行政立法電子化的革新

曾 娜

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500)

2012-05-30

2012-07-11 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2012-9-29 15:43

曾娜(1977-)，女，云南景洪人，博士，副教授，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20120929.1543.201205.25_033.html

云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) Journal of Yunnan Agricultural University，2012, 6(5):25-30

10.3969/j.issn.1004-390X(s).2012.05.006

行政立法電子化的革新

曾 娜

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500)

電子信息技術(shù)對行政立法過程產(chǎn)生重要影響，不僅使公眾參與更具有實(shí)踐性，也帶來一系列制度上的挑戰(zhàn)。目前行政立法的電子化實(shí)踐僅觸及電子信息技術(shù)的表層，未來如若進(jìn)一步發(fā)揮技術(shù)的互動性能力，將深刻改變行政立法中的權(quán)力分配格局，出現(xiàn)立法上的“革新”。為此，有必要推動行政立法中的電子卷宗和在線對話機(jī)制建設(shè)，并建立評估其電子化成效的具體標(biāo)準(zhǔn)。行政立法電子化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于在電子信息技術(shù)與行政管理體制之間形成良好的整合，這就需要努力克服其面臨的不平等接近、隱私和個(gè)人尊嚴(yán)、技術(shù)因素及過度參與等種種限制。

行政立法；電子化；革新

行政立法是當(dāng)代無可避免的現(xiàn)實(shí)。截至2011年8月底，我國已制定行政法規(guī)706部，[1]再加上現(xiàn)行有效的12 000多部行政規(guī)章，[2]已數(shù)十倍于全國人大及其常委會制定的法律，法治(法律的統(tǒng)治)日益成為規(guī)章乃至規(guī)范性文件的統(tǒng)治。如果說行政立法程序是“現(xiàn)代政府最偉大的一項(xiàng)發(fā)明”，[3]電子信息技術(shù)的發(fā)展則為這一發(fā)明的改進(jìn)提供了無限潛力，使行政立法過程從傳統(tǒng)的紙面方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮臃绞?。行政立法的電子化并未突破現(xiàn)存的法律框架，但如果電子信息技術(shù)能適當(dāng)?shù)卣先胄姓⒎ǖ某绦蛟O(shè)計(jì)中，公眾參與將從目前“紙面上”的權(quán)利，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲拿裰鲗?shí)踐。亦即，公眾將在行政立法中發(fā)出更大的聲音，實(shí)質(zhì)性地分享行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)力，出現(xiàn)立法上的“革新”。

一、行政立法與電子信息技術(shù)

針對行政立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)，古典的“傳送帶”理論(transmission belt)認(rèn)為，公民通過選舉控制立法機(jī)關(guān)，經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政立法間接取得源自選舉的民主正當(dāng)性。該理論在行政國家的現(xiàn)實(shí)下已難以立足，為確保行政立法的正當(dāng)性，首選的替代方案是模仿議會立法程序，使利益相關(guān)人能夠參與到行政立法的制定過程中，借此補(bǔ)充日漸乏力的議會控制。從行政立法過程看，最突出的一個(gè)特征是信息管理的復(fù)雜性。這是因?yàn)樾姓⒎ㄍǔａ槍Φ氖钱?dāng)前社會中最具緊迫性的一些爭議，往往涉及跨機(jī)關(guān)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)活動，收集、加工、分析和交流信息所耗費(fèi)的資源占據(jù)了行政立法成本的大頭；若再引入公眾參與，勢必進(jìn)一步增加信息處理上的困難，延誤法案的公布。當(dāng)然，如果公眾參與能夠顯著提高行政立法質(zhì)量，所付出的這些代價(jià)也可忽略不計(jì)。問題是，受制于種種因素，公眾難以接近行政機(jī)關(guān)的立法資料，也無適當(dāng)途徑了解彼此所提的意見，無法開展有效的交流，因此，實(shí)踐中公眾雖對立法草案提出種種批評，卻無法提供有價(jià)值的替代方案，除增加行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)外，并未產(chǎn)生明顯的利益。甚者，公眾參與所帶來的行政立法程序的復(fù)雜化，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)放棄行政立法，通過“紅頭文件”等方式進(jìn)行規(guī)制，反而造成更大的不利。

在行政立法實(shí)務(wù)中，使公眾參與具有可行性的工具的欠缺，顯著削弱了參與的價(jià)值，不過，電子信息技術(shù)的快速發(fā)展為解決上述難題帶來了希望。關(guān)于電子信息技術(shù)的定義，存在不同的表述，一般是指利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等管理和處理信息所采用的各種技術(shù)的總稱。以該技術(shù)在行政立法中的應(yīng)用為例，相比傳統(tǒng)的信息溝通方式，如公開紙面信息、召開座談會、論證會、聽證會等，行政機(jī)關(guān)借助互聯(lián)網(wǎng)可以更低的成本和更有效的方式向公眾提供信息，減輕信息收集、處理上的負(fù)擔(dān)，因公眾所提意見過多而壓垮行政機(jī)關(guān)的擔(dān)憂得以有效緩解，從而促進(jìn)參與機(jī)制更廣泛的使用。更重要的是，電子信息技術(shù)所具備的互動性，能夠幫助公民了解其他人提交的意見，開展相互間的交流和深入細(xì)致的討論；而且，通過在線對話，過去不能出席座談會、論證會或聽證會的公民，現(xiàn)在有了更多的參與機(jī)會；在某些情形，公眾甚至可以就立法中的某一事項(xiàng)達(dá)成共識，使之成為正式公布的法案內(nèi)容的一部分。鑒于電子信息技術(shù)在擴(kuò)大公眾參與上有著突出的效果，而參與的擴(kuò)大又有助于提高行政立法質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)日漸重視電子信息技術(shù)的應(yīng)用，使行政立法呈現(xiàn)出電子化發(fā)展趨勢。

二、行政立法的電子化發(fā)展

行政立法的電子化涵蓋了一個(gè)寬泛的領(lǐng)域，主要指行政機(jī)關(guān)將電子信息技術(shù)應(yīng)用于行政立法程序的每一個(gè)步驟，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意見、表決和公布最終法案等，以更好的實(shí)現(xiàn)行政立法程序目標(biāo)的一系列活動。電子信息技術(shù)的應(yīng)用將導(dǎo)致行政立法過程從傳統(tǒng)的紙面方式轉(zhuǎn)向電子方式，因此，在美國，一般將其表述為“電子行政立法”或“在線行政立法”。

(一)當(dāng)前的實(shí)踐

電子行政立法是電子政務(wù)的重要一環(huán)，以在該領(lǐng)域居領(lǐng)先地位的美國為例，1990年代早期開始在行政立法中應(yīng)用電子信息技術(shù)。在這一時(shí)期，美國行政會議(現(xiàn)已不存在)發(fā)表了在規(guī)章制定過程中利用電子信息技術(shù)的幾份報(bào)告，聯(lián)邦公報(bào)和聯(lián)邦規(guī)制法典也開始上網(wǎng)。1998年交通部成為第一個(gè)利用在線、覆蓋全部門的規(guī)制卷宗，提供包含在規(guī)章制定記錄中的所有研究、評論及其他文件的規(guī)制機(jī)關(guān)。大體上看，美國聯(lián)邦政府的電子行政立法計(jì)劃由三個(gè)階段組成：第一階段創(chuàng)建統(tǒng)一門戶網(wǎng)站(http://www.regulations.gov) 的工作于2003年1月完成；第二階段是聯(lián)邦卷宗管理系統(tǒng)(Federal Docket Management System)的建立；最后一個(gè)階段的任務(wù)涉及電子桌面(electronic desktop)的發(fā)展。該計(jì)劃的長期目標(biāo)是研制一套知識管理工具，幫助行政機(jī)關(guān)作出規(guī)制分析和決定。[4]

我國電子政務(wù)建設(shè)主要從20世紀(jì)90年代的“三金工程”開始起步，截至2008年，中央、省和地市級政府網(wǎng)站的普及率分別達(dá)到96.1%、100%和99.1%。[5]隨著電子政務(wù)的日益推進(jìn)，許多行政機(jī)關(guān)開始利用互聯(lián)網(wǎng)公布立法草案，接受公眾通過電子郵件提交的意見。例如，國務(wù)院法制辦在其門戶網(wǎng)站(中國政府法制信息網(wǎng))設(shè)置“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”，公眾可進(jìn)入該系統(tǒng)對行政法規(guī)和部門規(guī)章草案發(fā)表意見。在我國，通過互聯(lián)網(wǎng)公開行政立法草案已成為通行方式，但總體上看，當(dāng)前的實(shí)踐僅觸及電子信息技術(shù)的表層，尚未充分利用其互動性能力。具體表現(xiàn)在：首先，地方層面尚未建立電子行政立法的統(tǒng)一平臺；其次，在線參與更多意味著用電子郵件取代信函或傳真作為傳遞意見的工具；最后，電子信息技術(shù)基本上未用于促進(jìn)公眾參與，更多的是方便行政機(jī)關(guān)的管理?？梢哉f，我國行政立法的電子化實(shí)踐僅僅是將傳統(tǒng)的紙面方式簡單地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，既未提供給公眾更多的信息，也未開展任何形式的互動討論，根本談不上是一種“革新”。

(二)改進(jìn)方向

在美國，環(huán)境保護(hù)署、交通部、勞工部、核能規(guī)制委員會等機(jī)構(gòu)對電子行政立法的發(fā)展起到領(lǐng)導(dǎo)性作用。目前聯(lián)邦政府改進(jìn)電子行政立法的努力主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：電子卷宗和在線對話。與傳統(tǒng)上保存在行政機(jī)關(guān)內(nèi)的紙面卷宗一樣，電子卷宗貯存了行政機(jī)關(guān)立法活動的所有信息，至少應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)依法須公開的所有信息。為發(fā)揮電子卷宗在促進(jìn)互動式討論上的作用，環(huán)境保護(hù)署的電子卷宗系統(tǒng)在設(shè)計(jì)上突出了公眾友好界面，向公眾提供用戶手冊和網(wǎng)站指導(dǎo)以幫助其提交意見。環(huán)境保護(hù)署還開展了公眾教育方面的努力，向公眾提供與擬議草案相關(guān)的解釋性材料，將公眾意見整理成摘要和主題事項(xiàng)索引，方便公眾瀏覽先前發(fā)表的意見，并為后續(xù)的交流提供更多信息；同時(shí)，在法律要求的情況下，將成本效益分析報(bào)告和規(guī)制影響報(bào)告公開在互聯(lián)網(wǎng)上。[6]聯(lián)邦政府希望通過落實(shí)這些“最好的實(shí)踐”(best practice)，促進(jìn)公眾參與，增加行政立法的可接近性和透明性。

電子行政立法的優(yōu)勢不僅表現(xiàn)在改善公眾對信息的獲取上，更重要的是改變了行政立法的決定方式，后者主要通過在線對話機(jī)制的運(yùn)用得到實(shí)現(xiàn)。以環(huán)境保護(hù)署2001年制定公眾參與政策為例，起初曾考慮在全國不同地點(diǎn)舉辦一系列公眾會議，后因資金所限，決定以在線討論方式代替。環(huán)境保護(hù)署主動通知相關(guān)行政機(jī)關(guān)和利益組織，鼓勵(lì)公眾參與討論，圍繞關(guān)鍵事項(xiàng)作出議程安排，成立專家小組形成討論議題，以及編寫公眾教育手冊。在線討論開始后，環(huán)境保護(hù)署每日編輯討論摘要，專家小組幫助確立討論進(jìn)程，事后調(diào)查顯示絕大多數(shù)參與者對在線討論方式表達(dá)了極高的滿意。相比聽證會形式，在線對話更具動態(tài)性、相互性，通過將過去靜止的紙面立法過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐幌盗幸庖娊粨Q的互動過程，行政機(jī)關(guān)和公眾共同控制討論進(jìn)程，這是一種完全新的參與方式。[6]

在我國，電子行政立法的推進(jìn)雖面臨一系列技術(shù)上的挑戰(zhàn)，但最大的障礙來自制度因素。電子行政立法離不開跨部門、跨機(jī)關(guān)的合作協(xié)調(diào)，而組織惰性易引發(fā)行政人員對此種方式的抵制情緒；再者，電子行政立法所帶來的行政決策方式的改變，對現(xiàn)有行政管理體制構(gòu)成較大沖擊。更重要的是，如果行政機(jī)關(guān)仍可以像過去一樣通過“紅頭文件”從事規(guī)制活動，為何愿意花費(fèi)額外的時(shí)間和金錢制定行政法規(guī)、規(guī)章？為何愿意推動電子行政立法？尤其是通過互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大公眾參與呢？電子行政立法是行政民主化發(fā)展的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)必須意識到當(dāng)今時(shí)代公眾對參與行政決策過程的強(qiáng)烈政治愿望，努力將之實(shí)現(xiàn)，以夯實(shí)行政權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。通過對《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的適當(dāng)解釋，我國行政機(jī)關(guān)適用電子行政立法并不存在法律上的障礙，然而，在行政機(jī)關(guān)態(tài)度較消極的情形下，仍有必要建立適當(dāng)?shù)姆煽蚣埽瑥耐獠客苿与娮有姓⒎ǖ纳钊腴_展。

(三)評估標(biāo)準(zhǔn)的建立

電子行政立法出現(xiàn)的背景是長期以來對傳統(tǒng)紙面方式的不滿，因此，必須解決的一個(gè)前提問題是：該方式是否能產(chǎn)生更好地行政立法？是否能更好地實(shí)現(xiàn)公共利益？對此存在著爭議，支持者認(rèn)為，電子行政立法可以改善公共治理能力，增強(qiáng)決策理性，所付出的代價(jià)僅是一些投資和運(yùn)行成本，且這些成本長期來看均會從受益中抵消；相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，電子行政立法實(shí)際上侵蝕了決策理性，并導(dǎo)致決策延誤。[7]為確保電子行政立法能產(chǎn)生積極的效果，有必要發(fā)展具體的評估標(biāo)準(zhǔn)?？ㄈ稹た聘窭锇矁?nèi)斯(Cary Coglianese)通過將行政立法程序的目標(biāo)歸納為四項(xiàng)：增加民主正當(dāng)性、改善政策決定、降低行政成本及增加規(guī)制順從，分別建立相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，以判斷電子行政立法是否取得實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。

具體而言，首先，在增加民主正當(dāng)性方面，評估標(biāo)準(zhǔn)有：公眾對行政立法過程或?qū)嶓w規(guī)制爭議具備的知識；公眾提交意見的數(shù)量；意見中觀點(diǎn)的分配情形；意見中所涉爭議的數(shù)量和類型；挑戰(zhàn)行政立法的訴訟的頻率；國會或其他監(jiān)督機(jī)關(guān)干涉的頻率和方式；公眾對政府規(guī)制的支持率等。其次，在改善政策決定方面，評估標(biāo)準(zhǔn)有：對社會的利益，如減少風(fēng)險(xiǎn)或其他規(guī)制問題；對社會的成本，即與規(guī)制利益的實(shí)現(xiàn)相聯(lián)系的機(jī)會成本和順從成本；通過成本效益分析比較成本和利益；與成本利益分配相關(guān)的公平考慮。再次，在降低行政成本方面，評估標(biāo)準(zhǔn)有：制定行政立法所花費(fèi)的時(shí)間；所需工作人員的數(shù)量；與行政立法相關(guān)的預(yù)算成本。最后，在增加規(guī)制順從方面，評估標(biāo)準(zhǔn)有：公眾對行政立法所涉知識的了解程度；順從行政立法的程度。[8]這些目標(biāo)相互之間存在矛盾，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況作出優(yōu)先性排序，以選擇適合目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)工具。

三、行政立法電子化面臨的限制

長期來看，行政立法的電子化能夠帶來巨大的好處，公眾和行政機(jī)關(guān)都將從中受益。然而，電子信息技術(shù)的應(yīng)用也面臨著一系列限制，其能否實(shí)現(xiàn)立法上的革新很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)如何應(yīng)對這些問題。

(一)不平等的接近

電子信息技術(shù)在行政立法中的應(yīng)用衍生出一個(gè)問題：是否存在接近途徑上的歧視，如行政機(jī)關(guān)能否將互聯(lián)網(wǎng)作為公眾參與立法的排他途徑？或行政機(jī)關(guān)能否更偏愛網(wǎng)上提交的意見？如果行政機(jī)關(guān)在立法中過于依賴互聯(lián)網(wǎng)而忽視其他參與方式，沒有上網(wǎng)途徑的公民將無法在政府決策中發(fā)出自己的聲音。美國有調(diào)查顯示，基于種族、性別、財(cái)富和教育程度，存在著接近互聯(lián)網(wǎng)上的不平等，其中，種族和性別上的差異逐漸地縮小，收入和教育上的差異則特別地麻煩。[9]電子信息技術(shù)所帶來的數(shù)字鴻溝(digital divide)問題并不新穎，社會經(jīng)濟(jì)上的差異所導(dǎo)致的對政治資源的不同接近程度，一直影響著少數(shù)人的政治權(quán)力行使，就好比選舉中一直存在的文化鴻溝(literacy divide)或交通鴻溝(vehicle divide)問題。[10]

平等原則要求所有公民都應(yīng)在行政上受到同等的對待，在法國，如行政機(jī)關(guān)將自己與公眾的交流限制為在線方式，這是一種歧視性的權(quán)力行使行為，與平等原則相沖突；在德國，對行政機(jī)關(guān)的排他性的電子接近，因侵犯平等原則和正當(dāng)程序而構(gòu)成違憲。[11]我國行政立法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通常允許多種參與方式，如信函、傳真或電子郵件等，因此，重要的是行政機(jī)關(guān)應(yīng)公平處理不同途徑提交的公眾意見。對公眾來說，不同的接近方式意味著不同的成本支出，僅從互聯(lián)網(wǎng)所傳遞信息的數(shù)量和質(zhì)量來看，是紙面方式無可比擬的。這就要求政府應(yīng)努力提供給公眾多樣化的接近途徑，如在行政機(jī)關(guān)辦公場所、圖書館、社區(qū)服務(wù)站等設(shè)置公共上網(wǎng)設(shè)施，并為“信息弱勢群體”提供必要的培訓(xùn)，電子行政立法中的不平等接近問題將得到緩和。

(二)隱私和個(gè)人尊嚴(yán)

電子信息技術(shù)的應(yīng)用增大了侵犯個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中主要表現(xiàn)在個(gè)人身分的處理上。一般而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)容許公民匿名瀏覽、復(fù)制公布在互聯(lián)網(wǎng)上的立法信息，有爭議的是公民能否匿名提交意見。以我國國務(wù)院法制辦設(shè)置的“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”為例，公民可匿名登錄并發(fā)表立法意見，但不能查閱其他人提交的意見，也不能在線交換意見。美國聯(lián)邦政府中各機(jī)關(guān)的做法不同，交通部和環(huán)境保護(hù)署接受所有提交的匿名意見，農(nóng)業(yè)部則否。披露參與者身分的好處是可以判斷誰參與了行政立法，以及發(fā)揮了怎樣的影響，以有效約束利益團(tuán)體的游說活動。為鼓勵(lì)公眾提交署名意見，有學(xué)者建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告訴公眾，在評估某一具體意見的價(jià)值時(shí)，身分是一個(gè)重要的判斷因素，這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和其他參與者在了解哪些人提出了意見方面存在著一個(gè)合法的利益。[6]

電子信息技術(shù)的應(yīng)用還存在的一個(gè)問題是，是否忽視了正當(dāng)程序所具有的尊嚴(yán)價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)信息的自動化處理，電子行政立法在程序設(shè)置上需要更加地格式化，公民須依事先確定的格式提交意見，這樣會影響個(gè)案的靈活性，在線對話的使用也減少了公民與行政機(jī)關(guān)面對面交流的機(jī)會。出于對流水線式運(yùn)作或機(jī)械正義(mechanical justice)的厭惡，反對者提出，電子方式太冷血，使公民與行政機(jī)關(guān)之間的互動更加僵硬，公民基本上失去了在一個(gè)人而非機(jī)器的面前陳述其意見的可能性。上述觀點(diǎn)并不符合行政現(xiàn)實(shí)，真實(shí)的情形是，無論是否應(yīng)用電子信息技術(shù)，絕大多數(shù)的行政立法過程早已是流水線操作，而電子信息技術(shù)可以使流水線運(yùn)行得更好，因其給予公民更多的參與機(jī)會。再者，電子行政立法取代的主要是紙面交流，并未減少公民與行政機(jī)關(guān)之間的面對面交流，而且，從電子信息技術(shù)的使用看，通常只要求語言表達(dá)上更大的形式性，而不是程序上更大的形式性。[12]據(jù)此，電子行政立法雖對尊嚴(yán)價(jià)值造成一些沖擊，但相比在促進(jìn)參與及個(gè)人自我統(tǒng)治上所發(fā)揮的作用，仍是瑕不掩瑜。不過，為增強(qiáng)公眾對電子行政立法的信任，仍需在技術(shù)上落實(shí)對隱私和個(gè)人尊嚴(yán)的保護(hù)。

(三)技術(shù)因素

短期內(nèi)，技術(shù)因素可能會制約行政機(jī)關(guān)利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息和擴(kuò)大公眾參與的能力。網(wǎng)速、搜索引擎、網(wǎng)站設(shè)計(jì)及電子卷宗建設(shè)等方面存在的困難，都會給電子行政立法的推廣帶來一些障礙。而且，即使電子信息技術(shù)應(yīng)用得更深入，政府信息上網(wǎng)的范圍更廣，互聯(lián)網(wǎng)也不可能成為公眾獲取所有立法信息的唯一途徑。原因是行政機(jī)關(guān)保存的許多歷史信息僅記錄于紙面，計(jì)算機(jī)儲存設(shè)施的成本一定程度上也限制了行政機(jī)關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)提供信息的數(shù)量。這些問題的存在，并不意味著電子行政立法是一種不適當(dāng)?shù)牧⒎ǚ绞剑瑑H僅說明了其目前尚不能完全取代紙面方式，而是作為一種重要的補(bǔ)充，使公眾在行政立法中發(fā)揮更大的作用。

電子行政立法的長期發(fā)展依賴于將現(xiàn)有技術(shù)運(yùn)用于立法過程所付出的努力，以及未來在技術(shù)上取得的更大進(jìn)步。需注意的是，電子信息技術(shù)在實(shí)現(xiàn)公眾參與潛力的同時(shí)，也產(chǎn)生新的問題。某些情形下，技術(shù)的適用不僅未促進(jìn)民主，反而強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)對公眾參與的控制，而且，對行政機(jī)關(guān)的管理活動也提出了一系列挑戰(zhàn)，如：電子行政立法是否改變不同專業(yè)背景的工作人員在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的相對影響力？電子行政立法對行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系會造成怎樣的影響？什么樣的機(jī)關(guān)文化更適合電子行政立法？行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何調(diào)整其組織架構(gòu)以更好地滿足電子行政立法的需要？為確保電子行政立法能帶來實(shí)質(zhì)上的改進(jìn)，電子信息技術(shù)的應(yīng)用必須與行政立法的政治的、管理的和法律的因素適當(dāng)?shù)叵嘟Y(jié)合。

(四)過度參與

公眾參與是行政立法程序的重心所在，不過，其負(fù)面性也不能忽視。有學(xué)者指出，讓更多的人發(fā)表意見并不能保證做出更好的決策，更多的意見導(dǎo)致混亂、破裂而不是更高質(zhì)量的決策等。[13]更重要的是，不斷擴(kuò)大的公眾參與可能會侵蝕代議制政府的基礎(chǔ)。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中闡釋了選擇代議制的理由，即純粹的民主政體并不能制止派別斗爭的危害，而且，沒有任何東西可以阻止?fàn)奚跣↑h派的動機(jī)，因此，這種民主政體就成了動亂和爭論的圖景，同個(gè)人安全或財(cái)產(chǎn)權(quán)是不相容的，往往由于暴亡而夭折。[14]行政立法所具有的普遍約束力，使公眾參與成為必要，但這種參與并不能取代代議制，更不能走向直接民主。

相比紙面方式，電子信息技術(shù)雖可減少行政立法中信息公開及處理上的成本，但并不能減少決策的復(fù)雜性以及公眾為提交有價(jià)值的意見而需耗費(fèi)的時(shí)間和資源。電子方式的方便、快捷也帶來一定的負(fù)面性，即“不再有協(xié)商，不能在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)對爭議進(jìn)行細(xì)致考慮，沒有地區(qū)的和種族的利益的平衡，沒有對少數(shù)觀點(diǎn)的保護(hù)”。[9]紙面方式下緩慢的決策，使公眾和行政機(jī)關(guān)有機(jī)會反思而起到剎車的作用，有時(shí)反而更可取。必須明確的是，信息時(shí)代公眾參與的擴(kuò)大化，絕不意味著由公眾做出所有的立法決策，以及行政機(jī)關(guān)放棄其統(tǒng)治的權(quán)力和責(zé)任的極端情形。公眾參與的利弊性要求電子行政立法在程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)在滿足公眾對有效政府的需求與保護(hù)個(gè)人抵制不合法的政府行動的權(quán)利之間取得適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

四、結(jié)論

行政立法的數(shù)量和影響力不斷地增長，已成為行政機(jī)關(guān)最重要的工具之一。就此而言，任何改進(jìn)行政立法的措施，都值得關(guān)注，電子信息技術(shù)就包括在內(nèi)。其不僅幫助行政機(jī)關(guān)更好地完成立法任務(wù)，而且增加了公眾在行政立法中的影響力，導(dǎo)致行政立法權(quán)力的重新分配。行政立法的電子化絕不是將行政立法程序簡單地復(fù)制在互聯(lián)網(wǎng)上，為實(shí)現(xiàn)有意義的革新，需要充分利用電子信息技術(shù)的互動性，現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)也需要重新安排，其潛力的最大化將有賴于在技術(shù)與行政管理體制之間形成良好的整合。

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TheElectronicRevolutionofAdministrativeRulemaking

ZENG Na

(Law School， Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500, China)

IT has a deep effect on administrative rulemaking process, not only makes public participation more practicable, but also brings a series of institutional challenges. At present the application of e-rulemaking only touches the surface of IT. If we further take advantage of the interactive ability of IT, the result is to profoundly change the authority distribution of administrative rulemaking and emerge the revolution. In order to achieve the goal, it is essential to improve electronic docket and online dialogue, and develop some metrics for evaluating the success of e-rulemaking. The realization of e-rulemaking will depend on creating a good fit between IT and administrative system, so it is essential to overcome these limits, such as unequal access, privacy and individual dignity protection, technological factors and over-participation.

administrative rulemaking；electronic；revolution

D 912.1

A

1004-390X(2012)05-0025-06