(fā)性銀行的核心競爭力

政策形態(tài)下開發(fā)性銀行的運作模式是“低進低出”，并且資金來源具有國家信用的擔保，因此承擔的風險較小。商業(yè)形態(tài)下開發(fā)性銀行的運作模式是“高進高出”，發(fā)行的債券不再享有主權債務評級，提高了資金獲取的成本，在盈利動機的驅(qū)使下，將把資金投向于風險更高的中長期信貸項目，以覆蓋高價的資金成本和獲取高額的風險溢價。除此之外，傳統(tǒng)性商業(yè)銀行有能力抽調(diào)部分資金投向于開發(fā)性金融業(yè)務，雖然不多，也對失去政策保護的商業(yè)形態(tài)開發(fā)性銀行形成一定的沖擊，市場競爭的加劇倒逼開發(fā)性銀行將項目風險往高移，促使風險管控能力成為商業(yè)形態(tài)開發(fā)性銀行的核心競爭力。

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現(xiàn)有開發(fā)性金融的定義與理論定位嚴重滯后于目前金融機構的國際經(jīng)營實踐，并制約了開發(fā)性金融機構的進一步深化改革。本文結(jié)合開發(fā)性金融機構商業(yè)化改革的實踐經(jīng)驗，賦予開發(fā)性金融新的內(nèi)涵，厘清了它與傳統(tǒng)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融之間的關系，明確了開發(fā)性金融機構的改革方向，并提出了改革的相關政策建議。

F830.2

A

1004-518X(2012)01-0095-05

袁樂平(1962—)，男，管理學博士，中南大學商學院博士生導師，主要研究方向為政策性銀行轉(zhuǎn)型;陳森(1985—)，女，中南大學商學院博士研究生，主要研究方向為開發(fā)性金融理論與實踐;袁振華 (1968—)，男，中南大學商學院博士研究生，主要研究方向為政策性銀行轉(zhuǎn)型。(湖南長沙 410000)

【責任編輯:薛 華】